政府數據開放的法治思維

呂廷君

（中共北京市委黨校，北京 100044）

政府數據開放的法治思維

呂廷君

（中共北京市委黨校，北京 100044）

政府數據開放是指政府不設定任何限制地對自己采集、整理和存儲的數據向社會免費公開，以供企業、社會組織和公眾查詢、復制和使用。政府開放的數據是一種公共資源，須是政府掌控的、非經加工處理的所有原始數據。政府數據開放具有解除封鎖、禁令和限制的公開屬性；具有實現民主監督權、知情權和數據財產權的權利屬性；政府對數據開放擁有管理、控制和服務的公權力屬性；具有對政府行為的監督約束、數據標準格式統一、數據開放依照法律政策等的規范性。政府數據開放必須依法而治，從契約思維和誠信思維出發循法而為。

政府數據開放，法治思維，數據權利，數據權力，數據法治

2017年2月23日，“政府數據開放”作為關鍵詞在中國知網檢索發現，國內較早使用“數據開放”概念的是發表于《科技成果縱橫》（2002年第4期）上的《數據開放與國家振興——剖析美國國有科學數據“完全、開放、無償”共享策略》，該文對數據開放的意義及美國國有科學數據共享策略進行了介紹。正式提出“政府數據開放”概念的研究成果出現在2010年，該年度共有相關主題的文章4篇，相關研究主要集中在兩個領域：一是從價值層面分析政府數據開放有利于提高政府數據的透明度、有利于增強公民對政府的監督和問責；二是從技術操作層面分析政府數據開放的技術可行性和具體操作方案。〔1〕2011年，隨著美國政府數據網站的建立，國內有幾篇文章對美國政府數據網站進行了報道，并對我國政府數據開放的前景進行了展望，2011、2012年度有關政府數據開放的文章分別有4篇。根據中國知網的檢索結果，從2013年開始，以政府數據開放為主題的研究呈現出較快增長態勢，相關研究成果逐年上升趨勢比較明顯：2013年22篇，2014年40篇，2015年144篇，2016年178篇。

近幾年來，關于政府數據開放問題的研究主要集中在開放的必要性、可行性和域外政府數據開放案例介紹等方面。從學科分布看，主要集中在經濟學、行政管理學、計算機信息技術、國際政治和圖書情報學等領域。因此，可以說，我國有關政府數據開放問題的研究，領域還比較狹窄、內容相對單一，深入程度也不夠。相關的法學研究則更少，并且主要集中在大數據時代的個人隱私、知識產權保護等與計算機時代的傳統權利理論相關的幾個點上。我們認為，政府數據開放問題的研究所以不夠繁榮，與對政府數據開放的概念認識不足有一定的關聯。

政府數據開放是大數據技術發展的一個必然結果。與小數據時代相比，大數據時代數據的增長呈現出了難以估量的規模和速度，政府數據也必然呈現出大數據的所有屬性。這就意味著，大數據時代的政府數據開放完全不同于小數據時代的政府信息公開，大數據時代的政府數據開放是一個有必要在法治思維層面認識的全新概念。

一、政府數據開放的內涵分析

在一定意義上，我們可以說，政府數據開放不僅僅是政府掌握信息的公之于眾，而是對政府信息公開的一次顛覆性發展，是完全不同于政府信息公開的全新概念，具體可以從以下四個方面來認識政府數據開放的內涵。

（一）政府開放的數據是政府掌控的非經加工處理的所有原始數據。政府數據開放所指向的數據是政府掌控的所有原始數據，是原汁原味、非經加工處理的所有數據，主要包括以下幾類：1.政務大數據：政府機關內部管理以及具體行政行為發生過程中收集整理的大數據，這是政府數據的主體部分。2.國家基礎信息大數據，包括國家人口基礎數據、法人單位基礎數據、自然資源和空間地理基礎數據。這類數據基本固定，但會隨著時間的變化而不斷更新。3.公共資源大數據：信用、交通、醫療、衛生、就業、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農業、環境、安監、金融、質量、統計等領域的大數據。①以上幾種大數據類別之間可能有交叉，從技術操作層面看，應當以最大相似性進行歸類，以增強數據的可讀性。

應當注意的是，我們所說的政府開放的數據是原始數據意味著除了讀取方便的技術處理之外，在保障不對國家安全、商業秘密和個人隱私形成侵害的前提下，政府不應當對原始數據有任何刪減和取舍，政府按照主觀意志進行裁剪后再予以開放的數據就失去了大數據的價值，與政府數據開放的本意是違背的。企業、社會組織和公民從政府開放的原始數據中分析解讀而獲取的信息可能與政府意欲公開的信息完全不同。比如，政府從某省所有小學的校園、教室、教師、學生、課程設置、課時量等原始數據中解讀的是師生比的合理性、教室容量的科學性、校園面積與師生的關系、課程設置的優化程度等教育行政主管部門所關注的信息；而一家企業解讀到的是作業本、練習本、鉛筆、橡皮等學生用品和教師辦公用品的年使用量及銷售額；一家研究機構可能從男女生比例解讀中國人口結構存在的問題、從師生配比與校園容量的關系尋找對學生心理形成的影響；而公民可能從原始數據中進一步推演政府公布信息的可信度。所以，不同主體從相同的原始數據挖掘出的信息資源可能迥然不同，不同主體從同一個政府數據中看到的是不一樣的風景、挖掘的是不同的資源、得出的是不同的結論，這正是政府開放原始數據的核心價值。

（二）政府開放的數據是一種公共資源。數據權是一種財產權，如果僅從財產權權能來看，政府對于自己采集存儲的數據擁有占有、使用、收益和處分的權利。但是，隨著政府數據開放運動的發展，人們逐步認識到，在應然意義上，政府數據是一種應當由全民共享的公共資源，其所有權不應當由政府獨占，而應當屬于全體國民。我們也可以認為，政府對大數據的財產所有權不應是對世權和絕對權、不是具有排他性的獨占性權利。也可以說，政府不僅不是政府開放數據的惟一權利主體、甚至不是主要權利主體。這就從法理上奠定了政府數據開放的權利理論基礎。同樣的，政府對數據擁有的著作權、專利權或者其他權利，也由于受到政府數據的公共性、公益性所決定而不具有排他性。正是由于政府開放數據公共資源的權利屬性，政府數據開放就應當是一種免費服務，是不收取任何費用的政府公共服務。

（三）政府數據開放擴展了政府數據管理權的內涵。政府信息公開時代，政府的信息管理權是一種典型的公權力，主要表現為對政府信息的處理、存儲和公開的決定權和處分權。政府數據開放時代，政府的數據管理權不僅表現為對數據的采集、處理、存儲和開放的決定權，還表現為要以方便、快捷與有效的方式開放數據的附加義務，這其實也是政府數據管理權的法定義務和應有職責。與傳統的政府信息管理權相比，政府的數據管理權對政府的職責要求更嚴格，對政府數據開放的技術和能力水平要求更高，更加體現了數據權利與權力的互動性特征。因此，我們可以說，政府對開放數據的管理權主要表現為一種職責，從具體行為上說，政府的數據開放應當是以主動開放為主要形式的積極行為，而不是以申請開放為主要形式的消極行為。

（四）政府數據開放是一種行政行為，必須具有行政行為的規范性；政府數據開放法律關系是一種行政法律關系，必須受到行政法律關系構成要件的約束。行政法律關系，是指受行政法律規范調整的因行政行為而形成的各種權利義務關系。行政法律關系的主體指行政法律關系中享有權利、承擔義務的當事人；行政法律關系的客體指行政法律關系中當事人權利義務所指向的對象。作為一種行政行為的政府數據開放首先應當是主體適格的法律行為，也就是說，政府數據開放首先必須是政府而不是別的什么主體來開放數據；其次是指政府必須通過法定程序來行為，這在一定意義也可能演變為一個為政府數據開放立法的現實問題。因為，政府數據開放需要在嚴格的法律程序控制下完成，如果沒有這個程序，就需要我們在不同層面上先行先試進行相關立法。當然，在政府數據開放的相關法律沒有出臺之前，可以先適用政府信息公開的相關程序性法律。另外，還需要指出的是，作為一種行政行為的“開放”所說的“不受任何法律、技術和社會制約”〔2〕則主要是指政府數據開放的內容，而不是政府行為在程序上不受法律約束。

從行政法律關系角度看，政府數據開放法律關系主體包括政府機關，也包括企業、社會組織和公民。與政府信息公開不同的是，政府數據開放不僅包括政府數據向企業、社會組織和公民的開放，也包括政府各部門之間數據的相互開放。在政府各部門之間的數據開放中，各部門之間就構成了政府數據開放的權利義務關系。政府數據開放法律關系中，作為數據開放的政府擁有數據所有權和數據管理權，政府的義務主要是全面準確及時方便地開放數據；而接收數據開放的企業、社會組織、公民和作為數據接收方的政府機關享有的是數據知情權、數據使用權和數據受益權，其義務則主要是數據使用的合法性程序和正當性目的。

基于以上分析，可以得出，政府數據開放是指政府不設定任何限制地對自己采集、整理和存儲的數據向社會免費公開，以供企業、社會組織和公眾查詢、復制和使用的一種公共行政行為。

二、政府數據開放的屬性界定

政府數據開放既是一種理念，也是一種行為，在法治意義上，又是一種制度。法治思維視角的政府數據開放具有以下屬性。

（一）公開性。“公開”的意思是解除封鎖、禁令和限制。政府數據開放的公開性首先是指政府數據對查詢、閱讀和復制等行為限制的最小化，其次是指政府數據開放內容的廣泛性，也包含著作為政府數據開放的主體互動性。

從政府信息閉鎖到政府信息有限度公開、再到政府數據開放是人類社會信息制度文明發展的三個重要階段。政府信息閉鎖時代，正是人類社會制度的專制蒙昧時期，“刑不可知則威不可測”，政府信息閉鎖帶來人們對政府權力的恐懼，專制正是建立在民眾普遍的恐懼心理之上。政府信息公開是民主制度發展的結果，兩者也可能互為因果，具有相互促進作用，但有一點是可以肯定的，那就是政府信息公開極大地促進了政府行為的公開化和透明度。大數據時代的政府數據開放就不僅僅具有促進政府行為規范化的功能，而且具有了重要的經濟和社會價值。因而，大數據時代的政府數據開放就具有了更強的開放性，也就意味著對政府數據的限制、禁錮和封鎖會大大減少，數據利用的可讀性、易用性和便捷度會大大增強。政府數據開放意味著人為設置的數據利用門檻會被拆除或者降低，那種故意增加政府數據利用的身份注冊、填寫包括提供用途合理性說明的各種表格以及付費的做法會逐步減少直至被廢止。所以說，最低限度的門檻、最小化的限制，是政府數據開放之公開性的第一層含義。

政府數據公開內容的廣泛性是政府數據開放之公開性的第二層含義。最初的政府數據開放僅僅是提高了政府信息公開的數量，集中在行政機關行為過程中產生的文件資料、錄音錄像和視頻資料等傳統數據，因為這些數據能夠直接反映政府行為的合法性、合理性。隨著政府數據開放運動的發展，政府數據開放的內容開始由記錄行政機關行為的數據向著政府與其他社會機構、公民互動過程中產生的數據和政府能夠運用自身影響力支配控制的各種社會數據轉化，這樣政府開放數據的外延擴大了，數量也產生了極大變化，這個變化的根本原因是政府數據開放運動由原來的監督政府行為向著大數據經濟社會價值轉化帶來的。隨著政府數據開放范圍的急劇擴大，公眾不僅能夠通過范圍更寬的政府數據掌握行政機關行政行為的細枝末節，更重要的是通過這些大數據能夠挖掘出具有重要價值的資源、得到更加豐厚的經濟回報。美國的一家“氣候公司”就是通過云計算技術研究美國海洋和大氣局、全國傳染病中心的實時天氣數據和過去30年某個地區的天氣數據，為農場主提供農業保險購買、在保險公司購買保險的服務，從而“學會了如何通過預測天氣造成的損失來賺錢”。〔3〕234-239

政府數據開放之公開性的第三層含義是政府數據開放中的主體互動性。政府數據開放關系中的主體主要包括兩大類：作為政府數據管理者的行政機關和作為數據權利主體的公民、法人和社會組織，當然也包括外國人、無國籍人和外國組織。這兩類主體之間在三個層面上產生互動性：行政機關與數據權主體之間、行政機關之間、數據權主體之間。政府數據開放主體之間的互動性不僅能夠增強政府數據的使用效率和經濟價值，而且互動行為本身也產生數據，增加著政府數據的量。更值得我們關注的是，政府數據開放主體之間的互動性能夠不斷促進政府數據開放技術的發展，使得政府數據開放成為一項多主體參與、共享共治的運動。美國的Yelp公司和舊金山政府合作的LIVES（“Local Inspector Value-entry Specification”）數據標準就是一個政府數據開放主體互動性的典型案例，Yelp公司與美國舊金山政府反復磋商形成了對于政府對餐廳進行衛生檢查的數據標準的統一性和格式化。在這個過程中，政府作為數據采集者、發布者，企業作為數據消費者，都扮演了積極的、重要的角色。〔4〕

（二）權利性。從政府信息公開到政府數據開放的發展受到了數據（信息）權利性的深刻影響。前文分析曾指出，政府信息公開的一個重要功能是對行政行為的監督、促進依法行政，而政府數據開放不僅能夠實現公民的知情權和民主監督權等權利，而且還能夠為民眾帶來直接的經濟社會價值。“政府擁有整個社會信息資源的80%以上，是數據最大的生產者和擁有者。”〔5〕因而，政府數據開放會直接使公眾生活更加方便快捷。倫敦交通局在開放其交通數據后，有超過5000名開發者注冊獲取數據，有超過300多個交通應用幫助人們了解車輛的實時到站情況，超過400萬人每天在上下班時使用這些應用，規劃自己的出行，為人們節省的時間可以換算為1500萬-5800萬英鎊。〔6〕14所以，給社會生活帶來便利性是政府數據開放權利性的第一層含義。

政府數據開放之權利性的第二層含義是政府數據開放可以帶來直接的經濟利益。美國的Farecast系統擁有的近十萬億條美國航班價格記錄就能夠幫助顧客預測美國國內航班的票價，其預測準確率達到75%，使用該系統票價預測工具購買機票的旅客，平均每張機票可節省50美元。2008年，微軟出價1.1億美元收購了Farecast。〔7〕7政府數據開放帶來的直接經濟利益也可以通過節省開支的形式表現出來，“數據資源增值性應用每年可為美國的醫療服務業節省3000億美元，為制造業在產品開發、組裝等環節節省50%的成本，每年可為歐洲的公共部門管理節省2500億歐元，為全球個人位置數據服務提供商貢獻1000億美元。”〔8〕

政府數據開放之權利性的第三層含義是政府數據開放能夠為整合分析大數據提供重要的數據源，并從中挖掘人類社會共同的物質和精神財富，“人類可以發現新知識，創造新價值，帶來‘大知識’、‘大科技’、‘大利潤’和‘大發展’。”〔9〕57也就是說，政府數據開放不僅能夠帶來直接的經濟利益，而且還能夠為人類社會發展提供更多的知識、科技等間接條件。

與此同時，“政府開放數據的數量越多、價值越高、質量越好，數據利用者的數據利用能力越強，則數據的利用效果就越好，創造的公共價值也越高，如此又能促使政府開放更多高價值數據，形成良性循環。”〔10〕政府數據開放就能夠在政府數據開放者、數據開發者和數據利用者之間形成一個良好的“數據生態系統”。

（三）權力性。政府數據開放的權力性是指政府對數據開放擁有管理、控制和服務的公權力屬性，主要表現為政府數據收集整理存儲的管理權。政府的數據管理權首先表現為數據管理權的強制性，比如對政府數據標準的強制性規定、政府數據開放的政策制定及其實施等強制性。政府的數據管理權在政府信息壟斷時代表現尤為明顯，隨著政府開放運動的發展，其強制力屬性日趨衰弱。大數據時代，政府數據管理權還常常表現為政府主動收集、整理和存儲數據，為政府數據開放提供源源不斷的數據資源。“作為一個中央政府，只接收數據是遠遠不夠的，聯邦政府也需要走出去，主動收集數據，了解全社會對某項政策的評價、單個公民對某個問題的看法，這就是所謂的民意調查、社會調查。”〔9〕44所以說，政府數據開放的權力性主要表現為政府責任，這也為政府數據開放的權利性所決定。

政府數據開放權力性的第二層含義是有效整合數據權力、權利主體，使之形成對政府數據開放的目標一致的集合性力量。在政府數據開放過程中，權利與權力主體的目標、要求及行為方式存在著差異性，即使行政機關之間、數據權主體之間在政府數據開放問題上有時也會產生分歧，政府權力必須及時有效地干預各主體之間的分歧和矛盾。尤其需要我們關注的是政府數據開放中政府各部門之間的權力協調問題，“政府匯聚了極其豐富的數據資源，但是大家各個部門都把數據資源鎖在抽屜里，所以各個部門相互之間盲人摸象。”“浙江省政府依托政務服務網建設數據的統一共享平臺，建設數據統一的共享目錄體系、共享交換體系。在建設全省統一的電子證照庫的基礎上，不斷完善人口、法人、空間地理等基礎數據和專業數據，最大限度地挖掘公共數據資源的價值。”〔11〕浙江省的做法就是政府的政務服務網通過全省統一的“電子證照庫”統一政府各部門的數據標準，使政府各部門的數據資源能夠共享，在為客戶提供方便快捷的服務基礎上，也獲得更多更新的大數據資源。

政府數據開放的權力性的第三層含義可以通過立法機關為政府數據開放立法體現出來。這從本文第三部分中的“政府數據開放必須依法而治”可以看出，這里不贅述。

（四）規范性。一般說來，任何一個政府都會本能地對自己掌控的數據采取控制、鎖閉和消極開放的態度，因為政府數據開放對于政府而言完全是一種義務和責任。因此，通過法律、政策等規范加大對政府數據開放的監督是世界各國普遍采用的法治思維和法治方式。在這個意義上，政府數據開放的規范性首先是指政府數據開放是對政府責任的規范和約束。政府在數據開放過程中的權力、責任的規范性主要表現為兩個方面：一是法律的規范性；二是政策的規范性。法律的規范性是政府數據開放規范性的主要方面，這也是應然意義上政府數據開放規范性的主體部分。但是，由于政府數據開放的迅猛發展，立法常常滯后于實踐需求，政策的規范性就成為法律規范性退而求其次的權宜之計。而且在德沃金眼中，政策也是廣義法律的一部分，其具有法律的規范屬性。比如美國的政府數據開放運動中，雖然有《信息自由法》《陽光政府法》等國家法律提供規范性，但是也有《透明和開放的政府》《大數據研究和發展規劃》等政策性文件提供的規范性。

政府數據開放之規范性的第二層含義是政府數據的統一標準。標準就是一種規范，政府數據標準能夠為政府數據獲取、留存、使用提供共建共享的規范。大數據時代的數據采集，存儲量大、端口多，如果政府數據沒有統一的規范性標準，數據越大就會越混亂，可讀性差就意味著權利性被弱化。美國政府為了使得各種大數據在政府、私營部門、公共事業公司、各種設備和個人之間流動交匯，“在各個實體間建立、采用并遵守一套正式的數據管理標準和操作辦法，以保障數據兼容性、命名規則和組織架構。而且，為確保研究人員們對于數據集的知情使用，也需要制作具有明確定義的數據文件和編碼本。”〔12〕政府數據開放過程中，為了建立政府數據獲取的規范性，政府數據管理部門可以強制性要求各網站提供開放且符合行業標準格式的數據，這個格式標準需要政府數據管理部門進行規范化。

政府數據開放之規范性的結果就是政府數據開放的制度化和法治化。政府數據開放需要法律、政策和技術標準，在一定意義上，法律、政策和標準都屬于制度化、法治化范圍。法律毋庸諱言，政策的規范性和強制力、技術標準在科學意義上的規范性和強制力都與法律具有可比性。在這個意義上，政府數據開放的制度化、法治化是政府數據開放的一個重要問題，我們在相關研究中必須予以高度重視。

三、政府數據開放的法治取向

政府數據開放是一個不可逆的具有歷史意義的發展方向，而法治思維又是我們依法治國的一個基本思維方式和思維習慣。因此，政府數據開放的法治思維是我們正確認識、駕馭和利用政府數據開放理論和實踐的一個重要問題。在一般意義上，我們說政府數據開放的法治思維是指政府數據開放必須依法而為、循法而治，離開法治方式的政府數據開放就可能與依法治國、建設社會主義法治國家的戰略安排不相匹配、甚至背道而馳。

（一）政府數據開放必須依法而治。首先，所依據之法是指國家層面的法律法規政府規章等具有法律效力的規范。在我國《政府數據開放法》《數據權利保護法》或者《數據自由法》之類的國家法出臺之前，《政府信息公開條例》就是政府數據開放的基本法。前文已經述及，政府信息公開與政府數據開放是兩個截然不同的概念，具有迥然相異的內涵和外延，也可以說是兩個不同時代的法律。但是，政府信息公開的一些基本原則、多數規范和適用條件都與政府數據開放具有共性，因而，在當前條件下，政府數據開放之首要的國家法依據應當是《政府信息公開條例》。需要我們注意的是，國家層面的政府數據開放所依據之法還包括《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》（國辦發〔2008〕36號）以及國務院各部委貫徹實施《政府信息公開條例》的實施細則、實施辦法、規定等政府部門規章。《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》在全國具有法律約束力，而國務院各部委的實施辦法只在行業內有效。另外，國務院于2014年頒行的《企業信息公示暫行條例》也是一部行政法規，該條例所稱企業信息，是指在工商行政管理部門登記的企業從事生產經營活動過程中形成的信息，以及政府部門在履行職責過程中產生的能夠反映企業狀況的信息。這其中也包括了有關企業的政府信息。因此，該條例也屬于當前政府數據開放所依據之國家法。

其次，政府數據開放所依據之第二層次的“法”是地方層面的地方性法規（省自治區直轄市、較大的市、經濟計劃單列市以及所有設區的市人大及其常委會制定）、地方政府規章（省自治區直轄市、較大的市、經濟計劃單列市以及所有設區的市政府制定）等具有法律效力的規范。2016年1月15日，貴州省人大常委會通過了《貴州省大數據發展應用促進條例》，這是一部有關大數據發展和應用的地方性法規，這部法規雖然不是專門的政府數據開放法，但是，相較于國家層面的《政府信息公開條例》，這一地方性法規關于政府數據開放的范圍更寬、內容更豐富，涉及公共數據采集的格式標準（十六條）、公共數據采集的禁止性規范（十七條）、政府的大數據社會治理應用及“數據鐵籠”治理（二十條）、包括政府數據在內的公共數據開放原則、政府責任、“云上貴州”平臺、公共數據開放負面清單、公共數據開放的格式標準和風險評估（第二十四條——二十九條）。雖然《貴州省大數據發展應用促進條例》只在貴州省范圍內具有法律約束力，但其所具有的大數據發展應用和包括政府數據在內的公共數據開放的示范效應不容低估。更重要的是，其他沒有相關立法的省市在遇到具有高度相關性的問題時可以參照援引適用。政府數據開放所依據的地方性政府規章是指地方政府根據《政府信息公開條例》制定的在本區域內具有法律效力的規范性文件，如《四川省貫徹〈中華人民共和國政府信息公開條例〉實施辦法（試行）》（川府發〔2008〕33號）。此類地方政府規章在本區域內具有法律效力。

最后，政府數據開放所依據之第三層次的“法”是國家發展戰略、規劃、計劃等國家政策。2015年8 月31日，國務院以國發〔2015〕50號印發的《促進大數據發展行動綱要》指出：“加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力。”該《綱要》還對“大力推動政府部門數據共享”“穩步推動公共數據資源開放”和“政府數據資源共享開放工程”設計了具體方案。另外，我國的十三五規劃（2016-2020）中也提出了“實施國家大數據戰略，把大數據作為基礎性戰略資源，全面實施促進大數據發展行動，加快推動數據資源共享開放和開發應用。”政府數據開放的政策雖然不具有個案意義上的法律強制力，但是，政策對人和組織的引領、指導作用以及規范作用還是顯而易見的。在一定意義上，政策可以被看作是“整體性法律”的一個組成部分，因為政策擁有目標特定、實施目的性強、力量集中等特點，誠如德沃金所言：政策是“規定一個必須實現的關于社會的某些經濟、政治或社會問題的改善的目標。”〔13〕所以說，政策成為政府數據開放所依據之“法”具有理論合理性，政策在我國的依法治國實踐中的突出地位更印證了政策的實踐合理性。

（二）政府數據開放必須具有契約思維。現代社會的各種關系在本質上都是一種契約關系，政府數據開放所涉及到的各種關系也不例外，這些關系我們可以從三個層面來認識。

首先，政府的權力來自民眾授權，政府數據在本質上屬于全民所有，政府只是數據權的代管主體，民眾才是政府數據權的真正主體。這是政府數據開放之契約思維的第一層次：憲法契約意識。西方法治理論與實踐將憲法解釋為一種人民與國家訂立的社會契約，賦予憲法制度以正當性。盡管我國法治理論并不認可運用社會契約理論解釋憲法的可行性，但是，人民主權原則是被我國憲法所確認的。在這個意義上，政府數據開放其實是政府行使民眾通過憲法、組織法賦予的權力，也就是法律責任，來把政府履職過程中產生的數據資源“歸還”給民眾，通過政府數據開放行為踐行人民主權的憲法原則。

其次，行政機關主動及時開放政府數據是國家法律和行政法規對行政機關的內在要求。行政法律關系在本質上也可以看作是一種契約關系，就政府數據開放而言，開放數據是行政機關履行向民眾和社會的一種行政承諾。這是政府數據開放之契約思維的第二層次：行政契約意識。在行政契約關系中，行政機關只要做出了主動及時向社會免費開放政府數據的承諾，就必須忠實履行這個承諾。在政府數據開放過程中，行使行政權力的行政機關作為一方當事人主要是履行法定職責（義務），但在這個過程中也擁有對政府數據的管理權，有時為了國家安全、公共安全和社會公共利益也擁有僅僅開放部分政府數據的決定權。但以契約思維觀之，行政機關在政府數據開放中主要履行的是法律責任，是行政契約的義務主體。也正是在這個意義上，我們說，行政契約的權利主體不僅擁有政府數據所有權，還擁有對行政機關的民主監督權。

最后，政府在開放數據的開發利用過程中，要作為一方當事人與數據開發公司、科研機構、科研人員之間簽署數據開發利用合同，數據開發公司等其他數據開發參與主體之間也會通過數據開發利用合同規范各自的權利義務關系，這是政府數據開放之契約思維的第三個層次：民事契約。與前兩個契約不同的是，民事契約是一種基于市場行為訂立、權利義務關系平衡的契約，具有平等性、合意性特點。行政機關在政府數據開發中有時是一方當事人，有時是一個中間人，有時還可能是一個裁判者，政府無論以什么身份出現在數據開發契約中，都必須遵循契約訂立和履行的平等性、合意性原則。

（三）政府數據開放必須具有誠信思維。政府對數據開放的消極態度是作為公法人的政府的一種本能，因為政府數據開放就意味著政府會成為一個完全透明的“玻璃人”，就像美國聯邦政府公開白宮的私人會見數據時把奧巴馬比喻為“脫下了內褲”一樣。美國、歐盟、日本、韓國、新加坡等許多政府的數據開放或多或少都和民眾與社會組織的強烈呼吁分不開，這也從一個側面說明了這個問題。

“誠”即“內誠于心”，是指人的內在品質；“信”即“外信于人”，主要指人在社會交往中的守信用。“誠信”即誠實守信，是內在品質與外在行為的表里合一，作為一種行為規范則主要指信守承諾，不詐不欺，言行一致。從誠信的基本內涵出發，我們認為，政府數據開放的誠信思維應當從以下三方面進行完善。

首先，政府應當在理論上認可和確立數據主權在民理念，數據管理權服從并服務于數據主權，這是人民主權理論在政府數據開放問題上的基本體現。在我國的政府數據開放實踐中，政府數據開放的主導權在政府，與民眾的數據知情權、民主監督權和數據財產權相比，政府的數據管理權占據支配地位。如果我們長期堅持這樣的理論認識和實踐方式，政府數據開放很難還利于民、取信于民。黨的十八大提出了社會主義核心價值觀體系，其中“誠信”作為一種行動價值〔14〕被固定和弘揚，這對于建設中國特色社會主義法治具有重要意義。

其次，政府數據開放的立法和政策制定應當落實數據主權在民理念，建立科學合理的政府數據開放法體系和具有實踐操作性的政府數據開放政策。政府數據開放的誠信思維必須落實到具有操作性和強制力的規則體系之中，所謂“不以規矩不能成方圓”。無論是立法還是政策制定，都應當把落實數據主權在民理念、保障民眾的知情權、民主監督權和數據財產權作為目的，把嚴格政府在數據開放中的責任作為主要方向，通過確立政府的引領、主導、組織、協調等多種責任形成政府數據開放的規則體系。只有這樣，才能避免把政府數據開放做成面子工程，徒有其表而無其實的想法和做法與法治思維嚴謹務實的理念與作風背道而馳。

最后，政府在數據開放實踐中應當信守承諾，辦實事、重實效，大公無私，真正為社會提供量大質優的政府數據資源。確立了政府數據開放的規則體系之后，政府必須統籌協調，嚴格遵守規則，落實法律政策規定的政府責任，讓民眾看到政府數據開放的實際效果，讓民眾真正享受政府數據的實惠。尤其值得我們注意的是，在政府數據開放過程中，政府既不要與民爭利、利益先占，也不能見利忘義、言而無信，更不能偏袒任何一個特定的數據權利主體，做到規則面前人人平等，不詐不欺，實現政府數據開放應當實現的各種權利。

政府數據開放運動之所以是一場運動而不是一個事件、一種行為，在于突出強調政府數據開放的社會各方主體具有高度的參與度、契合力，要統領參與政府數據開放的各類主體，政府必須首先誠信為本、率先垂范，否則就會事倍功半，流于形式，其結果可能是既不能實現數據主權在民的基本目標，又不能完成提高政府行為透明度，取信于民的直接目的。

注釋：

①《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號）。

〔1〕吳 玥，李占羽.基于關聯數據開放政府數據〔J〕.電腦知識與技術，2010（31）.

〔2〕What is Open?Open Knowledge〔EB/OL〕.Open knowledge International https：//okfn.org/opendata/，2016-12-16.

〔3〕帕特里克·塔克爾.赤裸裸的未來——大數據時代：如何遇見未來的生活和自己〔M〕.錢峰，譯.南京：江蘇鳳凰文藝出版社，2014.

〔4〕高 豐.共治共享視角下的開放數據發展：趨勢、挑戰與反思〔J〕.大數據，2016（2）.

〔5〕迪莉婭.國外政府數據開放研究〔J〕.圖書館論壇，2014 （9）.

〔6〕HOGGE B.Open Data：Six Stories About Impact in the UK〔R〕.London：Omidyar Network，2015.

〔7〕維克托·邁爾-舍恩伯格，肯尼思·庫克耶.大數據時代：生活、工作與思維的大變革〔M〕.盛楊燕，周濤，譯.杭州：浙江人民出版社，2013.

〔8〕孫丕恕.開放政府大數據釋放改革新紅利？〔EB/OL〕. http：//finance.sina.com.cn/stock/usstock/mtszx/20150305/162921 654178.shtml，2017－03－21.

〔9〕涂子沛.大數據〔M〕.桂林：廣西師范大學出版社，2013.

〔10〕鄭 磊.開放政府數據的價值創造機理：生態系統的視角〔J〕.電子政務，2015（7）.

〔11〕云計算解決政務上網問題 公眾共享大數據紅利〔EB/OL〕.http：//roll.sohu.com/20141017/n405219275.shtml，2016-12-16.

〔12〕約翰·卡爾洛·柏妥.美國政府的大數據處理模式〔EB/OL〕.“數據堂”微信號：datatang，2016-12-11.

〔13〕Ronald M.Dworkin.“The Modle of Rules”〔J〕.The University of Chicago Law Review，1967（1）.

〔14〕呂廷君.建設中國特色社會主義法治體系〔J〕.新視野，2013（1）.

責任編輯 楊在平

D922.1

A

1004-4175（2017）04-0111-07

2017-03-17

北京市社會科學基金項目“大數據背景下的政府數據開放及其法律保障機制研究”（14FXB014），負責人呂廷君。

呂廷君（1967-），男，山東臨朐人，中共北京市委黨校教務處處長，副教授、法學博士，主要研究方向為理論法學、法治政府建設。