中日社會保障制度比較及其對中國的借鑒

孫諾焱

【摘要】中日兩國建立社會保障制度的歷史均不長，在各自改革過程中面臨著許多類似的問題，諸如人口老齡化、人口負擔系數增大、失業率增長等。中日兩國都面臨著社會保障制度改革這一艱巨而迫切的任務，雖然兩國經濟、社會條件各異，社會保障的發展層次、水平懸殊，導致社會保障危機的歷史、成因不盡相同，然而，對各自的特殊性加以分析即可發現，兩者無論在形式上還是在內容上均具有一定的同構性，它源自于社會保障的基本屬性及其共同的社會歷史作用。正是這種同構性的存在，使得中日兩國社會保障制度的比較和借鑒不僅具有可行性，而且具有現實意義。本文通過研究中日社會保障體系，比較兩國社會保障體系中的特點，尋找中國現有體系的問題所在，并通過日本在人口老齡化背景下的改革經驗，探討解決當前中國老齡化背景下社會保障體系中諸多問題的方法。

【關鍵詞】中國；日本；社會保障制度；人口老齡化；養老保險

―、社會保障發展歷程比較

日本現代社會保障制度是在第二次世界大戰后發展起來的。有日本學者將其社會保障制度的建立和發展劃分為4個階段：明治維新至第二次世界大戰之前為社會保障制度的引進期；第二次世界大戰結束后至20世紀50年代前期，以救濟貧困者為中心；20世紀50年代后期至1973年為社會保障的擴展時期，以建立福利國家理念為基礎，社會保障制度不斷改善；自1974年至今為社會保障制度改革重建時期。

中國現代社會保障制度的創建與發展分為：1949—1956年的初創時期；1957—1966年的初步調整時期；1966—1976年的受挫時期；1976—1986年的恢復時期；1986至現在的改革時期。從發展歷程看，中國與日本不同的一點在于：十年動亂時期，我國社會保障事業遭到了重創，一度處于癱瘓狀態。

二、社會保障模式與內容比較

社會保障模式與內容是一個復雜的概念，這里僅以養老保險和應對人口老齡化為例進行比較。

1、養老保險方面

多層次、廣覆蓋的目標在各國都有共識，實施狀況則相去甚遠。日本的養老保險制度也稱年金制度。1985年日本建立雙層養老保險制度：第一層次是覆蓋所有公民的國民年金制度，在日本擁有居住權的所有20—60歲的居民都必須參加。第二層次是與就業收入相關聯的雇員年金制度，按照加入者職業的不同又分為厚生年金和共濟年金。加入厚生年金和共濟年金這兩種年金的職工自然加人國民年金，其基礎年金部分實際上就是國民年金，報酬年金部分則按照加人者保險費繳納的多寡來決定保險金數額。養老保險基金管理方面，日本政府實行統一調配，保證了使用效率。中國的目標也是要建設多層次的社會保障體系，1995年3月1日國務院下發的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中指出：“國家在建立基本養老保險、保障離退休人員基本生活的同時，鼓勵建立企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險”。但我國的養老保險在保障內容和標準方面因地域和職業有很大不同，且流動性差。

2、人口老齡化方面

在人口老齡化尤其是高齡老人比例不斷提高的形勢下，日本重視老年人的保障需求尤其是醫療保健需求。日本的醫療保險分兩種：職工及家屬通過工作單位參加的受雇者健康保險，農民、自營業者和退休人員參加的國民健康保險。日本政府還通過擴大家庭服務，培養家庭護理員，建立保健醫療和社區服務體系，緩解老齡化社會的醫療費用壓力。中國人口老齡化速度也很快，不過老年群體總體上屬于弱勢群體，其保障需求尚未得到充分滿足。

三、中日社會保障制度的比較對中國的借鑒

從日本社會保障制度50余年的發展歷史中，可歸納出諸多具有重要意義的經驗或特征，這些經驗和制度特征對于中國社會保障制度的發展不無啟迪或借鑒意義。

1、社會保障的法律基礎

日本是個注重依法治理社會的國家，每一項社會、經濟制度的出臺，均有嚴格的法律依據和程序，社會保障制度的建立亦是如此。戰后社會保障體系的形成和發展過程，即是相關法律不斷完備、充實的過程。日本現行的有關社會保障的法律，絕大部分是在戰后的前20年間制定或修訂的，作為日本社會保障的法律基礎，它對于在較短時期內完成社會保護體系的籌建發揮了巨大的推動和保證作用。

在中國，憲法雖然沒有使用“社會保障”這個概念，但在有關章節中對國家責任和公民權利作了相應的表述。然而，憲法所確立的公民權利作為社會保障立法的基礎地位往往受到忽視。在論及有關建立或改革社會保障制度的動因或依據時，人們往往援引的是中共中央和政府的文件或決議，而這些文件中沒有對社會保障給出清晰、完整的定義，對社會保障的理解多偏向于其在經濟體制改革中的功用，或者將其局限于改善人民生活水平的層面。上世紀90年代中期以來的社會保障制度改革，基本上遵循著功利性目的，在制度設計上強調效率高于公平、減輕政府責任，使社會保障在彌補市場缺陷、公平收人分配、吸收經濟增長的社會成本方面的作用受到忽視，并且成為抑制消費需求、強化謹慎性預期心理的原因之一。對社會保障的法律地位及其在經濟和社會發展中的作用認識上的偏差，導致了立法基礎的模糊，或許是造成中國社會保障立法滯后的原因之一。

從先進國家推廣社會保障制度經驗來看，應在體系創建初期就將強化立法列為根本，以保證和規范社會保障體系的建立和發展。當前，中國正面臨著建立全國統一、完善、規范的社會保障制體系的迫切任務。

2、社會保障的財政結構

在社會保險費籌資上，中國政府確立了“國家、企業、個人三方共同負擔”的資金來源多渠道原則。從形式上看，中國的這種社會保障財政收人結構與日本具有同構性，但各責任主體的負擔比例與日本有較大區別。在中國，社會保險基金主要來源于企業和職工的繳費，且中國企業繳費責任明顯重于日本，這會給企業帶來沉重的壓力，不利于企業長遠發展。從政府責任方面看，根據財政部的統計，中國社會保障支出大概占到國家財政的12.7%左右，雖然比1999年的3.45%提高了許多，但這個比例顯然很低，而發達國家一般在30%—50%之間。日本在上個世紀90年代初期，社會保障及福利支出在中央財政支出中的比例即達到37.32%的水平。兩相比較，中國政府和企業在社會保障中的畸低或畸高責任，與日本的情況形成鮮明對照。

3、社會保障的覆蓋面

日本社會保障體系經歷了從以勞動者為中心到全民保障的擴展過程。中國的條件與日本有所不同，但是社會保障體系的建立亦應突出重點，有序發展。雖然近幾年中國社會保障制度改革取得重大進展，單社會福利資源分配的不公平、不合理狀況，不僅剝奪了大多數勞動者應當享有的基本權利，而且對市場經濟體制的發展、勞動力的流動和社會安定產生了嚴重后果。中國社會保障體系建設的方向，應該是以城鎮勞動者為重點，逐步擴大到城鄉全體勞動者乃至全社會。其中，突破“二元化社會”思維的局限，將占中國全體公民絕大部分的農村人口和從農村轉移出來的勞動者納人社會保障體系，是中國社會保障事業發展乃至經濟、社會發展所面臨的一個重大而迫切的課題。盡管中國與日本的具體國情各不相同，但日本解決社會保障問題的歷史經驗對中國不乏可供學習借鑒之處。