論東北老工業(yè)基地振興中簡政放權(quán)須處理好的四大關(guān)系

孫 萍 李倩夫

2003年，中共中央、國務(wù)院提出了實施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的戰(zhàn)略決策。十余年間，振興東北老工業(yè)基地雖然已經(jīng)取得階段性成效，但改革也隨之走向觸動深層利益的關(guān)鍵時期。2016年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》 （以下簡稱《意見》），明確了新形勢下全面振興東北老工業(yè)基地的頂層戰(zhàn)略設(shè)計與綱領(lǐng)性落實要求。《意見》指出，要“進一步理順政府和市場關(guān)系”，“以建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府為目標(biāo)，進一步推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”。〔1〕在東北老工業(yè)基地新一輪全面振興中，就是要以簡政放權(quán)為突破口，解決地方政府管得過多、過細等“不會為”的問題，在“想干事”的基礎(chǔ)上解決“會干事”的問題。因此，科學(xué)認識當(dāng)前東北的區(qū)域發(fā)展演進特征，正確處理簡政放權(quán)中所蘊含的幾大關(guān)系，幫助地方政府做好減法，優(yōu)化東北老工業(yè)基地簡政放權(quán)的政策落實已成為當(dāng)務(wù)之急。本文就如何推動?xùn)|北老工業(yè)基地簡政放權(quán)實現(xiàn)因地制宜、實事求是、內(nèi)外聯(lián)動、活而有序，提出以下幾點建議。

一、正確處理東北老工業(yè)基地振興中簡政放權(quán)的內(nèi)外關(guān)系

所謂簡政放權(quán)，其核心就是理順政府與市場和社會間的關(guān)系。一是實現(xiàn)由上級政府向下級政府放權(quán)，通過優(yōu)化行政權(quán)力配置，提升政府部門的行政效率；二是實現(xiàn)由政府向市場和社會分權(quán)，突出市場的主體地位，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，充分調(diào)動社會組織在公共服務(wù)等方面的積極性，創(chuàng)造良好的社會治理環(huán)境。由上級政府向下級政府放權(quán)，我們稱之為系統(tǒng)內(nèi)部放權(quán)，是在政府系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生的對行政權(quán)力配置的調(diào)整；由市場和社會組織為政府部門分擔(dān)行政權(quán)力，履行公共服務(wù)等職能，我們稱之為系統(tǒng)外部分權(quán)，是政府向其系統(tǒng)外部進行的權(quán)力過渡與轉(zhuǎn)讓。

簡政放權(quán)是中國歷次政府改革的主體邏輯。〔2〕2013年之前，政府將改革的焦點放在簡政上，注重對政府的組織結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，從而提升行政效率。但黨的十八屆三中全會以來，為滿足新時代“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的市場，呼應(yīng)發(fā)展環(huán)境變化，回應(yīng)社會公眾需求，化解新常態(tài)下的發(fā)展風(fēng)險，政府加強了對簡政與放權(quán)的整體統(tǒng)籌。以縱向放權(quán)、橫向分權(quán)，精簡錯裝在政府身上的“有形之手”，破除束縛市場主體的“無形枷鎖”，從而釋放企業(yè)的活力和發(fā)展動力，以及全社會的創(chuàng)造力。正確認識并處理好“內(nèi)部放權(quán)”與“外部分權(quán)”的關(guān)系，將有益于行政體制改革打破重系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)整、輕系統(tǒng)外部合作的固化思維，充分激發(fā)市場主體和社會組織的活力與積極性。東北老工業(yè)基地經(jīng)濟發(fā)展水平與模式落后，受計劃經(jīng)濟的巨大歷史慣性影響，“政府太強，而市場太弱”成為人們對東北營商環(huán)境的普遍感受。市場與社會的發(fā)展活力受到嚴(yán)重抑制。市場主體與社會組織發(fā)育不足的現(xiàn)實情況，決定了在全面振興中東北老工業(yè)基地相比于我國其他地區(qū)，必須更加注重處理好簡政放權(quán)中內(nèi)部放權(quán)與外部分權(quán)這一重要關(guān)系，從內(nèi)外兩個維度著眼、著手、著力，雙管齊下，同步推進。

正確處理東北老工業(yè)基地簡政放權(quán)中的內(nèi)外關(guān)系，一方面須做到在行政系統(tǒng)內(nèi)部堅持科學(xué)放權(quán)。通過依照便民利民的原則，合理配置行政權(quán)力，破除“公文長征”、“公章旅行”的現(xiàn)象，盡量減少多頭管理、權(quán)力真空問題的發(fā)生。另一方面須重視市場與社會組織的積極作用，在多元治理、協(xié)同治理大勢所趨的新時代，努力培育市場主體，建立健全社會組織，充分調(diào)動市場與社會組織參與公共事務(wù)管理與公共服務(wù)的積極性，力爭從“大政府、小社會”向“小政府、大社會”轉(zhuǎn)變，在政府、市場與社會間達成共識，形成推動區(qū)域發(fā)展的強大合力。

內(nèi)部放權(quán)與外部分權(quán)是簡政放權(quán)改革中所包含的一大關(guān)系的兩個重要方面，應(yīng)堅決杜絕顧此失彼、偏重一方。倘若在處理簡政放權(quán)的內(nèi)外關(guān)系時片面重視內(nèi)部放權(quán)，忽視向市場和社會外部分權(quán)，將致使東北老工業(yè)基地地方政府在新一輪改革振興中、因循守舊“不會為”，勢單力薄“難作為”，無法充分調(diào)動市場與社會組織參與多元協(xié)同治理的積極性，難以降低政府部門的管理成本，提升管理效益。反之，倘若在簡政放權(quán)改革中東北老工業(yè)基地地方政府過度向市場和社會分權(quán)，而過分弱化了政府部門系統(tǒng)的內(nèi)部放權(quán)，也將造成地方政府行政系統(tǒng)落后于市場和社會的發(fā)展，無法提供滿足企業(yè)和群眾需要的公共管理與服務(wù)，導(dǎo)致政府部門治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平落后于區(qū)域發(fā)展要求，最終將無法承擔(dān)地方政府在東北老工業(yè)基地振興中所肩負的主體責(zé)任，無力引領(lǐng)東北老工業(yè)基地走向經(jīng)濟、政治、文化、社會與生態(tài)“五位一體”的全面發(fā)展振興。

二、正確處理東北老工業(yè)基地振興中簡政放權(quán)“端菜”與“點菜”的關(guān)系

在簡政放權(quán)中，由于政府具有其他任何正式社會組織或非正式社會組織所不具有的行政權(quán)力，所以作為簡政放權(quán)的主體，政府部門必然會具有一定的優(yōu)勢、權(quán)威和強制力。“部門端菜”，正是基于此種優(yōu)勢條件下的一種以政府部門主觀意志為轉(zhuǎn)移的改革模式。區(qū)別于“部門端菜”，“群眾點菜”是恰恰一種基于群眾利益訴求的按需放權(quán)的改革模式。如何正確處理“端菜”與“點菜”的關(guān)系，成為簡政放權(quán)改革的一大難點。

在簡政放權(quán)改革中，企業(yè)和社會組織等作為改革政策落實的對象，每一項公共政策的制定與修改，每一項行政權(quán)力的取消、調(diào)整和下放，都與其自身的利益息息相關(guān)。但若在改革過程中忽視改革對象的現(xiàn)實需求，任何改革都將事倍而功半，無法實現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)。實現(xiàn)簡政放權(quán)改革由“部門端菜”向“群眾點菜”的轉(zhuǎn)變，既能夠讓企業(yè)、群眾的現(xiàn)實利益訴求得到更為充分的表達與重視，解決市場主體、社會組織和公民在發(fā)展中的現(xiàn)實所需，又能夠增強相關(guān)政策出臺的民意基礎(chǔ)，在源頭打通政策的落實關(guān)，提升企業(yè)、社會組織和群眾對簡政放權(quán)改革的滿意度，是以簡政放權(quán)改革推進東北老工業(yè)基地全面振興中須正確認識與處理的又一重要關(guān)系。深化簡政放權(quán)改革，放棄走以“部門端菜”為主的行政改革的老路，學(xué)會充分尊重民意，體察民需，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，建設(shè)服務(wù)型、有限型現(xiàn)代政府的必然要求。這將有利于為東北的企業(yè)和社會組織釋放出更大的作為空間，激發(fā)企業(yè)的活力和社會的創(chuàng)造力，推動?xùn)|北老工業(yè)基地市場經(jīng)濟與社會發(fā)展的雙轉(zhuǎn)型。

實現(xiàn)簡政放權(quán)由“部門端菜”向“群眾點菜”的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于樹立科學(xué)的改革理念，堅持以民為本，堅持需求導(dǎo)向，主動問政于民，按需放權(quán)。簡政放權(quán)改革實效的取得，不單單取決于政府實行改革的決心與力度，還在極大程度上取決于是否充分采納了改革對象的利益訴求。一切簡政放權(quán)公共政策的制定，都必須以滿足需求方的利益訴求為出發(fā)點和落腳點。政府部門應(yīng)當(dāng)同時運用好傳統(tǒng)媒體與新媒體兩大信息傳播與溝通渠道，建立立體式、多功能、相聯(lián)動的信息交流平臺，暢通改革對象的利益表達渠道，便捷群眾和基層政府部門的利益訴求表達，準(zhǔn)確診斷市場和社會主體對于權(quán)力的實際需要，合理制定改革方案，精準(zhǔn)協(xié)同放權(quán)。避免簡政放權(quán)改革陷入政府部門“一頭熱”，下放權(quán)力不符合群眾現(xiàn)實需要、基層政府無力承接的窘境。

國家在新一輪東北老工業(yè)基地振興中提出了“兩個明確”，一是明確指出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，二是明確指出要以著力完善體制機制為重點，堅決破除東北全面振興的體制機制障礙。〔3〕東北老工業(yè)基地受重權(quán)力的官本位思想束縛已久，倘若在推進簡政放權(quán)過程中無法正確處理好“端菜”與“點菜”的關(guān)系，沒有廣泛聽取并正確對待改革對象的利益訴求，堅持按照政府部門的主觀意志放權(quán)，終將造成改革陷入形式主義。不僅無法保障市場在資源配置中的決定作用，破除現(xiàn)有體制機制對于地區(qū)發(fā)展的羈絆，同時還將導(dǎo)致改革喪失民意基礎(chǔ)，成為放非所需、所需不放的“兩層皮”。企業(yè)、社會組織與公民等具有在改革中共享改革成果的權(quán)利。東北老工業(yè)基地簡政放權(quán)若與實事求是的原則相違背，與松綁限權(quán)的政策初衷相背離，將導(dǎo)致政府部門的失職與整場改革的失效。并將在一定程度上極大地削弱市場與社會組織的獲得感，無法解放企業(yè)和社會組織被繁瑣的行政程序捆綁住的手腳，無法達到通過簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能，使東北老工業(yè)基地走出市場作為難、社會發(fā)展難、經(jīng)濟振興難、民生保障難的發(fā)展困境。

三、正確處理東北老工業(yè)基地振興中簡政放權(quán)“放”與“管”的關(guān)系

2017年6月13日，李克強總理在全國深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上指出，要緊緊圍繞處理好政府與市場關(guān)系，按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，堅韌不拔地推進“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。〔4〕簡政放權(quán)通過縱向移權(quán)、橫向分權(quán)，不僅實現(xiàn)了為企業(yè)松綁、為群眾解絆、為市場騰位，還實現(xiàn)了為廉政強身。但是放權(quán)并不意味著對市場置之不理，放棄對企業(yè)等市場主體的監(jiān)管。“管”的意義在于，通過改革監(jiān)管體制、創(chuàng)新監(jiān)管模式、強化監(jiān)管手段，加強對市場事中事后的監(jiān)管，使市場活而不亂。目前我國正處于社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略機遇期，需要政府向市場和社會放權(quán)，降低市場準(zhǔn)入門檻，限制政府的有形之手，用好市場的無形之手，增強企業(yè)活力和社會創(chuàng)造力。但同時我國的市場經(jīng)濟秩序尚不規(guī)范，不公平競爭現(xiàn)象仍舊大量存在。因此，我們給市場放權(quán)，并不等同于放任，而是為了騰出手來加強政府監(jiān)管。只有實現(xiàn)運用政府監(jiān)管有力防范市場亂作為，才能推動簡政放權(quán)進一步放得更開、減得更多。

正確處理簡政放權(quán)中“放”與“管”的關(guān)系，防止改革陷入一放就亂、一管就死的惡性循環(huán)，必須堅決杜絕“只放不管”和“只管不放”兩種極端現(xiàn)象的發(fā)生，向放管結(jié)合、活而有序轉(zhuǎn)變。伴隨全面依法治國的推進，堅持法治思維在改革中的運用，是正確處理簡政放權(quán)中“放”與“管”二者之間關(guān)系的重要手段。權(quán)力清單的出臺，是各級政府以法律法規(guī)的形式進行正面確權(quán)，對政府部門的行政職權(quán)分門別類進行全面徹底梳理，對行政權(quán)力設(shè)置的必要性、合法性和合理性進行逐項審查，綜合聽取各方意見，將缺乏法定依據(jù)的行政職權(quán)，一律及時取消。建立權(quán)力清單制度能有力克服行政權(quán)力的放縱和腐敗，保證簡政放權(quán)的科學(xué)性，并為簡政放權(quán)提供技術(shù)手段上的幫助。〔5〕而負面清單則是以市場主體為政策對象，在法律層面為企業(yè)劃出禁止觸碰的紅線，是重要的投資準(zhǔn)入制度，以清單的形式列明了禁止企業(yè)進行投資的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，說明了對企業(yè)在業(yè)績要求和高管要求等方面的管理限制措施。權(quán)力清單與負面清單是針對政府與市場兩大不同主體而制定的制度規(guī)范。前者約束、限定著政府部門行使公共權(quán)力的行為，后者明確了市場主體禁止涉足的領(lǐng)域；前者意在更大程度地放好權(quán)力，后者旨在更加合理地監(jiān)管市場。但在簡政放權(quán)改革中，二者的制定主體均為政府部門，因此各級政府必須秉持科學(xué)公正的態(tài)度，以國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要為準(zhǔn)繩，合理制定權(quán)力清單與負面清單。堅持實事求是，積極主動進行自我限權(quán)，合理劃定市場禁止進入領(lǐng)域，堅決杜絕政府部門通過無限延長負面清單，將在制定權(quán)力清單過程中取消的行政權(quán)力，在負面清單中變向找回，導(dǎo)致簡政放權(quán)改革明減暗增，制定出不利于釋放市場發(fā)展?jié)摿突盍Φ闹贫劝才拧?/p>

東北老工業(yè)基地受計劃經(jīng)濟影響較深，政府“管理”經(jīng)濟的色彩比較濃厚。政府充當(dāng)市場運行的主角，則市場機制發(fā)揮作用的空間必然受限。實現(xiàn)簡政放權(quán)與政府監(jiān)管的有效結(jié)合，達到“放”、“管”適度的平衡點與互補點，是東北老工業(yè)基地激發(fā)市場活力，維護市場秩序，走向經(jīng)濟振興的重要抓手。倘若陷入“只放不管”或者“只管不放”的誤區(qū)，必將導(dǎo)致此次改革最終走向失敗。如果在此次新一輪東北振興中，一講簡政放權(quán)就是重放權(quán)輕監(jiān)管，那么其結(jié)果只能是加劇市場中不公平競爭的現(xiàn)象，加大一放就亂的改革風(fēng)險，導(dǎo)致市場失靈。相反，如果一講簡政放權(quán)就是事前監(jiān)管不斷強化而放權(quán)實質(zhì)止步不前，那么其結(jié)果只能是空談為企業(yè)松綁、為群眾解絆和為市場騰位，無法帶動?xùn)|北老工業(yè)基地擺脫振興難的發(fā)展局面。基于計劃經(jīng)濟體制的巨大歷史慣性和規(guī)則淡化的地域文化誘導(dǎo)，東北老工業(yè)基地若不能正確處理簡政放權(quán)中“放”與“管”的關(guān)系，便無法解決其在經(jīng)濟發(fā)展中“不找市場找市長”的難題，無法為地區(qū)營造優(yōu)良的營商環(huán)境，帶動地區(qū)跟上國家發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的腳步。

四、正確處理東北老工業(yè)基地振興中簡政放權(quán)普遍與特殊的關(guān)系

以簡政放權(quán)為突破口，推動各級政府加快職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)經(jīng)濟與社會雙轉(zhuǎn)型的發(fā)展需要，已經(jīng)成為我國促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要趨勢，是不可違背的時代發(fā)展潮流。各級政府深化行政體制改革，大力推進簡政放權(quán)是我國當(dāng)前政府改革中的普遍趨勢，但我國地域遼闊、民族眾多，地域發(fā)展水平差異較大，各地區(qū)、各層級地方政府行政能力參差不齊，也是我們在簡政放權(quán)改革中不可忽視的重要特殊部分。由國家到地區(qū)，正視差異性的存在，合理協(xié)調(diào)整體與局部、普遍與特殊的關(guān)系，是各項改革中必須全面思考、審慎處理的題中應(yīng)有之義，在東北老工業(yè)基地簡政放權(quán)改革中也同樣不可避免。

放權(quán)讓利是全面深化改革推動?xùn)|北老工業(yè)基地全面振興的重要舉措，但在權(quán)力下放的同時也意味著責(zé)任下放。東北老工業(yè)基地各級地方政府在行政人員行政能力水平、相關(guān)行政制度安排、行政辦公條件等方面存在較大差異，使得簡政放權(quán)改革的政策環(huán)境十分復(fù)雜。部分政府部門可以通過權(quán)力下放前的施政輔導(dǎo)、改善履行行政職能的硬件條件等方式，在短時間內(nèi)補齊短板；然而部分政府部門則不然，短時間內(nèi)無法縮小其在改革要求與承接能力間存在的差距。如果權(quán)力的承接單位沒有相應(yīng)的人力、物力及財力等作為支撐，那么通過簡政放權(quán)所獲得的事權(quán)就變成了負擔(dān)。為避免簡政放權(quán)由于基層政府無力承接，而被動地淪為了“空放”、“虛放”，政策制定與落實的主體必須處理好簡政放權(quán)改革“齊步走”與“梯隊化前進”的關(guān)系。盡管各級地方政府權(quán)力承接能力的差異性決定了簡政放權(quán)在改革速度、進程和范圍上允許差異化特殊處理的存在，但同時也不能變向?qū)⒊薪幽芰Φ膮⒉畈积R作為簡政放權(quán)雜亂無序的理由。實踐證明，在進行地方改革整體設(shè)計后，普遍實施統(tǒng)一化放權(quán)有利于保證簡政放權(quán)的改革力度與進程；同時，可以在普遍放權(quán)中合理保留差異化放權(quán)的特殊部分，進一步探尋權(quán)力下放與承接間的平衡點，避免因急躁冒進致使改革效果的虛化，保障下放的權(quán)力得以高效行使。

正確處理簡政放權(quán)中的普遍與特殊關(guān)系，應(yīng)當(dāng)努力實現(xiàn)二者的辯證統(tǒng)一。整體上應(yīng)當(dāng)順應(yīng)深化推進簡政放權(quán)的普遍趨勢，但同時可以允許部分地區(qū)在改革中先行、部分地區(qū)在改革中后試。一方面要求行政主體按照地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展情況，按照權(quán)力的性質(zhì)和可接受程度，對是否進行權(quán)力下放進行理性鑒別，分類別、分層次、分地區(qū)逐步放權(quán)；另一方面需要行政權(quán)力的承接單位客觀地反映自身的行政能力，既不盲目追求權(quán)力的擴張，又不消極抵抗推諉，積極與上級政府溝通協(xié)商權(quán)力下放的時間表和任務(wù)書，做好權(quán)力承接準(zhǔn)備，確保行政權(quán)力下放后不會受到擱置與虛化。

倘若東北老工業(yè)基地地方政府在簡政放權(quán)改革中，無法實現(xiàn)普遍放權(quán)與特殊放權(quán)的辯證統(tǒng)一，制定“一刀切”的放權(quán)政策，那么將造成部分基層政府對于下放的權(quán)力無力承接，行政權(quán)力被懸空于文件、規(guī)定之中而無法正常運轉(zhuǎn)，甚至還將引發(fā)基層政府紛紛申請退還權(quán)力的局面，出現(xiàn)簡政放權(quán)的逆化趨勢。但反之，如果東北老工業(yè)基地地方政府在簡政放權(quán)中過度強調(diào)差異化放權(quán)，而忽視了改革的協(xié)調(diào)統(tǒng)一推進，將導(dǎo)致行政權(quán)力在橫向與縱向行使過程中出現(xiàn)“打架”的混亂情況，與簡政放權(quán)便民利民的原則相違背，產(chǎn)生負面影響。各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展情況、行政管理能力的差異性是不可回避的事實，大力推進簡政放權(quán)是全國行政體制改革發(fā)展的大勢所趨，如果在改革中不能堅持因地制宜、實事求是，運用辯證的哲學(xué)思維去看待和解決簡政放權(quán)中所蘊含的普遍與特殊關(guān)系問題，那么以簡政放權(quán)帶動政府職能轉(zhuǎn)變，推動?xùn)|北老工業(yè)基地走向振興終將成為空談。

綜上所述，正確認識和處理東北老工業(yè)基地振興中簡政放權(quán)的四大關(guān)系，是加快實現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，以有限政府、法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，積極適應(yīng)、把握、引領(lǐng)新常態(tài)，推動?xùn)|北老工業(yè)基地早日實現(xiàn)振興的重要前提和根本保證。

[1]中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見[N].人民日報,2016-04-27.

[2]婁成武,董鵬.中國政府改革的邏輯理路——從簡政放權(quán)到供給側(cè)改革[J].貴州社會科學(xué),2016(7):123.

[3]趙儒煜,楊彬彬.論東北老工業(yè)基地新一輪振興的幾個問題[J].經(jīng)濟縱橫,2016(8):63.

[4]李克強談“放管服”改革:用政府權(quán)力減法換取市場活力乘法[EB/OL].[2017-08-06].http://www.gov.cn/guowuyuan/2017-08/06/content_5216160.htm.

[5]陳坤,仲帥.權(quán)力清單制度對簡政放權(quán)的價值[J].行政論壇,2014(6):23.