我國區域協調發展的法律問題研究

摘 要 經濟、社會重大變遷現象會引發新的社會規制制度的生成。協調發展是我國區域發展戰略的重要目標，由于我國區域協調發展的“法律空洞化”現象突出，立法嚴重滯后于區域發展實踐，在區域協調發展過程當中不可避免會出現各種各樣的法律問題。首先要明晰區域協調發展的經濟法律屬性；其次在經濟法視野中分析當前我國區域協調發展具體存在的法律問題；再次就是域外經驗借鑒；最后提出法律對策，為區域協調發展提供法律保障。這就是本文的立旨所在。

關鍵詞 區域 區域協調發展 法律問題

作者簡介：李德學，中央財經大學法學院博士研究生，貴州財經大學講師，研究方向：經濟法。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.209

區域發展不協調是我國經濟社會發展中普遍存在的現象，主要體現在市場分割和地區差距兩個方面。建國以來，我國非常重視區域發展，不同時期采取了不同區域發展政策。我國區域協調發展不僅是經濟領域問題，而且也是經濟法律問題， 最大的法律問題就是其相關區域發展戰略沒有上升為相應的經濟法律法規，“法律空洞化”現象突出 。在全面推進依法治國戰略背景下，凡屬重大改革應該要于法有據，區域協調發展迫切需要法律保障。

一、區域協調發展的法律性質界定

（一）區域協調發展是國家的一種宏觀調控行為

區域協調發展主要涉及到的是中央和各區域的關系、區際政府之間的關系以及地方政府之間的關系，是一種縱向調控行為。從性質層面上講是具有行政屬性和經濟屬性的。區域協調發展是“彌補市場機制的缺陷而對跨區域經濟與社會事務進行積極干預的行為過程，也是區域政府規制和調控跨區域公共事務的行政規制行為”。

（二）區域協調發展是中央和地方政府的戰略目標

黨和政府在十六屆三中全會上明確把促進區域協調發展作為我國長期堅持的指導思想和奮斗目標以來，經過國家對區域協調發展戰略不斷完善和發展，不但是國家戰略非常重要的組成部分，而且也是國家發展戰略在空間上的具體表現形式。 地方政府作為本地區經濟社會發展政策的制定者，地區經濟政策的制定主要依據就是同期的國家戰略目標，根據地方的實際情況和地區的差異性和特異性而制定出來的，因此它也是地方政府制定地區經濟政策的戰略目標。

（三）區域協調發展是協調中央和地方政府關系的行為規范

區域協調發展作為國家發展戰略，而戰略能否得到順利的貫徹和執行，這就不可避免涉及到如何正確處理中央和地方政府的關系問題，它們之間的權、責、利的平衡與協調是區域經濟發展的一個重要問題，也是直接涉及到區域能否良性循環發展。中央政府在區域協調發展中主要承擔負責制定區域發展的總體戰略和規劃以及規范主體有序合作的職能。區域內政府就是根據中央政府制定的區域發展戰略和規劃制定本地區經濟政策和政策的執行者，同時推進區域合作。

（四）區域協調是區域合作的制度平臺

區域合作是自愿結合、互惠互利的基礎上，通過市場機制的作用，使各地區根據比較優勢建立起來的經濟、政治、生態、社會等領域合作。區域合作就要敢于“打破一畝三分地的思維”，克服行政區慣性思維的束縛。區域合作涉及到多方各種利益，一方面需要地方政府之間的組織和協調，另一方面也需要國家從宏觀層面規范區域合作，協調區際關系，積極推動區域一體化。因此區域協調為區域合作打通了制度通道，并為區域合作提供長期而穩定的政策供給，可以克服政府行政契約的短期性、不確定性以及隨機性等缺陷，是區域間政府合作的長效機制和制度平臺。

綜上所述，本文認為區域協調發展是國家的一種宏觀調控行為，具有經濟法律屬性，應該納入經濟法調整范疇，并予以法治化。

二、我國區域協調發展存在的法律問題

（一）政策主導，缺乏穩定性

政策和法律都是區域協調發展重要的制度性調整方法，但是采取哪種制度應當成為主導，在不同時期、不同國家是并不一樣的。我國一貫奉行由“綜合性政策措施、單項規劃和具體事項的意見或決定”構成的制度體系，作為我國區域協調發展的制度模式。當然，這種模式在實踐中發揮了重要作用，充分體現了政策的靈活性等優勢，但是，不可避免的暴露其在程序性、確定性、穩定性及監督制約等方面的缺陷，不僅未能很好地實現既定的協調發展計劃，而且也未能解決區域發展的諸多深層次矛盾和問題。

（二）缺少憲法依據，法律保障機制不健全

區域規劃是實現區域協調發展的重要手段和主要形式，但是跨行政區規劃在憲法上是沒有規定的。從區域法治考慮，規劃編制和規劃實施都應當具有行為法以及組織法的依據。組織法上的授權依據是政府具有編制與實施區域規劃的權能和可行性，但事實上，憲法性文件還沒有相關規定。有學者認為我國的區域發展戰略是“既違反憲法的基本原則，同時又違反市場經濟規律，” 其實這是學界對區域協調發展存在的法律問題的反思。區域協調發展不能僅僅依靠政策的推動，更需要法制的保障。由于我國現行法律框架下，還沒有專門的區域協調法律法規，在實踐中就不可避免會出現“于法無據”的問題。

（三）沒有明確各協調主體之間的法律關系

以《長江經濟帶發展規劃綱要》為例，中央設置推動長江經濟帶發展領導小組，其職責主要是戰略統籌、部署、協調以及督檢等三個方面。沿江11省市是推動長江經濟帶發展的主體。中央和11省市有了各自的職責與分工，統籌責任主要由中央政府來承擔，而具體工作則由11省市政府來承擔。但是，區域協調發展的主體是多元的，除了政府（中央、地方）以外，還有區域內企業、居民及其他利益相關群體。因此，區域協調發展目標能否最終實現不但取決于政府，還取決于區域內企業、居民和區域協調組織等區域利益主體，因為他們也是區域協調發展重要的行為主體，不同行為主體在區域協調發展中的地位與功能是不同的。中央和地方政府是區域協調發展的政策制定者和組織實施者，居民不但是發展程度的評價方，在一定程度上參與協調發展行動，而區域協調組織和企業既是區域協調發展的參與者又是評價方。

（四）區域利益協調機制不健全

不同層次的規劃代表的利益也是不同的。國家性區域規劃一般是由區域內相關省（市、區）級政府牽頭編制，報國家發展改革委審議，最后經過國務院批準實施。在規劃編制過程中，對規劃制定起決定性作用的是地方政府和相應的職能部門。規劃編制涉及到區域重大利益的再次分配與調整，規劃編制是實現區域發展權的一種重要途徑，而區域發展權是中央政府、地方政府、區域企業、區域居民共同享有的權利。區域協調發展的利益主體對規劃編制應該享有參與權、知情權、監督權等權利。因此規劃編制既離不開政府行為，更需要區域利益主體的集體一致行動。

正因為不同主體代表的利益不同，在區域協調發展中就要有協調各主體的利益訴求和平衡機制。我國制定區域協調發展政策的主體有中央和地方，就會存在中央和地方利益的博弈和平衡，有學者指出：“政策的制定過程就是利益的再權衡和再分配過程，有的政策甚至涉及重大的利益調整”， 區域協調發展也不例外。

三、國外區域發展的經驗借鑒

區域的不協調發展是世界各國的普遍問題，區域的協調發展已經成為主要國家政府宏觀調控的重要目標，其經驗顯示，區域協調發展不僅能通過政策來驅動，更應該通過法律形式確定下來。

（一）確定協調發展目的

美國在制定區域政策時，就明確規定區域開發所要達到的目標。日本為了解決過密過疏等經濟布局不合理問題，縮小區域發展差距，政策重點向區域協調發展傾斜。20世紀上半葉，當時處于經濟大蕭條的時代背景下，德國的區域政策就起步于對抗大蕭條手段。

（二）建立和健全區域協調發展法律制度

其他國家協調發展的法律發展史，大多經歷了非體系化向體系化的轉變過程，表現為以基本法為主，眾多單行法為輔。 最早重視區域發展的國家是美國，一開始就以法律為保障，促進欠發達地區發展。美國在西部開發的時候，一方面，因為當時還缺少法律來促進區域發展的經驗，另一方面受普通法的限制，因此，西部開發立法主要是圍繞著土地開發與利用而制定單行法規。日本欠發達地區的開發經驗主要是開發計劃與開放的立法相結合。其開發政策主要分為三種：一是國土綜合開發政策；二是一般落后地區的開發政策；三是特定落后地區的開發政策。德國的區域開發主要采用立法形式，其特點為“區域開發，立法先行”，專門出臺《聯邦基本法》、《聯邦改善區域結構公共任務法》、《聯邦空間布局法》等一系列法律法規，直接為區域政策的有效實施提供系統的法律保障。

（三）管理機構設置法治化

國外區域發展經驗和實踐證明，區域協調發展政策的有效執行離不開依法設置強有力的、有權威的區域管理機構。如1950年，日本在《北海道開發法》明確規定，在中央一級設立北海道開發廳，并規定其國務大臣的行政級別；德國在1969年制定的區域結構改善的法律中明確規定，計劃委員會是共同任務的決策機構，成員由聯邦經濟部長、財政部長、各州經濟部長共同組成。中央設置的區域管理機構，可分為專門的、分立的、聯合的三種職能部門模式。

（四）區域政策手段法律化

為了克服市場失靈的缺陷，政府在扶持欠發達地區的發展，通常在財政、稅收、金融等政策方面采取支持手段，對這些支持性政策的上升為法律調整，這就是區域政策實施的法律化，主要體現為財政法、稅法、金融法及財政轉移支付法等法律法規。 美國政府援助欠發達地區的方式：一方面政府通過財政轉移支付手段，另一方面通過實行稅收優惠政策，支持美國西部和南部發展。如在二戰以后，美國對南部、西部地區的采取始終低于東北部及五大湖地區的稅負政策。

（五）主要調整范圍法律化

為了讓有限的資金發揮最大效益，各國都選擇區域經濟重點發展領域，把有限的資金傾斜投入重點領域，并通過法律、法規來確定，這些做法就是主要調整范圍法律化。一般來講，主要集中在以下領域：第一以基礎設施建設為先導；第二是人力資源開發；第三是關于技術創新和產業結構的調整；第四就是關于生態環境保護。

四、我國區域協調發展的法律對策

無論市場主導還是政策主導的區域協調發展模式都有其缺陷和局限性，是其自身無法突破和克服的，因此需要以法律法規特別是經濟法律規范來確定、指引和調控。

首先，在依法治國的戰略背景下，要正確處理好區域協調發展的政策與法律的關系，建立政策與法律之間的良性互動機制。“政策”通常表現為國家關于區域協調發展的各類政策性文件。政策性文件與區域協調發展的法律法規之間的關系不是平行關系或并列關系，而應該是主次關系，以區域協調發展方面的法律法規為主，發揮法律的主導作用，而有關區域協調發展方面的政策應該為輔，發揮政策的靈活性和法律的拾遺補缺作用，而不能再走“政策先行，法律追認”的老路。

其次就是要創新立法理念，調動地方各級人大立法積極性，確立區域聯合立法的合法性。區域協調發展法律制度供給不足是多方面原因導致的，一定要從我國區域協調發展實踐出發，法律需求決定供給，區域協調發展是一個系統而復雜的工程，就會需要方方面面的法律保障，既有全國性法律保障需求，也有區域特色性法律保障需求，還有地方性法規需求，不能采取類似于“一刀切”等簡單而粗暴的立法模式，這就需要具體甄別不同區域協調發展法律需求，找到問題的根源，從中央層面、區域層面和地方層面多種途徑立法，解決法律制度供給不足的問題，滿足我國區域協調發展法律需求。

最后就是構建與區域協調發展相適應的的法律法規體系。法律主導的法治化模式必將成為我國區域協調發展的基本制度模式，該模式最重要的就是構建與之相配套的的法律法規體系。 雖然我國目前尚未制定任何一部區域發展的法律，“千里之行，始于足下”，只要我們踐行依法治國理念，堅持區域協調發展的法治化建設，逐步在區域協調發展過程中，構建與其相適應的法律法規體系：區域協調發展基本法、特別區域發展法以及地方性法規。

五、結論

任何一種法律制度的產生都有社會、經濟變遷的背景。經濟基礎決定上層建筑，法律制度屬于上層建筑。隨著區域實踐的發展和變化，區域經濟產生了新的法律需求，傳統行政區法律制度模式已經不能適應區域發展，滿足不了其對法律制度的需求。在其發展過程中，區域不平衡、地區差異擴大、空間無序開發、經濟與人口資源分布不協調等區域發展不協調問題越來越突出，經濟與社會發生了重大變遷以及原有的法律體系對變遷不能有效適應和調整。區域的不協調發展、區域協調發展和區域有可能協調發展為區域協調發展法律制度的產生提供了充分條件，同時區域協調發展法律制度可以界定政府職能的區域發展權限，對各級政府在區域發展過程中應何時協調、如何協調等問題做出程序性規定，避免出現長官意志和隨意性，對政府的協調行為規范化、法治化。

綜合考慮我國區域協調發展實踐對區域法律需求，借鑒國外相關的立法經驗以及與國內理論界的相關研究成果相結合，我國應盡快從中央和地方啟動區域發展立法工作，建立和健全由基本法、特別區域法以及單行法或地方法規、部門規章等不同層次法規構成的區域協調發展發展法律體系。

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