新時期人民調解工作的問題與挑戰

高志敏

【摘要】人民調解制度作為糾紛解決機制中極為關鍵的環節，在社會轉型期同樣遇到許多新問題和挑戰，如何對其進行改革完善，更好地發揮其特有的功能，一直是人民調解組織和司法行政機關、乃至各級政府面臨的一個重要課題。

【關鍵詞】人民調解；糾紛解決機制

一、人民調解制度及其基本功能

我國人民調解制度及其功能歷來是中外研究者們非常關心和存在爭議的問題。根據1989年6月國務院頒布的《人民調解委員會組織條例》及其他相關法律法規，人民調解委員會被定位為調解民間糾紛的群眾性組織，其調解屬于一種民間性糾紛解決機制。從人民調解制度設立的初衷和實際承載的社會功能看，至少包括三個不可缺少的功能：社會治理和政治功能；傳承文化、道德和社會組織功能；糾紛解決功能。上述三種功能是不可分割地存在于人民調解制度及其實踐中的，其中社會治理和文化功能既依附于糾紛解決功能，又深刻地存在于具體的糾紛解決過程之外，即有利于增加社區的凝聚力及和諧度，預防和減少糾紛、降低糾紛的對抗程度、避免糾紛的升級，而這些功能又都是通過調解人員（組織）的日常工作和具體的糾紛解決實踐體現和發揮出來的。

二、社會轉型期與人民調解的發展及問題

人民調解制度經歷了80年代的鼎盛時期之后，90年代曾一度陷入了尷尬的停滯甚至倒退狀態。其中最基本的原因是社會轉型帶來的一系列社會問題以及原有的機制難以適應新的調整需要而出現的機制陳舊，而社會觀念對調解與法治的作用也存在一定的誤區；同時也在很大程度上與當時的司法政策密切相關。進入新世紀之后，基于社會治安綜合治理的總體需要和觀念轉變，調解面臨的制度和觀念障礙盡管仍未完全消除，但其地位和意義開始得到重視，進入了一個發展的新時期。2002年9月，司法部制定公布了《人民調解工作若干規定》，重申了人民調解的性質，并對人民調解委員會的工作范圍、組織形式、調解行為和程序等作出了具體的規定。最高人民法院則通過了《關于審理涉及人民調解協議民事案件的若干規定》，以司法解釋的形式明確了人民調解協議的性質和效力。然而，面對社會轉型帶來的問題，人民調解制度本身仍需要進行一系列改革和重構，以便適應新的社會條件，發揮其社會功能。其中主要的問題和發展動向集中體現在以下幾個方面：1、社會結構及糾紛解決需求的變化帶來人民調解組織形式的演變；2、適應糾紛解決需求的多元化需求，跨地域新型調解組織和市場化糾紛解決機制出現；3、由民間性、行政性、司法性調解構成的多元化機制要求進行資源整合及合理配置；4、調解組織及人員的專業化（或職業化）問題成為提高調解權威的關鍵。

三、多元化糾紛解決機制的完善

第一，大調解概念、調解立法與人民調解制度的發展。人民調解專業化、制度化的嘗試適應了社會糾紛解決的需求，但也暴露出其中的矛盾和悖論：所謂大調解概念的出現表明人民調解的制度設計中出現了難以應對的問題。在“大調解”中，一方面存在著以自治組織為基點的人民調解與跨地域的新型糾紛解決機制之間（如消費者協會、行業協會、市場化咨詢機構、人民團體及公益性組織等等）的差異；另一方面，鄉鎮、區一級的調解又具有行政或準司法的性質和特征，與基層村居委會的自治性調解存在著明顯不同。目前上述各種調解之所以都以人民調解的名義存在，不僅是因為其法律上的地位難以準確界定，更重要的是為了取得人民調解協議的合同效力，否則其效力可能不被法院所承認。為了解決這一問題，司法部正在積極促進《人民調解法》的制定。實際上，在這方面有三種方案可供選擇：其一是沿用人民調解制度的基本模式，制定一部《人民調解法》將其他各類符合民間性、自治性特征的調解統一在人民調解的大旗下。但這樣，如果以糾紛解決功能為中心，原有的人民調解的社會治理和共同體自治、糾紛預防等功能可能會因組織形式的不同有所分化。第二個方案，則是制定一部《調解法》，在同一原則的前提下，將人民調解、行業調解、專門性調解、盈利性咨詢服務機構、乃至行政機關的調解等分門別類地加以具體規定。明確各類調解的性質、基本程序、組織形式、人員素質要求、受理范圍、收費方式、調解協議的形式及效力及其與其他程序的銜接，特別是司法審查的程序。這樣，各種調解的特殊性能得到認可，但人民調解的核心地位可能會有所削弱。第三個方案，是分別制定不同的法律或法規，如《人民調解法》僅調整現有的人民調解組織，而其他類型的調解通過專門法或程序法加以規定，如《勞動法》調整勞動調解機構；《消費者權益保護法》調整消協的調解等等。上述各種方案都應該經過反復論證，在廣泛征求基層民眾和司法工作者的意見的基礎上確定，避免成為各種部門分割資源和權力的契機。

其次，行政調處的地位。上述各種方案中實際上都有一個棘手的問題難以解決，就是如何將民間社會調解與行政或準司法的調處區分開來。在這方面也存在至少兩種基本思路：一種是徹底否定行政機關和基層政府解決糾紛的必要性和權力（職責），形成民間社會機制與司法機制的兩極銜接，由此無需建立行政性糾紛解決機制或僅保留在少數特定領域，最終完全取消。另一種思路則是，明確行政性糾紛解決的性質、地位，將其作為基層政府及有關行政機關的職責，并賦予其處理結果高于民間調解的效力，充分發揮優勢，使其成為多元化糾紛解決機制中承上（司法）啟下（民間）的重要構成部分。

第三，多元化糾紛解決機制的建構。在建立多元化糾紛解決機制的問題上，最大的障礙首先是來自各個權力機關和部門之間的權力和利益之爭。而解決這一問題的關鍵自然是實現各權力機關在糾紛解決過程中的協調，形成民間調解、行政糾紛解決和司法訴訟之間的合理銜接。

我國目前的人民調解和行政性調解必須定位于公益性糾紛解決機構，原則上不應收取任何費用，并且應與市場化的解紛機構完全區別開來。一方面，使這類解紛機構成為替代訴訟的機制（ADR），與司法程序區別開來，發揮其自身的優勢：另一方面，與市場化的法律服務（律師和法律服務所）區別開來，避免二者之間出現惡性競爭。同時，這樣才能使這些機構背后的權力因素不致被濫用，維持其正當性。只有當司法機關能夠獲得應有的司法資源投入時，才可能從這種爭奪和競爭中退出；只有調解機構獲得政府充分的財政支持時，才有可能成為一種以經濟、便利、快速等程序利益吸引事人選擇的公益性糾紛解決機制；而只有為當事人充分利用，調解的社會功能才能得以發揮，社會效果和公共利益才能由此產生。因此，正如財政獨立是司法獲得獨立于權威的基礎一樣，政府對調解的支持是對地方治理的一種合理投入，也是對屬地民眾的一種責任。

目前，我國以司法為核心的多元化糾紛解決機制已經初見端倪，其大致框架是：在價值取向或功能上，一端是社會自治取向，另一端則是法律服務和司法利用取向；在運作方式上，分別有公益型和市場型兩種基本類型，而中間不同層次的社會或行政性糾紛解決機構，則可以為當事人提供多種選擇和接近正義的途徑。隨著社會的發展，其中一部分可能會逐漸消亡、衰落或重構，每一種機制的利用率也會呈現此消彼長的動態過程，決定這些變化的，包括社會糾紛解決的需求，各種權力之間的博弈和競爭，國家的資源配置和社會公眾、當事人的選擇，其中效果、成本效益、價值、利益等等都是不可否定的因素。糾紛解決及其機制的形成，永遠是一個實踐先行的動態發展過程，因此，目前仍應該充分鼓勵各種積極的實踐和嘗試，經過一段時間的探索，則應盡早通過法律確定其基本原則，以及每一種具體制度、程序的地位、組織形式、人員構成、基本程序、效力、相互間銜接及司法審查的方式和程序。而人民調解制度將在這一過程中再次獲得新生。