行政訴訟庭審中法官與當事人協同關系的構建

馮玉

（清華大學，北京 100084）

行政訴訟庭審中法官與當事人協同關系的構建

馮玉

（清華大學，北京 100084）

庭審是案件審理的關鍵環節，是法官與當事人探尋公正的重要場合。辯論主義和職權主義訴訟模式在各自發展過程中呈現出趨同融合的趨勢，以此為基礎產生了協同主義的庭審。協同主義將辯論主義與職權主義的優勢因素相結合，注重法官與當事人關系的協同，對我國行政訴訟庭審程序的構建具有重要啟示意義。我國當前行政訴訟庭審具有較強的當事人競技，法官消極裁判的辯論主義特點。這種庭審所預設的理想功能雖有一定發揮，但在訴訟參與人與庭審的匹配程度、庭審的主要功能實現、裁判結果產生等方面存有運行偏離和不足。為此，應對當前行政訴訟庭審進行相關改良設計，構建法官與當事人協同關系，從而克服現存弊端。

行政訴訟庭審，辯論主義，職權主義，庭審模式，協同主義

庭審是案件審理的關鍵環節。進入法治文明社會后，庭審除了儀式功能外，主體功能集中在訴辯觀點闡明，證據開示，事實發現，法律適用選擇，訴訟程序履行等方面。庭審的根本價值追求在于公正與效率，二者不可偏廢，直接目的則在于使各方當事人平等對抗，法官兼聽各方觀點，依法行使裁判權。因此，庭審具有獨立的程序正義價值。

庭審的參與者主要是法官與當事人。在不同法律文化背景下，如何通過程序設計，分配當事人與法官在庭審中的權能，準確定位并發揮好二者的角色作用，從而更加有效地實現個案公正，既是訴訟法理論研究的核心問題，也是司法實踐需要解決的問題。辯論主義（亦稱當事人主義）與職權主義是世界上比較主要的兩種訴訟模式。但是，目前關于訴訟模式的研究主要集中在民事與刑事訴訟領域，而作為有著自身特點的“民告官”的行政訴訟庭審應該采取何種模式？對此問題的討論與思考并不豐富。為此，筆者試圖于本文中分析與探討：在當前兩種訴訟模式趨同融合發展的趨勢下，我國行政訴訟在法庭上，法官與當事人應如何進行角色分工，如何通過程序設計使二者在相互制約與協同的過程中，以高質效的庭審，探尋到公正的結果，使行政糾紛得到高效、良好的解決。

一、辯論主義與職權主義訴訟模式趨同融合的發展趨勢

庭審從屬于訴訟模式，而當今世界的訴訟模式從傳統上可以分為辯論主義與職權主義兩種。兩大訴訟模式下，法官與當事人在庭審中扮演的角色和配置的權能各有側重，體現出不同的優劣。

一般來講，英美法系國家通常采用辯論主義訴訟模式。以美國為例，言詞辯論是美國最高法院審理案件時的必經環節，未經辯論，大法官們不會推翻或維持下級法院的判決?！把栽~辯論環節一直是律師表演的舞臺，大法官們很少發言。整個20世紀80年代，審判席上一片寂靜。”〔1〕經典辯論主義訴訟模式下的庭審特點是：法官保持消極與中立，法官平等對待各方當事人，法官偶爾進行簡單發問，以雙方當事人發言與辯論為主，法官裁判不能超越當事人的主張。由于辯論主義模式下的庭審，法官充當的是當事人競技的消極裁判者，因此其優勢在于充分尊重當事人意思自治，法官保持中立，避免了裁判突襲；其不足則體現在：忽略了當事人之間的實質不平等，對客觀真實的探知程度不足，訴訟效率拖沓等。

大陸法系國家多采用職權主義訴訟模式的庭審。以法國為例，“在審問式程序下，法官在訴訟的發展中起領導作用。法官負責查明事實，調查證據，不論對原告或被告有利或不利的證據都要調查，不受當事人提供材料的限制。法官訊問證人，當事人沒有得到法官的允許，不能盤問對方。”〔2〕639經典職權主義訴訟模式的庭審特點是：完全由法官主導，當事人處于被動地位；法官對當事人進行糾問，法官對當事人提交的證據進行出示、宣讀與質證，法官與當事人進行“辯論”。我國早前的訴訟模式深受前蘇聯影響，采用此種糾問式的庭審模式。該種模式的不足主要體現在：忽視當事人的訴訟主體地位，法官專斷不中立，先入為主，裁判突襲。

當前，經典的辯論主義與職權主義訴訟模式都發生了重要變遷，現實中已經難以找到純粹的辯論主義和職權主義的庭審模式，辯論主義中增強了職權因素，如增加了法官釋明權；職權主義模式中的職權因素減弱，當事人主體地位增強。更進一步的發展是，出現了辯論主義與職權主義的趨同融和，即法官與當事人協同作業的協同主義理論。協同主義（也稱協動主義）的核心內涵即是合作。在1978年出版的《社會民事訴訟》一書中，德國著名法官瓦塞曼（Rudolf Wassermann）認為“社會法治國家中的民事訴訟之模型是以‘作業共同體’為其特征的。這種法院與當事人之間的協力既可構成一種行動傾向，亦可將其主義化為‘協同主義’?！薄?〕118協同主義理論認為，法官與當事人構成“共同作業體”，既體現當事人的訴訟主體地位，又強調法官的訴訟協助義務，兼容了辯論主義與職權主義模式的優點，反映了世界范圍內訴訟模式的現代潮流。

協同主義以糾紛解決為訴訟活動參與各方的共同任務，通過法官與當事人的協同，對糾紛的事實發現、法律適用、訴訟程序履行等方面進行協商、配合，避免單純對抗，通過各方共同作業最終實現糾紛解決。協同主義綜合了辯論主義和職權主義訴訟模式的優勢，避免了二者的不足，體現出相異于兩種經典傳統訴訟模式的特點：首先，注重法官與當事人的協同。即法官與當事人是共同作業體，法官與當事人在發現案件事實、案件審理、糾紛解決等方面是共同作業。其次，注意發揮法官對庭審的指揮控制和對當事人的協助。既不像職權主義般強勢包辦，亦不是辯論主義般消極被動，既尊重當事人的訴訟地位，又強調法官的協助義務。最后，改變傳統訴訟模式的單純對抗性質。辯論主義是兩方當事人的對抗，職權主義是法官與當事人的對抗，而協同主義更注重法官、當事人的協同，改變當事人之間或法官與當事人之間單純的對抗性質。

單就庭審本身而言，并沒有好壞高低之分?！胺芍哺谖幕?，它在一定的文化范圍內對特定社會在特定的時間和地點所出現的特定需求作出回應?！薄?〕149我國現行的行政訴訟庭審屬于域外法律制度的舶來品，而此種法律移植在實踐中面臨著種種排異反應，有必要予以反思。行政訴訟與民事訴訟的不同之處在于是一種基于公法的訴訟，在“官”與“民”的訴訟爭議中，二者的地位、能力實質上并不完全平等。在這種背景下，協同主義對我國行政訴訟庭審的改良與發展具有重要的啟示與借鑒意義。法官與當事人協同訴訟更加適合當前我國轉型時期行政糾紛多發，行政訴訟當事人（包括行政機關、行政相對人）行政法律意識不高、素質不強、訴訟能力不足等現實，也更加有利于行政糾紛實質性解決，避免司法程序空轉，優化司法資源配置等司法追求。

二、現行行政訴訟庭審的“水土不服”

關于我國行政訴訟的庭審程序，《行政訴訟法》及其司法解釋，并無細致規定。從行政訴訟庭審實踐看，我國行政訴訟庭審具有較強的當事人競技，法官消極裁判的辯論主義模式的特點，主要體現在：其一，以當事人為庭審的主導。庭審主要以當事人陳述、出示證據，發表質證意見，相互辯論為主。庭審過程由當事人承擔主體角色，庭審的大部分時間由當事人發言填充。其二，法官地位消極。法官主要是“聽訟”，不能發表自己的觀點。法官的權能具體包括：第一，庭審程序的控制者、引導者。例如，法官根據審理案件的需要宣布法庭調查，舉證、質證，法庭辯論、最后陳述的開始和結束；保持各方當事人圍繞案件核心問題進行訴辯。第二，對當事人陳述偏離主題，不準確、不規范的內容進行規范和釋明。第三，總結案件焦點，如法官宣布：“合議庭認為本案的爭議焦點為某問題”，進而引導當事人進行質證和辯論。第四，進行法庭詢問，對當事人未陳述或陳述不足的問題進行補充發問。

這種辯論主義傾向的庭審預設的理想功能在于：第一，保證當事人之間的平等對抗。即公民與政府能以平等的身份在庭審中進行對抗，改變法庭之外“官”高“民”低的狀況。第二，保持法官中立，控制司法專斷。避免“官官相護”，防止法官與行政機關一起審原告；避免司法權對行政權的入侵，以體現與保證司法的中立與公正。第三，節省司法資源，提高效率。轉變過度追求客觀真實的審查標準，形成在庭審中由當事人承擔舉證責任等為支撐的法律真實審查標準，調動當事人的積極性進行訴辯對抗，改變法官“包辦”的情形。然而，回到實踐中，此種具有較強辯論主義特點的行政訴訟庭審預設的理想功能雖有一定發揮，卻也存在諸多嚴重不足。

（一）訴訟參與人與庭審的匹配程度不夠。訴訟參與人是庭審的實踐者，訴訟參與人和庭審程序的匹配程度是衡量庭審程序是否適當的重要方面，此方面的問題主要有：

1.與我國法律文化傳統不符。辯論主義的庭審根植于英美法系的文化土壤中，并不完全適應中國的法律文化傳統。我國當前社會快速發展，城市化進程大幅邁進，但城鄉二元結構并未從根本上消除。整體上來講，當前的中國社會整體上仍處于鄉土社會向陌生人社會過渡階段。訴訟、打官司、“民告官”，這一系列“游戲規則”并未被社會整體接受和熟悉，法治理想所追求的訴訟制度和理念在實踐過程中，其擴展和實際發揮作用的過程是比較緩慢的?！艾F行法里的原則是從西洋搬過來的，和舊有的倫理觀念相差很大?！F行法卻是采用個人平等主義的。這一套已經使普通老百姓不明白，在司法制度的程序上又是隔膜到不知怎樣利用。”〔5〕54行政訴訟實踐中，因為缺乏專業素養和訓練，行政相對人方撰寫的起訴狀，其內容往往偏離專業的法律爭議焦點；庭審陳述雖然慷慨激昂、滔滔不絕，但其陳述的內容，也往往離題。從上述現象即可一斑窺豹，即尋常的百姓并不會，也不擅長打行政官司。中國傳統的訴訟模式是控告式的，百姓擊鼓喊冤，期盼青天為民做主，十分缺少以公民個體進行訴訟的文化積淀。在審判中以依靠群眾，深入調查研究為特點的馬錫武審判方式在中國當下仍然具有一定的借鑒意義。中國百姓在訴訟中十分期望法官能給其做主，復雜與專業性較高，又可能影響重大權益的庭審活動，對當事人來講是十分緊張與懼怕的?！胺ü傥以撛趺崔k？”“法官我不懂？”是庭審中當事人常常提出的疑問。短時期內，期望普通百姓能像英美法系的律師那樣在法庭上慷慨陳辯，還是一種理想。

2.嚴重忽視當事人的實際不平等。當前的行政訴訟程序雖然給予了“民”與“官”形式上平等對抗的地位和權利，但忽視了雙方在實質上的不平等。僅從雙方出庭應訴的人員情況來看，行政機關的出庭人員一般是該機關的法定代表人或副職負責人，以及委托法制部門工作人員或專業律師作為代理人出庭，而原告方往往只是公民個人。此外，行政機關背后是其整個專業行政管理的業務團隊，甚至還有專家、律所、上級機關等外援，從人力、物力等因素的對比看，兩者實際上完全處于不對等狀態。如果將行政訴訟的庭審比作是一場拳擊比賽，那么二者就根本不屬于一個級別。

3.與當事人訴訟能力不匹配。從“民”方面來看，其本身法律知識極為有限，對行政訴訟不甚了解，很多人是“這輩子頭一次打官司”，難以在庭審中對案件進行全面、透徹的分析與把握。同時，出于費用等考量，原告委托律師打行政官司的情況并不普遍，同時，因為一般沒有爭議標的額度，愿意代理行政訴訟的律師也是少之又少。行政訴訟實踐中，原告方的法律能力較弱，難以擔當在庭審中的辯論對抗角色。從“官”方面來看，行政機關的出庭應訴人員雖然對行政業務領域比較熟悉，但對訴訟規則不夠了解，訴訟技巧與庭辯能力也相對欠缺。從代理行政訴訟案件的律師（包括原告方及被告方的律師）來看，擅長辦理行政訴訟的律師并不多，律師在庭審中對行政案件一般采取民事案件的辦理思路和方法，整體上來講，律師也不能很好地承擔行政訴訟庭審中的辯論對抗責任。

4.法官作用發揮很不充分。在行政訴訟庭審的能力與經驗方面，相對于當事人或是其代理律師，法官無疑具有明顯的優勢。簡單而直接的原因在于法官辦理的行政案件遠多于當事人或其代理律師，其業務能力亦明顯高于當事人或辦案律師。而在現行的行政訴訟庭審程序中，法官的發言主要集中在對庭審程序的引導與控制，簡單的法庭詢問等方面，法官基于中立的要求，不能發表對案件的觀點或意見。法官以“聽訟”為主，地位消極。法官在法庭中是具有較強能力的一方，而其在庭審中卻是“袖手旁觀”，有勁使不上。

（二）庭審功能實現不足。通過對行政訴訟庭審實踐的觀察，現行行政訴訟庭審程序在庭審功能實現方面的不足主要體現在：

1.對抗偏離多發。由于受當事人訴訟能力的限制，行政訴訟庭審中當事人的訴辯、舉證往往偏離真正焦點，內容空泛。例如，在因互毆引起的治安處罰行政訴訟案件中，原告方往往注意的是雙方互毆的起因，毆斗的過程，對方存在的過錯等方面；而對公安機關的關鍵證據、行政程序、處罰幅度等方面提出的意見一般很少，即使由法官引導，要求原告就上述方面發表意見，其意見一般也不夠深入。而被告關于行政行為是否合法的答辯一般比較空泛，常見的答辯意見為：我方作出的某行政行為事實清楚、程序合法、適用法律正確，缺少針對性與細致性的答辯。到最后，案件的事實探知、認定和法律適用選擇等重要問題，還是全部落到了法官身上。當事人有勁不會使，在庭審中劍走偏鋒，沒有就案件焦點進行充分對抗，法官裁判的公正性與說理的透徹性也難以保證。

2.庭審效率低下。當事人主導的庭審程序，雙方當事人的對抗辯論構成庭審的主要內容，但在出現上述偏離焦點或是內容空泛的對抗情況下，庭審實際上相當程度上是在做無用功，最終的結果淪為：當事人辯論當事人的，法官判法官的。法庭上看似當事人火力全開，對抗激烈，而實際上對法官斷案并無太大影響，開庭只是為了履行程序。“開庭審理、當事人雙方激烈的言詞辯論，常常變形為一種‘話劇表演’，而流于形式，即所謂程序‘空洞化’”。〔6〕此外，在行政訴訟庭審實踐中，當事人基本上是重復宣讀起訴書、答辯狀、證據清單中的書面內容，并無新的或有價值的法庭辯論意見。庭審內容既冗長又重復，而且無用，十分耗費當事人和法官的精力。

3.與裁判結果的關聯度不強。庭審是裁判的基礎?，F行行政訴訟中的庭審，法官是消極裁判者，沒有法官與當事人進行對話、討論的程序安排，法官雖然可以通過法庭詢問等方式進行淺度的心證公開，但這種公開不夠明確與充分?！熬S持這種在形式理解的中立，其代價是昂貴的，因為對話的缺失導致了當事人的不必要的活動，可能出現的法官錯誤也不能在宣告裁判前被消除?！薄?〕當事人在見到判決書前，難以了解法官的裁判理由，在庭審中，訴辯雙方關注的焦點問題，重要闡述的內容，可能并不是法官斷案所需，法官在判決中闡述的焦點，可能與訴辯雙方關注的內容并不相同，甚至完全沒有涉及，法官裁判意見與當事人訴辯意見在裁判前沒有交換過程，造成裁判突襲。目前的司法實踐中，法官重視判后答疑，忽視庭上討論，其不良后果在于，滋生法官武斷裁判，剝奪當事人針對法官裁斷發表針對性意見的機會。

三、法官與當事人協同行政訴訟庭審的構建

（一）構建法官與當事人協同庭審關系的基本方向?，F行行政訴訟庭審雖然存在實踐運行偏離，但是將其全部推倒重來不切實際，而在現有基礎上進行必要的改良則是現實可行的選擇。前文分析表明，當前的行政訴訟庭審存在不足的重要原因在于，過于強調當事人在庭審中的主導地位，而能力較強的法官卻沒有承擔相應責任，進而形成了當事人對抗觀點向法官的單向性傳輸，而缺乏法官向當事人的相對性反饋的交流。為此，應適應辯論主義與職權主義因素互融，協同主義興起的訴訟發展潮流，結合我國行政訴訟的實際情況以及較為成熟的做法，注重法官與當事人是訴訟中的“共同作業體”理念，在以當事人作為庭審主體的同時，強調法官對當事人的協助義務，增強法官主動性和對庭審的實質指揮，實現法官與當事人之間的對話，實現二者的庭審制約與協同。而且，在奉行全面審查原則的行政訴訟中，其庭審更加具有法官實質指揮的合法基礎，可以通過職權主義因素的注入，對當前辯論主義特點的庭審在實踐中產生的偏離予以矯正。

（二）法官與當事人協同庭審的主要架構。由于行政訴訟法對庭審方式沒有規定，實踐中人民法院大多比照民事訴訟法的規定執行，難以滿足行政訴訟的內在要求?！?〕目前，關于行政訴訟庭審程序問題的討論并不豐富，筆者結合理論分析與當前行政審判實際，試對法官與當事人協同庭審的程序進行初構。

1.庭前準備程序。當前法院實踐中一般組織庭前證據交換，此種交換主要是“物理意義”的交換，即法院組織各方當事人將證據材料和答辯意見等材料相互交換，并無其他實質意見交換。法國的行政訴訟制度中設計有預審程序，在此程序中，由法官先行進行調查研究和證據收集，然后再進入到正式的庭審階段。筆者認為，構建協同庭審程序，庭前準備程序必不可少，可以將當前證據交換程序改良為由法官助理及書記員主持的庭前準備程序。此階段的具體設計為：

（1）告知權利義務。告知參訴當事人訴訟權利及義務，確定正式開庭日期。告知均可以書面告知方式進行，如當事人認可及條件允許的地區，也可考慮以電子郵件的方式進行。法院需提示當事人仔細閱讀相關書面內容，對于訴訟能力一般的當事人，可由法官助理對其疑問在此階段予以解答告知。

（2）收集及交換書面答辯意見。原告起訴狀送達被告后，當事人在法定或法院指定的日期向法院提交書面答辯意見。此種提交義務應是強制性的，被告如拒不提交書面意見將喪失答辯權利。以此為法官進行爭點整理做準備，同時防止庭審突襲。法官助理對當事人提交相關材料的形式規范性、適當性等方面進行協助，如對被訴行政行為、訴訟請求等是否適當提出規范性建議。

（3）證據固定及初步質證。當事人須在法定或法院指定的期限內向法院提交證據材料及法律法規依據，并在庭前程序進行交換，逾期不提交的視為無證據提交。申請法院調取證據、證人出庭、鑒定等事項也應在此一并提出，無正當理由逾期提出的，法院不予準許。法官助理對當事人舉證的材料及證明事項的規范性等方面進行協助；并組織當事人對無異議的證據進行確認，予以記錄在案；對有異議的證據則留在正式開庭中進行質辨。

通過庭前準備程序，實現訴辯意見收集，證據固定及開示，并由法官對當事人進行協助，其價值在于在正式庭審中，使法官與當事人將精力集中在對案件爭議事實與法律選擇適用的辯論、對話方面，避免一些與案件處理無關的問題，如證據的形式規范等問題，耗費庭審時間。

2.開庭審理程序。經過庭前準備程序之后，法官應對卷宗進行審閱，了解當事人訴辯主張及證據情況，并對調取證據等申請事項作出決定與處理。隨后的正式開庭程序的具體設計為：

（1）宣布開庭。法官宣布案件各方當事人姓名或名稱及案由，告知合議庭組成人員名單，詢問當事人是否申請回避等事項。上述事項均屬儀式性及程序性事項，均應由法官宣告，若當事人提出相應法官回避的申請，應在此階段提出，由法官依法定程序予以處理。

（2）焦點總結。法官需根據當事人提交的起訴狀、答辯狀等，對當事人的訴辯意見、訴訟請求等進行概括總結陳述。如法官認為當事人訴辯意見與法官關切焦點不一致的，法官有提出補充焦點的權力及義務。如，雙方在訴辯中對案件事實問題予以了關注，但原告方起訴已超過法定期限，當事人卻未就此提出訴辯意見，法官此時應將起訴期限問題作為案件爭點予以補充提出。法官總結陳述后，詢問當事人對爭點總結的意見，是否同意或是否補充提出。

此設計改變現行庭審中由當事人重復宣讀起訴狀、答辯狀的做法，因為已進行過書面提交與交換，重復宣讀完全沒有必要；再者，書面意見很多內容陳述偏離，與案件相關性不大，法官協助當事人進行總結提煉與補充，實現二者協同，可集中焦點，提高效率。

（3）證據質辨。法官在此環節對當事人無異議的證據予以確認。對雙方提交證據材料中的關鍵性證據進行篩選，并宣布法官關注的關鍵證據的范圍，詢問當事人是否同意，及是否補充提出關鍵性證據。由當事人出示證據，并主要就關鍵性證據進行質辨。若當事人對案件事實部分無爭議，則可省略此程序，徑行進入其他程序。

實踐中，當事人在行政訴訟中提交的證據很多與案件并無直接關聯，影響案件定性的證據一般數量并不多，當事人對非關鍵性證據的質辨與糾纏，產生對抗偏離，浪費了大量庭審時間；法官在判決中也需對關鍵證據進行篩選，所以，在庭審中進行證據篩選，可實現舉證方面的協同，防止對抗偏離，提高訴訟效率。

（4）法律適用。法官在此環節需提煉與總結陳述當事人提出的法律適用方面的意見。如果當事人提出的法律適用意見與法官擬在判決中引用的法律依據不一致，法官應補充提出法律依據意見。法官須組織當事人對法律適用進行辯論、討論。

法律依據是司法裁判的大前提，是案件正確裁判的基礎。行政法繁多復雜，“找法”是專業性很強的工作，當事人主張的法律依據往往與案件并不符合，法官裁判所用依據當事人未必予以關注?，F在的行政訴訟庭審程序，法官僅聽取當事人意見，并無法律依據方面的意見表達，較易形成裁判突襲。因此，此程序旨在“找法”方面實現協同，公開法官的法律適用意見，實現法律適用方面的討論，防止對抗偏離與裁判突襲。

（5）庭審總結及綜合辯論。在對證據和法律適用意見的具體辯論、討論之后，法官應總結案件焦點，組織當事人進行綜合辯論、交叉辯論。辯論過程中，法官可以就關切的問題對當事人進行發問，要求當事人進行補充和說明，也可就法官的觀點進行陳述、發問，并聽取當事人意見。

此程序旨在形成當事人之間，當事人與法官之間的意見交換，進行心證公開。實踐中因為一般的行政案件較為簡單，當事人并無過多的辯論意見，相關意見已結合證據及法律適用問題陳述完畢，此程序可以法官陳述觀點為主，并聽取當事人意見，進行對話、討論。

總之，“法官對訴訟的實質指揮并不意味著他凌駕于雙方當事人之上，相反他是對話伙伴。在對話中，積極活動和指揮被視為他的義務和責任?！薄?〕上述改良與庭審程序設計，旨在構建行政訴訟中法官與當事人協同關系的庭審模式，克服現行庭審的諸多弊端，強化庭審核心功能。通過庭審的多方協同，共同作業，對案件焦點進行集中辯論、討論，實現法官與當事人在庭審中的對話，公開法官心證，減少暗箱操作，從而達到提高庭審效率，增強裁判的公正性、說服力的目標。

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責任編輯 楊在平

D925.3

A

1004-4175（2017）04-0118-05

2017-04-10

馮 玉（1982-），女，甘肅酒泉人，清華大學馬克思主義學院博士后、法學博士，主要研究方向為法學、馬克思主義中國化。