論公民環(huán)境參與權(quán)
——以哈貝馬斯的商談理論為中心

羅錢瑞

武漢大學(xué)法學(xué)院 湖北武漢 430072

論公民環(huán)境參與權(quán)
——以哈貝馬斯的商談理論為中心

羅錢瑞

武漢大學(xué)法學(xué)院 湖北武漢 430072

環(huán)境事務(wù)的決策需要公民的直接參與，使公共輿論或公共意見之社會(huì)性融入環(huán)境決策之政治性，因平衡多元利益而論斷該立法或決策在程序上是具有相當(dāng)程度的正當(dāng)性。從商談模式的視角出發(fā)，可將我國環(huán)境事務(wù)的公民參與分為正式的建制化的立法、決策程序性參與及非規(guī)范化的自由模式的程序性參與?，F(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)顯然不能積極反映公民的環(huán)境價(jià)值期望，有必要在憲法位階上明確參與權(quán)，培育具有公民資格的公眾以及健全支持環(huán)境參與的制度。

環(huán)境事務(wù)參與權(quán)；商談理論；憲法位階；民主法治

作為公民環(huán)境權(quán)之子權(quán)利的公民環(huán)境事務(wù)參與權(quán)，由于在程序上強(qiáng)調(diào)以參與為導(dǎo)向，學(xué)術(shù)界對(duì)其爭議并未像實(shí)體性環(huán)境權(quán)那樣針鋒相對(duì)，而這在理論和實(shí)踐上皆具有重大的深刻意義，既有利于轉(zhuǎn)變救濟(jì)方向而事先調(diào)和多元利益，又體現(xiàn)了了國家民主社會(huì)的參與正義理念。須注意的是，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第五章專門規(guī)定了環(huán)境信息公開與公民參與，這一點(diǎn)，對(duì)程序性環(huán)境權(quán)的規(guī)范性來源作了明確的立法規(guī)定。2015年9月1日實(shí)施《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，對(duì)環(huán)境參與權(quán)的概念、主體、內(nèi)容作了進(jìn)一步的明確規(guī)定。

1 環(huán)境參與權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)

1.1 規(guī)范的來源

目前，在我國的環(huán)境立法中，已有對(duì)環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的立法規(guī)定。《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律對(duì)環(huán)境事務(wù)參與權(quán)作了原則性的規(guī)定，另外，從我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的標(biāo)志性事件——圓明園聽證會(huì)的成功召開以來，環(huán)境保護(hù)部在推動(dòng)公眾參與方面做了很多探索和嘗試，先后出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，均對(duì)公眾參與做出了明確規(guī)定[1]。而2015年9月1日實(shí)施《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》則是對(duì)上述規(guī)定的進(jìn)一步綜合具化，也是2015年1月1日實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》重要配套細(xì)則，同時(shí)也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要立法舉措。

1.2 規(guī)范的內(nèi)容

根據(jù)上述有關(guān)環(huán)境事務(wù)參與的法律規(guī)范，可以分別從參與主體、參與范圍、參與方式和保障措施4個(gè)方面來解讀我國現(xiàn)階段環(huán)境參與權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)。

1.2.1 參與主體

環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的主體，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第二條的界定，包括公民、法人和其他組織。質(zhì)言之，我國法律規(guī)定的可以參與環(huán)境事務(wù)的主體，不僅包括狹義層面的相關(guān)公民，還包括廣義層面的相關(guān)企業(yè)、專家、團(tuán)體和相關(guān)機(jī)關(guān)。而本文僅研究狹義的公民環(huán)境事務(wù)參與權(quán)，下文亦如此。

1.2.2 參與范圍

環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的范圍，涵射了環(huán)境立法、執(zhí)法、司法監(jiān)督及環(huán)境宣傳的各個(gè)環(huán)節(jié)。而環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的核心在于參與與環(huán)境事物有關(guān)的事前行政決策。例如，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十六條和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的規(guī)定，可知建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與規(guī)定，也即建設(shè)項(xiàng)目在制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)書應(yīng)當(dāng)向可能建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施而受到影響的公民說明情況并征求其意見。

1.3 參與方式與保障措施

參與的形式除了有專家座談和聽證等傳統(tǒng)模式，還包括以電子媒體的方式向環(huán)境保護(hù)主管部門提供意見與建議的新型模式。最后，保障措施。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十七條和其他法律規(guī)范可知，對(duì)參與環(huán)境事務(wù)的公民而言，僅有的保障措施為對(duì)個(gè)人、單位和有關(guān)機(jī)關(guān)違法行為的監(jiān)督權(quán)。

2 哈馬貝斯商談模式分析

哈貝馬斯的關(guān)于程序正義的商談模式，旨在構(gòu)建以理性對(duì)話為基礎(chǔ)的對(duì)有關(guān)事務(wù)達(dá)成真實(shí)準(zhǔn)確的合意，即認(rèn)為只有在對(duì)話的、開放的、平等的理性情境下，參與者對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行民主協(xié)商來使法律或政策的制定融入公眾的意見而具有正義。

2.1 作為公共領(lǐng)域商談的環(huán)境事務(wù)

公共領(lǐng)域并非作為一種公眾可以實(shí)體消費(fèi)或使用的學(xué)習(xí)、工作和生活公眾場所，而是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)事務(wù)決策的民主化而將公民置于一個(gè)開放的理性談話系統(tǒng)中，形成可以影響立法或決策的公民意見，進(jìn)而防止國家對(duì)公權(quán)力的肆意濫用或?qū)窕緳?quán)利的忽視。質(zhì)言之，這是哈貝馬斯關(guān)于雙軌式商談模式的第二個(gè)抽象的非建制化直接民主模式。

而環(huán)境事務(wù)則是與公民環(huán)境利益相關(guān)之公共事務(wù)，既非僅是公民社會(huì)生活之私領(lǐng)域范疇，又非國家權(quán)力專屬?zèng)Q定之地，是兩者之重合。公民對(duì)環(huán)境事務(wù)的積極談?wù)撆c評(píng)價(jià)則是對(duì)其生活的自然環(huán)境的某種期望，是為了避免因事前無知與被動(dòng)而致使自身置于危險(xiǎn)之中。是否就因公民對(duì)環(huán)境期望本身抽象模糊的主觀感受，而不認(rèn)可公民在環(huán)境事務(wù)領(lǐng)域所做的理性意見之整合，則頗有疑問。因此，環(huán)境事務(wù)的決策需要公民的直接參與，使公共輿論或公共意見之社會(huì)性融入環(huán)境決策之政治性，因真正地平衡多元利益而論斷該立法或決策在程序上是具有相當(dāng)程度的正當(dāng)性。

2.2 基于商談模式的環(huán)境參與

按照雙軌式商談?wù)文Ｊ?，合法的政治意志的形成有兩條渠道，一個(gè)渠道是用民主程序來調(diào)節(jié)的正式的建制化的立法、決策等程序性商談，另一個(gè)就是通過公共領(lǐng)域來實(shí)現(xiàn)的非建制化商談所實(shí)現(xiàn)的公共意見凝聚[2]。因而可以看出哈貝馬斯雙軌式商談模式凝結(jié)了了間接民主和直接民主兩種程序的優(yōu)勢。

從商談模式的視角出發(fā)，也可將我國環(huán)境事務(wù)的公民參與分為正式的建制化的立法、決策程序性參與及非規(guī)范化的自由模式的程序性參與。

第一種建制化的立法、決策程序性參與，主要是指公民根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定按照一定的形式程序參與到環(huán)境事務(wù)的決定中。另一個(gè)非規(guī)范化的自由模式較之第一種模式，對(duì)環(huán)境事務(wù)的影響作用則略顯微乎其徽，但卻不可忽視其存在的必要性。抑或較之第一種程序性參與模式更具直接民主之價(jià)值。如今隨著電子媒體的迅猛普及，尤其隨著環(huán)境問題頻繁爆發(fā)及公民對(duì)良好環(huán)境的需求日益增強(qiáng)，公民在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)環(huán)境事務(wù)的積極回理應(yīng)則是一種非規(guī)范化的自由商談模式，但若因此想當(dāng)然認(rèn)為其可以形成眾人皆認(rèn)可的公共意見，進(jìn)而影響政策立法活動(dòng)的制定，如此的假設(shè)是否能真正地被合理化而實(shí)現(xiàn)，則不知所終。還有一種非規(guī)范化的民意表達(dá)形式，即環(huán)保運(yùn)動(dòng)，這不能歸入哈貝馬斯的公共領(lǐng)域意見之凝聚的范疇，此種表達(dá)形式有擾亂社會(huì)秩序、破壞社會(huì)穩(wěn)定之嫌，與其筆下的自由平等理性的商談模式相悖。

2.3 形成制約國家權(quán)力的環(huán)境決策

依哈貝馬斯對(duì)雙軌式商談模式之建構(gòu)，可見是通過影響公共決策的直接公共領(lǐng)域和制約國家權(quán)力的間接正式程序之雙渠道，來形成其認(rèn)為具有普遍性及合法性的國家立法及決策。哈貝馬斯認(rèn)為，唯有所有公民皆參與且討論的政策才具有正當(dāng)性，這一程序性的理性觀念貫穿于某一領(lǐng)域的法律制定和法律實(shí)施。相比之下，環(huán)境立法決策作為民主程序性的決定過程或形式，能將參與者對(duì)環(huán)境的需求經(jīng)過事先的辯論、聚合，間接地體現(xiàn)出公民的意志，也最大程度地滿足多元社會(huì)的利需。

3 環(huán)境事務(wù)參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的檢討

3.1 內(nèi)部理論建構(gòu)缺失

作為程序性權(quán)利的環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的理論建構(gòu)，并未完全與實(shí)體性權(quán)利脫離，或多或少附和著環(huán)境權(quán)的影子，因此，環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的內(nèi)部理論建構(gòu)缺失有以下兩點(diǎn)。

3.1.1 環(huán)境事務(wù)概念模糊

環(huán)境事務(wù)則是與公民環(huán)境利益相關(guān)之公共事務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)事務(wù)決策的民主化，將公民對(duì)環(huán)境事務(wù)的意見加以考慮而納入環(huán)境立法、決策的計(jì)劃之中，然而，環(huán)境事務(wù)參與權(quán)同樣面臨著傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)理論的缺陷之一，即何為環(huán)境。若因環(huán)境事務(wù)參與權(quán)為程序性權(quán)利而斷定不存在定義“環(huán)境”一詞，此種論點(diǎn)全然無據(jù)。從我國環(huán)境保護(hù)立法的目的來看，法律規(guī)定全社會(huì)保護(hù)環(huán)境的目的并非僅是保護(hù)環(huán)境而已，而是隱形地著重于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，質(zhì)言之，環(huán)境事務(wù)的立法、決策事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多元全面發(fā)展，非說公民就連環(huán)境立法、決策主體也敢不妄言何種事務(wù)涉及公民環(huán)境利益，進(jìn)而確定公民可以參與環(huán)境事務(wù)決策的范圍。

3.1.2 程序性權(quán)利的正義難題

環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的概念核心在于“參與”一詞，先姑且不論哈貝馬斯的純程序性商談模式能否達(dá)到實(shí)質(zhì)上的內(nèi)容，為了使他的理論不被烏托邦化，我們可以先預(yù)設(shè)公民可以在一個(gè)開放的理性情景下公開地辯論，這樣一來，就實(shí)現(xiàn)了程序性理念的正義，然而，諸如此類的理想化情景也難免淪為形而上學(xué)的范疇。

另外，若真能將環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的程序理念貫穿到環(huán)境立法決策等活動(dòng)中，必定會(huì)引發(fā)因參與而導(dǎo)致的決策成本上升與效率降低的問題，一味地追求程序正義，非但不能達(dá)到其欲彰顯的真理一致性，反而會(huì)造就更多的不必要負(fù)面效應(yīng)，但為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策的民主化，賦予環(huán)境決策的正當(dāng)性，公民的參與顯然是必要的。

3.2 外部權(quán)利實(shí)現(xiàn)有限

3.2.1 參與主體資質(zhì)不足

環(huán)境事務(wù)的參與核心是事前的參與，而非事后的救濟(jì)，公民的環(huán)境利益受損后可依法律規(guī)定通過訴訟解決糾紛。相比之下，環(huán)境事務(wù)參與的主體顯得更廣泛而不確定，一方面，公民自身并沒有所謂的為擔(dān)憂公共事業(yè)而參與的意識(shí)，平心而論真正的熱愛環(huán)保的人士占極少數(shù)，而真正為環(huán)保而躬行實(shí)踐更是寥寥無幾。另一方面，公民沒有參與政治管理的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)與技能，僅僅只有法律規(guī)定的提供意見和建議的參與權(quán)，沒有相應(yīng)的辯論權(quán)。公民不知如何正確行使自己的權(quán)利，不知如何將自己的訴求成為影響決策的因素，而這些卻很容易被決策主體當(dāng)做拒絕采納的借口。

3.2.2 參與權(quán)利保障缺失

環(huán)境事務(wù)參與權(quán)若不能得到保障，必然會(huì)流于宣傳政策的形式而被束之高閣，法律規(guī)定的獎(jiǎng)懲措施的實(shí)現(xiàn)大多依賴于行政機(jī)關(guān)的單方面意思。第一，環(huán)境信息公布如今，我國的環(huán)境信息公開力度及范圍都在擴(kuò)大，網(wǎng)上征集意見的模式也以鋪天蓋地之勢席卷而來，雖節(jié)省了行政成本，但難免會(huì)有意見太少或代表性不夠的情況，另外，公眾參與的回應(yīng)制度的匱乏使得參與沒有實(shí)質(zhì)上的意義。第二，參與的范圍過窄，法律尚未規(guī)定有關(guān)環(huán)境開發(fā)利用規(guī)劃的編制需公眾參與，不可厚非的是，須知環(huán)境規(guī)劃即使絕大部分需要以專業(yè)理論為基礎(chǔ)、以高度技術(shù)為支撐，但一旦涉及環(huán)境資源的配置，就不可避免地存在利益沖突的問題，而這些問題僅僅靠機(jī)關(guān)和專業(yè)人士就迎刃而解，則頗有疑問。第三，救濟(jì)權(quán)利缺失，法律僅規(guī)定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的是符合法定條件的社會(huì)組織，而對(duì)公民而言，僅有向有關(guān)部門舉報(bào)的權(quán)利。

4 環(huán)境事務(wù)參與權(quán)的改革方向

就政治運(yùn)作中代表性不平衡的問題而言，環(huán)境價(jià)值是否因政治結(jié)構(gòu)的缺陷而受忽視，應(yīng)就具體社會(huì)、國家、甚至?xí)r段來論斷[3]。然而，在中國特色社會(huì)主義的國情下，現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)顯然不能積極反映公民的環(huán)境價(jià)值期望，于此，有必要在憲法位階上明確參與權(quán)的重要性，培育具有公民資格的公眾以及健全支持環(huán)境參與的制度。

4.1 確立憲法位階保障的參與權(quán)

根據(jù)我國《憲法》第四十一條的規(guī)定，并未將參與權(quán)納入公民依法享有的監(jiān)督權(quán)范圍內(nèi)，而在我國環(huán)境管制領(lǐng)域行政自由裁量權(quán)濫用的國情下，僅依賴部門法參與權(quán)的規(guī)定，則不能從根本上制約行政權(quán)力。哈貝馬斯認(rèn)為，商談民主程序必須接受憲法的規(guī)范指導(dǎo)，并以此為根據(jù)將商談過程建制化[4]。以憲法來保障、規(guī)范公民的參與權(quán)，對(duì)于信息的流通以及后序參與程序的保障具有深遠(yuǎn)的意義。

4.2 培育具有公民資格的公眾

在社會(huì)文化條件具備的前提下，一方面，政府和環(huán)保團(tuán)體應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大宣傳力度，為了公民參與環(huán)境事務(wù)決策，積極地加強(qiáng)公民相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備及資質(zhì)培養(yǎng)，另一方面，公民應(yīng)從小注意環(huán)保教育的熏陶，并積累參與政治管理的經(jīng)驗(yàn)及技能，造就能參與民主決策的具有理性批判思維的公民。

4.3 健全支持環(huán)境參與的制度

首先，健全環(huán)境信息公開制度。除了國家秘密之外，政府及單位應(yīng)采用公民可知曉的方式準(zhǔn)確及時(shí)客觀地公開環(huán)境信息，其次，健全環(huán)境事務(wù)參與制度。建立科學(xué)的公眾代表人遴選機(jī)制，以及具有可操作性的公眾意見反饋制度，細(xì)化跟蹤評(píng)價(jià)制度，完善相應(yīng)的公眾參與成程序[5]。對(duì)于公眾因參與環(huán)境決策而產(chǎn)生的成本費(fèi)用，應(yīng)將其內(nèi)部化為政府或單位的成本預(yù)算。最后，探索環(huán)境行政公益訴訟制度，賦予檢察機(jī)關(guān)的的訴訟主體資格，對(duì)違反公共參與法定程序的行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟，并以此督促行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管職能以及適應(yīng)地補(bǔ)償公眾的環(huán)境公共利益。

5 結(jié)語

哈貝馬斯強(qiáng)調(diào)程序正義的商談民主理論并非全無理論價(jià)值，可以認(rèn)為，其為環(huán)境事務(wù)參與權(quán)提供了一定的理論基礎(chǔ)并指明了改革方向。因此確立憲法位階保障的參與權(quán)，培育具有公民資格的公眾以及健全支持環(huán)境參與的制度，就可以彌補(bǔ)因政治機(jī)構(gòu)缺失而忽視公民的環(huán)境價(jià)值期望這一漏洞。

[1]環(huán)境保護(hù)部. 推動(dòng)公眾參與依法有序發(fā)展，提高環(huán)保公共事務(wù)參與水平——解讀環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法[S]. 2015.

[2]（德） 哈貝馬斯. 在事實(shí)與規(guī)范之間關(guān)于法律和民主法治國的商談理論[M]. 童世駿，譯. 北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003： 200-459.

[3] 徐聞. 哈貝馬斯的商談民主研究[D]. 濟(jì)南： 山東大學(xué)，2011.

[4] 葉俊榮. 環(huán)境政策與法律[M]. 月旦出版公司，2003： 1-30.

[5] 王兆平. 環(huán)境公眾參與的法律保障機(jī)制研究[D]. 武漢：武漢大學(xué)，2011.

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