小議行政壟斷及其法律規制

【摘要】行政壟斷是一種具有多重社會危害性的限制競爭行為。它的存在和發展極大地阻礙了社會主義市場經濟的發展，必須用法律手段對行政壟斷進行規制。本文按照不同的分類標準將行政壟斷分為各個具體形式并針對性地提出立法意見。

【關鍵詞】行政壟斷；法律規制；立法意

見

一、行政壟斷的界定

“行政壟斷”這一概念，是為與傳統的市場主體的壟斷或限制競爭行為相區別而被提出的。它最早出現于20世紀80年代末期的經濟學家的著作中。1990年，法學家王保樹先生在他所撰寫的《企業聯合與制止壟斷》一文中，首次從反壟斷法的角度將我國經濟生活中的壟斷分為“經濟性壟斷”和“行政性壟斷”兩種類型。此后，“行政壟斷”這一概念被廣泛使用（也有稱“行政性壟斷”或稱“行政化壟斷”等）。

關于行政壟斷，學者們有不同的看法，其中主要觀點有：行政壟斷是指國家經濟主管部門和地方政府濫用行政權，排除、限制或妨礙企業之間的合法競爭；行政壟斷是憑借政府行政機關或其授權的單位所擁有的行政權力，濫施行政行為，而使某些企業得以實現壟斷和限制競爭的一種狀態和行為；行政壟斷是指國家運用公權力實施并保護的排除或限制競爭的行為；等等。《中華人民共和國反不正當競爭法》將其表述為“行政壟斷是指政府及其所屬部門濫用行政權力限制正當競爭”。

我們在此可以將其簡單地定義為：行政壟斷是指行政主體濫用行政權力排除限制市場競爭的行為。其表明：

1、行政壟斷主體的特定性，即非一般的市場經營主體，而是行政主體（享有行政職權，并能以自己的名義行使行政職權并獨立承擔責任的組織。包括行政機關和受法律、法規授權的組織）；

2、行政壟斷行為的強權性，即非市場經營主體的自身經濟行為，而是行政主體濫用行政權力這一強大的公權力來實現的對市場競爭的實質限制。

二、行政壟斷的表現形式

對于行政壟斷的表現形態，各界學者根據不同的依據和標準，進行了不同的分類，有人將行政壟斷分為地方貿易壁壘、部門貿易壁壘、政府限定交易、設立行政公司等四種，有學者認為行政壟斷分為地區壟斷、行政強制經營行為、行政部門干涉企業聯合行為及行政性公司濫用優勢、妨礙市場競爭行為；有學者認為行政壟斷分為地區性行政壟斷和行業部門性行政壟斷兩類，等等。我國《反不正當競爭法》第7條規定了強制交易和地區封鎖兩種非法行政壟斷形式。下面按三種不同分類標準對行政壟斷的形態予以說明：

1、地區封鎖、部門壟斷、強制交易和強制聯合限制競爭

《中華人民共和國反壟斷法（大綱）》以行政壟斷的外部表現特征為標準，將非法行政壟斷分為地區封鎖、部門壟斷、強制交易和強制聯合限制競爭四種形態。

（1）地區封鎖。又稱地區壟斷，是指某一地區的行政主體為保護本地區企業和經濟利益，濫用行政權力排除、限制外地經營者參與本地競爭或本地經營者參與外地市場競爭的行為。這是最典型、最普遍又最嚴重的行政壟斷形態。

（2）部門壟斷。它是指行政主體為保護本部門的企業和經濟利益，濫用行政權力實施的排除限制其他部門經營者參與本部門市場競爭的行為。部門壟斷的基本形式有部門分割與壟斷性定價兩種。部門分割是政府或其所屬部門利用經濟管理權限排斥、限制或禁止本行業以外的經營者從事某種經營活動的行為，壟斷性定價是指政府或其所屬部門違反價格法的規定制訂商品或服務價格的行為。

（3）強制交易。根據《反不正當競爭法》第7條將其定義為：政府及其所屬部門濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動的行為。其基本形式有強制購買和強制出售兩種。在實踐中的具體表現形式例如指定轄區內的各個政府部門辦公室統一采購某公司某品牌的辦公用具、利用自身強勢地位強制消費者購買某品牌的智能電表等。

（4）強制聯合限制競爭。它指政府或政府所屬部門利用行政權力強制本地區或本部門企業聯合以排斥、限制或妨礙市場競爭的行為。其主要方式是政府或政府所屬部門出于某種需要或目的，運用行政權力，以“規范”、“引導”等名義，強迫本地區、本部門的企業聯合或組成企業集團；或者強迫經濟效益好的企業兼并經營不善甚至瀕臨破產的企業；強制聯合定價，等等。

2、積極行政壟斷和消極行政壟斷

根據我國行政法學關于行政作為與行政不作為的分類理論，以行政主體是否主動作為為標準，可將行政壟斷分為積極的行政壟斷和消極的行政壟斷。積極的行政壟斷是指行政主體通過主動的行政作為實施的行政壟斷；消極的行政壟斷是指行政主體通過行政不作為實現的行政壟斷。積極行政壟斷是比較顯而易見的壟斷形式，在生活中較為常見，例如行政主體的強制聯合交易行為。而消極行政壟斷則較為隱蔽。表面上看來并沒有主動設置競爭障礙，似乎沒有構成行政壟斷，但是實際上，正是由于它的不作為沒有履行應盡的義務而同幾級行政壟斷一樣能產生限制正當競爭的效果。例如應該對某企業頒發許可證、準入證等證件，應該為其辦理相關手續的時候而不作為，不予頒發和辦理，導致企業無法正常參加市場競爭。

3、抽象行政壟斷和具體行政壟斷

以行政行為的實施方式為標準，可將行政壟斷分為抽象的行政壟斷與具體行政壟斷。抽象行政壟斷是指行政主體以制定和發布法規、規章、命令、決定等具有普遍約束力的規范性文件為手段實施的壟斷行為。這類壟斷方式有兩個特點，即對象的不特定性和可反復適用性。例如常見的以“紅頭文件”的形式來限制競爭。具體行政壟斷是指通過行政主體的具體行政行為實現的壟斷，其特點表現為對象的特定性和不可重復性。它是更為常見的行政壟斷手段，例如行政主體要求轄區內的兩家出租車公司都必須購買某公司的某品牌的車型。

三、行政壟斷的規制手段

筆者私以為可以根據行政壟斷行為的分類，針對具體的壟斷行為提出不同的規制措施：

1、地區封鎖、部門壟斷、強制交易和強制聯合限制競爭

（1）地區封鎖和部門壟斷。它們的基本是一致的，都是為了維護本地區或者本部門的利益而采取行政壟斷手段來限制競爭，達到穩固甚至提升利益的目的。改革開放以后，隨著經濟體制改革的深入，改變了由中央集中管理經濟的體制，將經濟管理權下放給地方政府和各個經濟主管部門，使它們自主管理經濟的權力不斷擴大。中央和地方在經濟管理上分權的主要目的，是發揮中央和地方兩方面的積極性，搞好經濟建設，推動社會發展。但是，行政性分權在產生一定積極作用的同時也帶來了一系列的弊端，表現為經濟管理權力由中央政府下放到地方政府和各經濟管理部門后，各地區、各部門為一已之利表現出強烈的地方和部門保護主義傾向，使地區封鎖和部門壟斷的行政行為愈演愈烈。

針對此，可以提出以下建議：

①改變現有的財政政策。地方財政狀況決定了地方領導的經濟收入，而地方企業的稅收是地方財政的主要支柱。因此為了穩定領導者的經濟收入，地方領導必然用盡渾身解數來保護地方產業的發展。有時為了地方企業的發展，不惜通過行政權力來維護本地的企業。依筆者拙見，評價各個地區的政績不應該只看本地區范圍內的GDP增長，而應該看總體的各項指標的發展以及對全國經濟的貢獻，從而從源頭上遏制各個地區為了本地的利益，在扶植本地區的企業的同時，壓抑其他企業的發展或者限制本地區企業的向外發展，一心只搞本地的經濟發展。

部門壟斷中的部門主要是指一些大型國有企業和行政性公司。它們都是關系到國計民生的關鍵力量，應該主要站在公共利益的角度來為國民提供相應的服務，而不應導致產生部門分割和壟斷性定價這兩種壟斷手段。究其原因是國家給其有增值性的目標，但是國家的出發點是為了保護國有資產，防止國有資產的流失。但是這個目標以及授予他們的行政權力導致了他們一心保護本部門的利益，從而采取各種手段來限制競爭。為此，因該修改《企業國有資產法》，完善相關法律，從根源上改變此種局面修改保值性要求，從他們的經濟投入和社會績效產出來的對比來評價其效益和國有資產的保護。

并且對于部門壟斷行為，應該限制部門手中的權力，加強經濟體制改革和行政體制改革，徹底推行政企分離，逐步轉變政府職能，實現政府行政權力的轉移，即政府向市場、企業放權，變經濟管理中的“全能政府”為“有限政府”；強化宏觀管理，弱化專業經濟管理，變直接管理為間接管理。

②完善法律體系，加強政府依法行政，限制行政主體的自由裁量權，加強相互之間的監督與制衡。

“法無規定不可為”，行政主體的權力由法律規定，應從嚴把握其權力范圍，限制其自由裁量權，除了工商行政管理部門對其進行監管之外，還可以加強人大對于行政主體行政范圍的審核和監督。

除了工商行政管理部門來監督制約各個部門的部門分割手段外，發展與改革委員會可以通過對價格的監管來防止部門壟斷中的壟斷性定價行為。

③加強對法律責任的落實。地區壟斷和部門壟斷行為大多是為了地區或者部門的整體利益。因此，與行政主體的首長負責制相對應，對于這兩種行政壟斷行為可以通過讓行政首長承擔行政責任的方式，迫使行政首長對直系下屬的行為進行監督，層層往下，一支有問題，就懲治一系支脈的行政首長，達到從上往下進行監督檢察的作用。但是，行政責任的明確落實須從嚴把握。

（2）強制交易和強制聯合限制競爭

這兩種行政壟斷手段主要是各個行政主體為了謀取一己私利，而進行的行政壟斷行為。應該加強對行政行為主體的責任的落實，同時也不應忽視行政主體的責任，以此來保護行政相對人的利益。

①禁止隨意設立限制或者可能限制競爭的行政機構，或者對相關機構或有關社會組織授予限制或者可能限制競爭的行政權力，尤其應明確限制通過設置帶有行政職能的行業協會等限制競爭。

②完善立法，落實法律責任。

此處行政首長不應一律負法律責任，主要責任人應該是做出行政行為主體。行政行為主體在此負行政責任以及對社會公共利益造成重大危害時應負刑事責任。由行政主體對行政相對人負民事責任即賠償責任，彌補行政相對人的損失。而行政主體可以對行政行為主體追償損失，并對其做出行政處分。

③通過各種方式對這強制交易行為進行監督。設置獎勵制度，鼓勵民眾舉報強制交易行為，鼓勵輿論報道監督，工商行政管理部門對這些舉報和報道行為應進行審核調查，并給出答復，做出處理行為。

④工商管理部門在審核地方企業聯合的材料時應審查其意愿，了解是否為強制聯合行為，并暗中調查掌握證據做出處理決定。

⑤禁止行政官員從事企業經濟活動，從而徹底消滅所謂的“紅頂商人”現象，還市場以純粹的私域空間。

2、積極行政壟斷和消極行政壟斷

（1）針對積極行政壟斷

積極行政壟斷屬于外顯的行政行為，可以將其分成地區封鎖、部門壟斷、強制交易和強制聯合限制競爭行為，并采取上述的相應措施對其進行規制。

（2）針對消極行政壟斷

消極行政壟斷則具有較強的隱蔽性，主要應通過企業的舉報和加強審核的方式來進行監督審查。但此處不宜由工商管理部門來進行審查監督。消極行政壟斷中的很多行為例如辦法行政許可證、營業執照等行為等都是由工商行政管理部門的分內之事，讓其自己監督自己，無異于其既是“裁判員”又是“運動員”，最好應有一個獨立于行政主體的一個外在機構來進行審核。

對于這二者的行為當然要落實行政、民事和刑事責任，完善法律規定，這樣才能起到較好的規制效果。

3、抽象行政壟斷和具體行政壟斷

（1）針對抽象行政壟斷

發布禁令是《反壟斷法》擁有的較為特殊的一種手段，也是對違法行政壟斷行為最重要的制裁手段之一。禁令可以對所有非法壟斷行為做出，包括經濟壟斷及行政壟斷。以禁令方式規制行政壟斷行為應主要針對抽象行政壟斷行為，包括國務院規范性文件、部門規章、地方政府規章等在內的以政策、法令等形式出現的，本身違反《反壟斷法》或沒有適當的法律、行政法規依據而限制競爭的一切抽象性行政行為為行政壟斷行為，予以明確的立法禁止。同時，考慮到我國目前的實際情況，應當將法律和行政法規允許存在的帶有行政權力影響色彩的壟斷現象適當保留，并通過賦予反壟斷執法機關相應的審查權（如年度審查建議權）等，對之加以適當約束并逐步縮減其范圍和影響，直至最終取消。對這一類抽象行政壟斷行為，反壟斷法執法機關有權對其發布禁令，禁止它們的貫徹和執行。

（2）針對具體行政壟斷

具體行政壟斷行為是針對具體的行政相對人做出的。對于具體行政壟斷行為除了監督管理部門對其監管和處罰之外，行政相對人還可以提起行政訴訟以及行政賠償訴訟，要求做出行政行為的行政主體進行國家賠償，并對相關的行政相對人進行行政處罰，嚴重危害到公共利益的行政相對人還將承擔相應的刑事責任。

四、結束語

行政壟斷的規制之路還有很長。以上皆為筆者的拙見，很多地方還值得推敲，并且對于其規制不只是靠立法就能完成的，還需要執法、司法多方面進行保障。只有多方面共同努力才能保障對于行政壟斷的法律規制的成效，遏制這一現象的復生。

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【作者簡介】

周澤娜（1992—），女，廣東汕頭人，四川大學法學院2014級訴訟法學專業碩士研究生，主要研究方向：刑事訴訟法。