海關認識和實踐總體安全觀探析

祝少春

（上海海關學院海關管理系，上海 210000）

安全是指安穩。《國策.齊策六》：“今國已定，而社稷已安矣1” 有學者認為，安全觀是指維護國家安全過程中對安全問題的認識、觀點以及形成的理論體系2。在不同的歷史時期，由于一個國家所處的內外環境的不同，會形成不同的安全觀；換言之，一個國家所奉行的安全觀會因為其內外部的環境變化而發生變化。安全觀決定一國國家安全的決策、決定一國國家安全力量的布局和協調。

一、我國國家安全觀的變化沿革及其對海關進出境監督管理工作的指導

（一）安全觀的演變——從單一安全走向綜合安全

傳統的安全觀是一種單一的安全觀，主要是指國家基于對其所處的政治、軍事安全環境和威脅的判斷、評估，對國家安全利益的確認以及維護國家安全利益的相關的政治和軍事策略和手段。隨著現代社會的發展，國家所處的外部環境日益復雜，面臨的安全威脅也多樣而復雜；國家內部由于利益的日益多元化矛盾的多樣化，影響國家安全的問題也愈發多樣且突出，如廢物的非法進境影響生態安全、毒品泛濫影響國家社會安全。因此，傳統的單一的安全觀面臨越來越多的挑戰，也無法回應現實問題。20世紀70年代末，日本政府在《國家總體安全報告》中，系統闡述了綜合安全觀，后又于80年代初提出了“綜合安全保障戰略”。

（二）我國安全觀演變——從單一安全走向總體安全

中國的國家安全觀也經歷了從單一安全觀向總體安全觀的發展轉變。這是中國政府在內外環境發生深刻變化之后，基于國際安全形勢的新變化和我國安全環境的現實需求而做的正確選擇。總體安全觀是對中國近年來提出的綜合安全的發展。總體安全就是綜合安全，但綜合度比綜合安全更高、更深、更全面3。

總體安全觀，是指用全局的、聯系的、系統的思維，來思考政治、經濟、文化、社會、軍事，以及科技、生態、糧食、能源等一系列安全問題，通過科學統籌，運用多種手段，發揮整體合力，實現國家的總體安全。4總體安全以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托。

隨著改革開放的深入和外部環境的深刻變化，現階段和今后很長一段時間，中國面臨的安全問題將更加多元和復雜。因此，要在統籌國內國際兩個大局的基礎上，堅持總體安全觀，在新形勢下全面謀劃和實施國家安全戰略。堅持總體安全，其中一個要點就是要實現安全與發展的統一，全面維護國家政治、經濟、軍事、社會、信息等各領域安全5。具體到海關進出境監督管理中，體現為如何實現貿易安全與促進貿易便利化的統一。

作為進出境監督管理機構的海關，中國海關面臨著復雜而嚴峻的安全形勢。以文化安全為例。2013年上半年，我國進口文化產品 7.4億美元，同比增長12.3%；出口文化產品91.9億美元，同比增長10.8%，文化產品進出口保持穩步增長。文化產品主要集中在文物、藝術品、音像制品及印刷品、電影、展覽品、軟件動漫產品、演出設備及其他用于文化交往的貨物或物品等。但是，在文化產業繁榮的同時，文化安全問題也非常嚴峻。主要表現為：第一，文物走私，包括文物的走私出境也包括文物的走私入境，持續猖獗。文物被分為不可移動和可移動2大類。根據第3次全國文物普查結果，目前我國境內認定登記的各種不可移動文物約76萬多處，其中包括37處世界文化（混合）遺產、各級文物保護單位7萬多處、國家歷史文化名城 122個、名鎮名村 350個，歷史文化街區 50處等；收藏在4165注冊博物館（其中民辦811）的藏品有3千5百多萬件，民間收藏的文物數目仍不詳。隨著時代發展，文物的內涵和外延還在不斷變化、擴展，與社會和公眾生活關系變得越來越密切。今天的文物流失情況仍觸目驚心，但至少在表面上文物回流成了主流，但其中情況復雜。第二，藝術品走私初露端倪。藝術品進出口中魚龍混雜。2014年北京諾亞洲際藝術品進出口公司的老板李某民走私藝術品、古董等，4年間偷逃稅款1.23億余元。被北京市二中院以李某民構成走私普通貨物罪，判處其有期徒刑13年，其兩家公司共被處罰金。從此案開始，掀起了一場藝術品查稅風波的集中行動。第三，不良文化信息大肆入侵。主要通過傳統的非法印刷品，采取旅客攜帶，郵寄等途徑進入國境，非法印刷品是外國文化滲透的重要渠道之一，據海關總署統計司《1979年—2011年全國海關主要業務情況表》中統計，海關監管的非貿易性印刷品已經從1979年的721萬件上升到2011年的12574萬件。

因此，作為一國進出境監督管理機構的海關，該國所處的安全環境和在此情境下選擇的安全觀決定了它在拱衛國家安全當中的定位和作用。在世界各國海關的歷史上，雖然各國海關產生的時間、組織架構、法律制度各不相同，但維護合法的進出境管理秩序，打擊走私及其他違反海關法的行為是各國海關基本職責之一。世易時移，這種變化也呈現出新的現象和特點，如當今國家總體安全的全球性、跨國性、突發性、聯動性特征就決定了海關在維護國家安全中新的地位和作用。世界海關組織一項關于“海關改革與現代化”的一項調查結果顯示，75%的成員海關認為，維護國家安全是未來海關工作面臨的重大挑戰。邊境安全保護已經擴大到國家安全、社會安全、金融安全、國家貿易供應鏈安全、公共安全等多個領域6。

二、中國海關在認識和實踐總體安全觀中取得的成果

新形勢下，在總體安全觀的指導下，中國海關采取了一系列卓有成效的行動，維護進出境秩序、打擊各類走私違法行為，有效的維護了國家安全。根據走私的形勢及反走私斗爭的需要，中國海關先后針對走私重點對象、重點渠道、重點區域，組織開展了一系列的反走私專項行動，偵破一批走私大要案。在生態安全領域，由于打擊固體廢物及破壞臭氧層物質走私“補天行動”的成功實施，中國海關獲得了聯合國環境規劃署頒發的“蒙特利爾議定書執法獎”。

據海關總署統計，2003年1月至2012年8月，全國海關緝私部門走私犯罪案件共立案偵辦 1.33萬起，案值達到1453億元；走私行為案及違規等其他違法案件立案49.5萬起，案值達到2342億元。7。此外，海關緝私部門還忠實履行海關邊境保護和反恐等非傳統職能，對毒品走私、廢物走私、武器彈藥走私、假幣走私、文物走私、瀕危物種走私等走私活動的打擊力度，并取得了積極成果。

三、海關在認識和實踐總體安全觀中存在的不足

但是，中國海關在認識和實踐總體安全觀方面取得卓越成果的同時，也面臨著嚴峻的形勢、存在有待進取之處，需要進行深入的分析和有針對性的解決。

第一，需要更加清晰和準確的界定自己在總體安全體系中的定位和作用。總體安全觀所認為的安全要素的多個方面均與海關工作息息相關，其中經濟安全、文化安全、社會安全、生態安全等更是與海關工作直接相關。可以這樣認為，和平時期，違反海關法行為，特別是違反海關法行為中的各類走私犯罪，是對國家安全直接的危害。如涉稅走私犯罪危害國家財稅、破壞經濟秩序，擾亂的正常的經濟環境，危害國家經濟安全。非涉稅走私犯罪中的武器彈藥走私危害社會安全甚至是政治、軍事安全，散發性宗教物品、反動宣傳品的走私毒害人們的思想，制造民族分裂、破壞社會穩定，誘發犯罪，危害社會安全。但是，筆者認為目前海關對上述威脅國家安全因素的防范和海關緝私部門對上述威脅國家安全因素所形成的走私犯罪案件的打擊均沒有上升到危害國家安全的層面：第一，法律依據上，沒有將維護國家安全明確列為海關的基本職能，賦予海關在國家總體安全體系中應有的地位；第二，在機構設置上，沒有在海關監管、征稅、統計、緝私部門之上設置上級機構，統一協調海關各項工作，以維護國家安全。

第二，需要進一步優化對海關監管制度的設計，以更加有效地踐行總體安全觀。進出境海關監督管理的形勢決定了海關監管的任務，海關監管的任務要求有相應的海關監管制度加以承載和實現。以海關對進出境快件監管為例，近年來，進出境快件單數的增長顯著，是跨境電商商品進出境主要的渠道之一。但是，快件渠道各類走私違法行為也時有發生，如凍品走私、武器彈藥走私等。2015年6月起的一年內，上海海關在郵遞快件渠道查獲走私毒品案件共25起，占同期走私毒品案件總數的71%。在海關全面深化改革的背景下，如何優化對海關監管制度的設計，兼顧貿易便利與貿易安全，以有效地發揮總體安全職能。換言之，海關監管制度的設計和執行情況直接決定總體安全職能的實現與否。

注釋

1《辭海》：上海辭書出版社，第六版縮印本，2010年4月第一版，第0022頁。

2軍事科學院軍隊政治工作研究中心：《論樹立總體安全觀》，《解放軍報》，2010年1月19日。

3葉自成：《習近平總體安全觀的中國意蘊》，《人民論壇》，2014年第16期。

4軍事科學院軍隊政治工作研究中心：《論樹立總體安全觀》，《解放軍報》，2010年1月19日。

5陳舟：《科學判斷國際形勢維護國家總體安全》，《學習時報》，2011年4月5日，第07版。

6海關總署現代海關制度課題組，《國際海關現代化改革與發展情況綜述》，2003年9月。（黃自強，《關于國際海關現代化改革與發展情況綜述》，滬關理論研究，2003.3，p.26）

7《中國海關十年查獲走私案件50萬起案值3795億》，法制網，http://news.ifeng.com/mainland/ detail_2012_09/25/17891217_0.shtml，訪問時間：2012年11月23日

[1]楊毅主編：《中國國家安全戰略構想》，時事出版社，2009年版。

[2]韓源等著：《國家文化安全論--全球化背景下的中國戰略》，社會科學文獻出版社，2013年版。

[3]張小平等著：《當前中國文化安全問題研究》，社會科學文獻出版社，2012年版。

[4]Ali.Farazmand,ed.Handbook of crisis and emergency management [M].New York:Marcel Dekker,2001。

[5]宋效峰著：《文化全球化與中國的文化安全》，《探索》2005年5期

[6]李金齊著：《全球化與我國文化安全》，《哲學研究》2005年1期