城市化過(guò)程中“城中村”改造風(fēng)險(xiǎn)分析

石林溪

摘要：“城中村”的形成是中國(guó)城市化變遷中的一種特有現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在情況下農(nóng)村被動(dòng)城市化的產(chǎn)物。隨著城市化發(fā)展步伐的加快，“城中村”非農(nóng)化改造工作也在快速推進(jìn)。通過(guò)對(duì)慶陽(yáng)市X區(qū)“城中村”改造現(xiàn)狀的調(diào)查，以慶陽(yáng)市X區(qū)為例，對(duì)“城中村”改造過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行探索，分析風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的現(xiàn)象和成因，提出化解風(fēng)險(xiǎn)的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：“城中村”改造；風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)化解

慶陽(yáng)市X區(qū)，作為甘肅東部重要門(mén)戶(hù)城市的核心區(qū)域，根據(jù)不同地域類(lèi)型將全區(qū)100個(gè)行政村劃分為城中村、城郊村、塬區(qū)村和偏遠(yuǎn)村四種類(lèi)型，其中23個(gè)行政村被劃為“城中村”，并被納入了城市建設(shè)規(guī)劃中。2014年底，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》、《甘肅省人民政府關(guān)于棚戶(hù)區(qū)改造的實(shí)施意見(jiàn)》的相關(guān)規(guī)定，X區(qū)委決定成立了X區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并強(qiáng)調(diào)加快棚戶(hù)區(qū)改造工作，隨后將城市建設(shè)規(guī)劃中的23個(gè)“城中村”并入了棚戶(hù)區(qū)改造范圍。

目前，X區(qū)“城中村”的改造工作與棚戶(hù)區(qū)改造工作聯(lián)動(dòng)發(fā)展，共同促進(jìn)城市化發(fā)展。但應(yīng)指出，作為城市化發(fā)展中的兩項(xiàng)重要改造對(duì)象，“城中村”與“棚戶(hù)區(qū)”兩者具有明顯的區(qū)別：一是從概念上講，“城中村”是在城市化變遷的背景下，城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)急劇擴(kuò)張蔓延而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制卻依然存在所造成的一種特殊村落形態(tài)；“棚戶(hù)區(qū)”是城市建成區(qū)范圍內(nèi)、平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域。二是從土地性質(zhì)上講，“城中村”與“棚戶(hù)區(qū)”的土地性質(zhì)存在明顯差異，前者是農(nóng)村中的集體用地，而后者則是城市中的國(guó)家建設(shè)用地。因此，在“城中村”與“棚戶(hù)區(qū)”聯(lián)動(dòng)改造發(fā)展的過(guò)程中，政府雖然要統(tǒng)籌規(guī)劃，但由于“城中村”的特殊地位與特征性質(zhì)應(yīng)制定針對(duì)性改造措施。

一、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

1. 制度風(fēng)險(xiǎn)

（1）戶(hù)籍制度

“城中村”這一特殊形態(tài)的存在從本質(zhì)上而言正是由于長(zhǎng)期分立的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度導(dǎo)致。戶(hù)籍制度是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特殊產(chǎn)物，在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的今天，顯示出其嚴(yán)重的滯后性。通過(guò)戶(hù)籍制度，人為地把整個(gè)國(guó)家分為了城鎮(zhèn)和農(nóng)村，整個(gè)國(guó)民被劃分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，形成二元戶(hù)籍制度。

改革開(kāi)放以來(lái)的制度變遷過(guò)程中更需要相適應(yīng)的制度供給，而“城中村”改造的制度供給嚴(yán)重滯后，突出表現(xiàn)在二元戶(hù)籍制度仍未打破，身份分割導(dǎo)致背后衍生出許多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。一是戶(hù)籍制度隔離所產(chǎn)生的社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保障問(wèn)題。二是戶(hù)籍制度區(qū)隔所出現(xiàn)的社會(huì)歧視與社會(huì)融合問(wèn)題。三是戶(hù)籍制度限制所引發(fā)的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工問(wèn)題及由此產(chǎn)生的農(nóng)村留守兒童問(wèn)題等一系列社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）土地制度

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)土地二元所有制，即城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民擁有土地的承包使用權(quán)。隨著城市化的發(fā)展，城市區(qū)域的擴(kuò)張不斷向周邊農(nóng)村地區(qū)蔓延，大量農(nóng)村土地被征后，由政府高價(jià)出售給開(kāi)發(fā)商，給付農(nóng)民極低的補(bǔ)償款；在征地以后，村民多半住進(jìn)了拆遷安置房村民自有的宅基地和生產(chǎn)土地將不復(fù)存在，賴(lài)以生存的經(jīng)濟(jì)來(lái)源被切斷。

2. 征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)

目前的“城中村”改造過(guò)程中，政府牢牢掌握著土地征用權(quán)，政府征地是獲取巨額財(cái)富的重要方式，是財(cái)政的主要來(lái)源。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償不滿(mǎn)意，政府征用農(nóng)民土地，給農(nóng)民的補(bǔ)償既少又不能到位，引起農(nóng)民和政府對(duì)抗，有的被政府強(qiáng)行壓制下去，有時(shí)在沖突中還出現(xiàn)流血事件甚至命案。這些事件既破壞了社會(huì)穩(wěn)定，又影響了政府形象，無(wú)益于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

2014年，慶陽(yáng)市人民政府批復(fù)了關(guān)于慶陽(yáng)市X區(qū)失地農(nóng)民安置住房建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)，其中明確規(guī)定“充分發(fā)揮市、區(qū)政府在失地農(nóng)民安置工作中的主導(dǎo)作用，研究制定征拆、供地、建設(shè)等相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)村組牽頭實(shí)施，采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，吸引各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織和開(kāi)發(fā)企業(yè)參與建設(shè)”。對(duì)于失地農(nóng)民的拆遷安置，規(guī)定“臨時(shí)性安置采用貨幣或建設(shè)過(guò)渡性安置住房的辦法安置，過(guò)渡性安置住房由政府統(tǒng)一按照建設(shè)程序規(guī)定，委托具備相應(yīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)資質(zhì)條件的施工企業(yè)集中進(jìn)行建設(shè)，永久性安置住房建設(shè)實(shí)行村組自建、商家代建、村組與商家聯(lián)建、政策性安置四種安置方式，由村組根據(jù)實(shí)際自主選擇，按照相關(guān)規(guī)定經(jīng)申報(bào)核準(zhǔn)后，組織實(shí)施。”其中，村組與商家聯(lián)建采取以大產(chǎn)權(quán)換安置的方式，在將失地農(nóng)民身份一次性轉(zhuǎn)換為城市居民的基礎(chǔ)上，由村組負(fù)責(zé)公開(kāi)招引企業(yè)聯(lián)合建設(shè)，并負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的地上附著物自行拆除、自行補(bǔ)償。這一方式本身有效彌補(bǔ)了村組自建資金籌措的困境，又使村民直接通過(guò)安置“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在四種安置方式中，后兩種方式可以直接制度性地實(shí)現(xiàn)“城中村”非農(nóng)化改造，因此也是實(shí)踐過(guò)程中普遍采用的方式。但在具體實(shí)施過(guò)程中，失地農(nóng)民卻與政府官員形成了鮮明的對(duì)立，見(jiàn)表1。

3. 管理失范風(fēng)險(xiǎn)

在“城中村”改造的過(guò)程中，村行政、治安、環(huán)衛(wèi)等管理也應(yīng)統(tǒng)一進(jìn)行整治改造，但在現(xiàn)實(shí)中，基于“城中村”土地資源帶來(lái)的巨大利益，政府的改造工作集中在土地的征收改造上，對(duì)于“城中村”其他管理工作缺乏關(guān)注和相應(yīng)的政策支持，由此，“城中村”便被公眾普遍認(rèn)為是“臟、亂、差”之地，具體表現(xiàn)在：

一是政府管理職責(zé)不明確，一部分“城中村”依據(jù)政策進(jìn)行改造建設(shè)過(guò)程中，土地被征用，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)居民，而實(shí)際的行政管理事務(wù)仍然由依舊存在的村支兩委代管，這一“換湯不換藥”的做法嚴(yán)重影響了正常的管理工作；二是管理秩序混亂，城市化的快速發(fā)展也帶動(dòng)了X區(qū)“城中村”的發(fā)展，由于X區(qū)為慶陽(yáng)市發(fā)展中心，其所轄“城中村”基本鄰近市中心，近年來(lái)大量外來(lái)流動(dòng)人口租住在“城中村”內(nèi)，人口數(shù)量不斷擴(kuò)大，人口構(gòu)成日益復(fù)雜，人口聚居雖然帶動(dòng)了“城中村”的發(fā)展，但也加重了管理風(fēng)險(xiǎn)。“城中村”內(nèi)房屋亂搭亂建、垃圾隨地亂扔等現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。三是管理資金短缺，這也是政府在治理“城中村”方面最為突出的短板，“城中村”在納入城市發(fā)展范圍之后，政府將直接面臨城市公共管理財(cái)政成本增加的壓力，這也為“城中村”的管理帶來(lái)巨大困難。

二、個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)

1. 失地農(nóng)民貧困風(fēng)險(xiǎn)

在“城中村”改造之前，村民主要以土地的所有為其安全保障。作為臨近慶陽(yáng)市中心的X區(qū)“城中村”，因其地理位置的優(yōu)越性，近年來(lái)許多村民都利用自家宅基地?cái)U(kuò)建招租來(lái)獲取可觀的收入，據(jù)調(diào)查，X區(qū)“城中村”村民的主要經(jīng)濟(jì)收入都來(lái)自租房收入，見(jiàn)表2。

2.失地農(nóng)民被市民化風(fēng)險(xiǎn)

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，農(nóng)民市民化將是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然趨勢(shì)。但是，不能操之過(guò)急，更不能以犧牲農(nóng)民為代價(jià)強(qiáng)制性地將農(nóng)民市民化。現(xiàn)實(shí)往往是，政府在自己獲得高額回報(bào)的時(shí)候，把被市民化的農(nóng)民逼上了艱難的生活之路，其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增多。一是被市民化的農(nóng)民往往文化水平不高、知識(shí)和技能都較缺乏，他們很難再城里找到工作，面臨極大的失業(yè)和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；二是針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障和社會(huì)福利體系建設(shè)才剛剛起步，很多方面并不完善，在農(nóng)民失地又失業(yè)的雙“失”狀態(tài)下，社會(huì)保障和社會(huì)福利無(wú)法提供有效保障；三是對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償不到位或補(bǔ)償水平不高。

三、風(fēng)險(xiǎn)化解

在城市化發(fā)展這一必然趨勢(shì)下，化解X區(qū)“城中村”改造過(guò)程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)要在社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)層面和領(lǐng)域不斷探索，要不斷深化經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制改革，打破體制的藩籬，逐漸消除體制隔離，著力改革原有的體制和社會(huì)管理制度，增加制度供給；規(guī)范土地征收及拆遷安置政策辦法，確保“城中村”城市化發(fā)展過(guò)程中的穩(wěn)定與和諧；著力提高政府的行政管理能力、社會(huì)整合與服務(wù)能力；同時(shí)，也要加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度，讓城鄉(xiāng)居民享有基本平等公平的福利保障。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：隴東學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）