淺議內(nèi)部控制視角下的公用經(jīng)費(fèi)管理

高鳳

2012年，黨的十八大將黨政機(jī)關(guān)和行政事業(yè)等的“三公經(jīng)費(fèi)”的使用提升到了反腐倡廉的新高度；2012年底，中共中央發(fā)布關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，這些對(duì)國家黨政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位等包括“三公經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的行政費(fèi)的使用、管理和審計(jì)都提出了新的要求。

公用經(jīng)費(fèi)包括“三公經(jīng)費(fèi)”、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和差旅費(fèi)，是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位預(yù)算支出的重要構(gòu)成，也是黨政機(jī)關(guān)和行政事業(yè)單位履行職能的重要保障，這些經(jīng)費(fèi)的合理分配和高效使用不僅關(guān)系到相應(yīng)部門的運(yùn)行效率，而且關(guān)系國計(jì)民生。要使用好這些公用經(jīng)費(fèi)，要從內(nèi)部控制的角度進(jìn)行管理，應(yīng)該把好三個(gè)關(guān)口，經(jīng)費(fèi)使用單位要把好經(jīng)費(fèi)使用關(guān)，做到每一分錢都花到刀刃上；財(cái)務(wù)部門要包好報(bào)銷關(guān)，不合規(guī)的、不合理的、超預(yù)算的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)禁報(bào)銷；審計(jì)部門要把好審計(jì)關(guān)，對(duì)容易出問題的點(diǎn)要給予重點(diǎn)關(guān)注。

一、第一道關(guān)口：公用經(jīng)費(fèi)使用部門嚴(yán)控經(jīng)費(fèi)使用

目前，不管是黨政機(jī)關(guān)還是行政事業(yè)單位，在公用經(jīng)費(fèi)的使用中仍存在很多問題。首先，多數(shù)黨政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位沒有建立健全行之有效的內(nèi)部控制制度，使得公用經(jīng)費(fèi)的支出管理都存在諸多漏洞。其次，公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制存在缺陷，預(yù)算分配不合理，導(dǎo)致無法滿足經(jīng)費(fèi)使用部門的需求，經(jīng)費(fèi)的使用效率和效益偏低。

單位負(fù)責(zé)人是經(jīng)費(fèi)使用部門的一把手，要對(duì)整個(gè)單位的經(jīng)費(fèi)使用合規(guī)合理性和效率效果負(fù)責(zé)。第一，單位負(fù)責(zé)人在自己使用公用經(jīng)費(fèi)時(shí)，同時(shí)還要規(guī)范下屬工作人員的經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范，不僅要做到合法合規(guī)，而且要按預(yù)算執(zhí)行，既不超預(yù)算支出，又將錢花到刀刃上。單位負(fù)責(zé)人要從思想和行動(dòng)上切實(shí)對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用和管理重視起來。第二，單位要建立健全內(nèi)部控制制度，其中要包含公用經(jīng)費(fèi)使用管理制度。公用經(jīng)費(fèi)的管理重點(diǎn)應(yīng)融入到單位的管理工作中，將其作為一項(xiàng)日常事務(wù)。第三，經(jīng)費(fèi)使用部門應(yīng)建立公用經(jīng)費(fèi)支出會(huì)簽制度。目前大多數(shù)公用經(jīng)費(fèi)使用部門的票據(jù)報(bào)銷都是單位負(fù)責(zé)人“一支筆”，這固然能夠提高工作效率，但也存在弊端，一方面沒有人監(jiān)管單位負(fù)責(zé)人的公用經(jīng)費(fèi)支出，另一方面單位負(fù)責(zé)人難以全面了解整個(gè)單位的公用經(jīng)費(fèi)支出情況，容易受人蒙蔽。所以，對(duì)于單位負(fù)責(zé)人的公用經(jīng)費(fèi)支出和一些大額、重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)的支出應(yīng)該由其他單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行會(huì)簽，確保經(jīng)費(fèi)的使用合法合規(guī)，同時(shí)也規(guī)避了單位負(fù)責(zé)人違紀(jì)違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，不僅提高了經(jīng)費(fèi)的使用效率效果，也在一定程度上保護(hù)了單位負(fù)責(zé)人。第三，經(jīng)費(fèi)使用單位對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的使用情況建立公示制度，提高經(jīng)費(fèi)使用透明度。經(jīng)費(fèi)使用單位不僅要做預(yù)算還要做決算，不僅要向上級(jí)主管部門定期提交財(cái)務(wù)報(bào)表，還要向部門內(nèi)部公示經(jīng)費(fèi)使用方向、使用人員等明細(xì)內(nèi)容，避免公用經(jīng)費(fèi)個(gè)項(xiàng)目之間相互轉(zhuǎn)化。

二、第二道關(guān)口：財(cái)務(wù)部門把好經(jīng)費(fèi)報(bào)銷關(guān)

財(cái)務(wù)管理部門作為公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制部門和報(bào)銷管理部門，是公用經(jīng)費(fèi)管理的第二道關(guān)口。

首先，財(cái)務(wù)部門要建立健全財(cái)務(wù)管理制度，不僅規(guī)定預(yù)算編制的程序，還要詳細(xì)規(guī)范公用經(jīng)費(fèi)支出中每一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出內(nèi)容、審批制度、報(bào)銷要求等內(nèi)容，在財(cái)務(wù)報(bào)銷中做到有據(jù)可循。

第二，財(cái)務(wù)部門在編制年度預(yù)算時(shí)，選擇合適預(yù)算編制方法，全面了解預(yù)算單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也業(yè)務(wù)活動(dòng)特征，在控制總量的基礎(chǔ)上，將“三公經(jīng)費(fèi)”等公用經(jīng)費(fèi)合理的分配到辦公室、組織部、人事處、審計(jì)處等經(jīng)費(fèi)使用部門；預(yù)算的編制要做到有理有據(jù)、科學(xué)合理、節(jié)約有效，根據(jù)法定原則編制，才不會(huì)導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用過程中出現(xiàn)超預(yù)算或者預(yù)算不足等各種各樣的問題。

第三，財(cái)務(wù)部門要根據(jù)《2011年政府收支分類科目》進(jìn)一步細(xì)化公用經(jīng)費(fèi)支出科目，統(tǒng)一核算口徑。另外，要嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付管理制度，進(jìn)行公務(wù)卡制度改革，將公用經(jīng)費(fèi)支出納入公務(wù)卡結(jié)算目錄，減少現(xiàn)金的使用，減少弄虛作假現(xiàn)象。

第四，財(cái)務(wù)人員在處理公用經(jīng)費(fèi)報(bào)銷業(yè)務(wù)時(shí)，要把好票據(jù)審核關(guān)。不僅要審核各種票據(jù)的真實(shí)性；還要查看報(bào)銷該筆費(fèi)用所需的附件是否齊全，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否真是合法，是否符合經(jīng)費(fèi)支出范圍。如果不符合單位內(nèi)部控制要求和財(cái)務(wù)管理制度，財(cái)務(wù)人員可以不予報(bào)銷。財(cái)務(wù)人員在進(jìn)行報(bào)銷時(shí)，要區(qū)分不同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)類型，嚴(yán)格區(qū)分會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、招待費(fèi)的科目使用，按照會(huì)計(jì)科目的要求規(guī)范會(huì)計(jì)摘要，并根據(jù)預(yù)算據(jù)實(shí)編制會(huì)計(jì)分錄。

第五，財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)公用經(jīng)費(fèi)的信息披露。和經(jīng)費(fèi)使用部門的公示制度不同，財(cái)務(wù)部門不僅要強(qiáng)制性披露本單位包括“三公經(jīng)費(fèi)”、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)及差旅費(fèi)的公用經(jīng)費(fèi)支出總額表，包括出差目的地、出差日期、人數(shù)、目的的差旅費(fèi)明細(xì)表，包括新車購置明細(xì)、舊車維護(hù)費(fèi)明細(xì)的公務(wù)用車明細(xì)表等表明單位公用經(jīng)費(fèi)支出內(nèi)容的信息；還要披露單位內(nèi)部不同部門具有可比性的公用經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)表，并進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支出效率效果分析，對(duì)比不同部門經(jīng)費(fèi)使用的合理性、效果性和與預(yù)算的一致性。

三、第三道關(guān)口：審計(jì)部門要強(qiáng)化對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的審計(jì)

不管對(duì)于黨政機(jī)關(guān)還是行政事業(yè)單位，在公用經(jīng)費(fèi)管理上，審計(jì)部門和紀(jì)檢部門是第三道關(guān)口，也是組織內(nèi)部最后一道關(guān)口。紀(jì)檢部門由于是查出個(gè)人違紀(jì)違法行為的部門，在公用經(jīng)費(fèi)管理中的作用再次不再贅述。

首先，要加強(qiáng)對(duì)公用經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部控制，審計(jì)部門要對(duì)整個(gè)部門以及經(jīng)費(fèi)具體使用部門的內(nèi)部控制制度建立健全情況進(jìn)行審計(jì)。公用經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制是指為了提高公用經(jīng)費(fèi)的使用效率，促進(jìn)公用經(jīng)費(fèi)的科學(xué)合理使用，通過建立健全一系列措施和制度對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的管理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部控制是在保證組織正常有序運(yùn)行的基礎(chǔ)上，通過內(nèi)部控制制度是公用經(jīng)費(fèi)的使用更加科學(xué)有效、合理規(guī)范，禁得起組織內(nèi)外的監(jiān)督。

第二，審計(jì)部門要對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制、調(diào)整和執(zhí)行等環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)。在對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可以采用重點(diǎn)檢查、隨機(jī)抽查等方式，重點(diǎn)審計(jì)預(yù)算編制的合法性、經(jīng)濟(jì)性和合規(guī)性；對(duì)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的審計(jì)是事前監(jiān)督；在對(duì)預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注調(diào)整的項(xiàng)目、調(diào)整的原因等；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，一方面要監(jiān)督有無鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象，另一方面要審查預(yù)算是否覆蓋了組織正常運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

第三，內(nèi)部審計(jì)作為組織機(jī)構(gòu)的“免疫系統(tǒng)”，不僅僅在局限于財(cái)務(wù)審計(jì)，應(yīng)該跳出這個(gè)限制，拓寬包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在內(nèi)的審計(jì)職能，建立內(nèi)部審計(jì)的評(píng)價(jià)、問責(zé)機(jī)制。對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)的管理，審計(jì)部門應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)控制的為中心，做到審計(jì)全覆蓋。辨別重點(diǎn)、大額經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性、是否包含隱匿的其他支出；評(píng)價(jià)公用經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或業(yè)務(wù)活動(dòng)是否具有經(jīng)濟(jì)性，測算經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生額的真實(shí)性。在對(duì)這些環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)問題，要及時(shí)督促相關(guān)部門進(jìn)行整改；對(duì)于重大違紀(jì)違規(guī)問題，要移交紀(jì)檢監(jiān)察部門。審計(jì)部門對(duì)公用經(jīng)費(fèi)各個(gè)管理環(huán)節(jié)的審計(jì)要進(jìn)入常態(tài)化，尤其是公務(wù)招待費(fèi)。由于公務(wù)招待費(fèi)除了包含本單位合理的公務(wù)接待之外，還可能包含很多違規(guī)開支，或者單位為了避免招待費(fèi)超預(yù)算，以其他虛假業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)票將接待費(fèi)報(bào)銷在差旅費(fèi)等其他公用經(jīng)費(fèi)中。

第四，內(nèi)部審計(jì)部門不僅要對(duì)公用經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行審計(jì)還要對(duì)公用經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行評(píng)價(jià)。所以在對(duì)公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，不僅要關(guān)注結(jié)果、還要關(guān)注過程，不僅有事后審計(jì)還要有事中審計(jì)，要關(guān)注組織部門內(nèi)部控制制度的建立情況和執(zhí)行情況。

第五，內(nèi)部審計(jì)部門要建立審計(jì)結(jié)果公開制度，擴(kuò)大審計(jì)影響，提升審計(jì)威懾力。此外，內(nèi)部審計(jì)部門要根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題提出提高公用經(jīng)費(fèi)使用效率的政策建議，發(fā)揮免疫系統(tǒng)補(bǔ)救的功能，促進(jìn)內(nèi)控管理制度尤其是內(nèi)部控制制度的完善，使組織機(jī)構(gòu)健康有效運(yùn)行。

內(nèi)部審計(jì)要切實(shí)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的作用，就要建立審計(jì)問責(zé)機(jī)制。對(duì)于審計(jì)查出的問題，及時(shí)督促相關(guān)部門和責(zé)任人進(jìn)行整改；對(duì)于嚴(yán)重違反單位規(guī)定的行為，嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行處罰，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；對(duì)于嚴(yán)重違紀(jì)行為及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察部門或者公安機(jī)關(guān)。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題在整改之后進(jìn)行二次審計(jì)，杜絕相關(guān)部門將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題束之高閣或者整改不到位的情況。黨政機(jī)關(guān)或行政事業(yè)單位可以建立績效考評(píng)制度以評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)具體使用部門公用經(jīng)費(fèi)支出的經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性以及效率效果 ；同時(shí)加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)單位和個(gè)人的處罰力度。

通過內(nèi)部控制提高公用經(jīng)費(fèi)管理的科學(xué)性和效率不是一朝一夕能完成的，通過以上三道關(guān)口對(duì)公用經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行管理，可以在很大成都上改善公用經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀，促進(jìn)公用經(jīng)費(fèi)科學(xué)合理使用，既不鋪張浪費(fèi)又能使每一分錢都發(fā)揮最大效用。