地方與中央政府目標不同會阻礙改革

李秀軍

由于地方政府的目標各不相同，責任的承擔情況存在復(fù)雜性，地方政府在執(zhí)行改革措施時擁有一定程度的自主權(quán)，這使得其執(zhí)行結(jié)果可能與中央政府的政策本意存在分歧

地方與中央政府改革目標的不一致會阻礙改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，具有負面的影響。雖然中國的決策過程高度集中，但政策基本是由地方政府落地實施。各地方政府的經(jīng)濟和財政狀況各不相同，導(dǎo)致各地方政府的目標不一致，可能會阻礙中央政府的改革進程。這就會影響改革步伐和改革進程的全面性，使得改革很難及時推動中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，并可能因此提高國企和地方政府的杠桿水平，增加銀行風(fēng)險，增大中國政府或有主權(quán)負債。

各地方政府的經(jīng)濟、企業(yè)和財政情況會影響其執(zhí)行中央政府指令的意愿。地方政府可能會傾向保護地方經(jīng)濟和社會穩(wěn)定性，即使這些地方利益會阻礙中央政府改革的迅速推進。

社會責任的事權(quán)結(jié)構(gòu)分散，各級政府協(xié)調(diào)不力，使改革進一步復(fù)雜化。在中國，大部分的社會保障支出是由市縣級政府負責，但有時候，如果中央政府未能提供額外支持，地方政府對一些社會責任，比如教育和醫(yī)療等方面責任的承擔意愿較弱。另外，有效的相關(guān)支持體系的缺失也會削弱各級政府之間的行政協(xié)調(diào)能力，從而進一步削弱中央政策執(zhí)行的有效性，使社會改革政策的執(zhí)行進一步復(fù)雜化。

地方政府對改革的接受和執(zhí)行程度不盡相同。由于各地方政府的目標各不相同，責任的承擔情況存在復(fù)雜性，地方政府在執(zhí)行改革措施時擁有一定程度的自主權(quán)，這使得其執(zhí)行結(jié)果可能與中央政府的政策本意存在分歧。

中國中央政府已經(jīng)采取了一些措施解決央地目標不一致的問題。中央政府的措施旨在減少地方經(jīng)濟等情況的差異度、重新明確各自責任。這些措施包括中央實施轉(zhuǎn)移支付、財政預(yù)算改革和新的公務(wù)員績效考核制度。中央政府還強化針對地方官員的反腐行動，此舉可強化中央政府對地方官員行為的監(jiān)督。上述措施可解決政府之間目標不一致的問題。但判斷上述舉措能否徹底改變中央政府與地方政府之間的關(guān)系，從而使改革得以有效推行，目前仍為時尚早。

地方與中央政府目標不一致會阻礙改革進程和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整

在各地不同情況的制約下，中國地方政府官員的優(yōu)先目標和意愿并不一定與中央政府保持一致。這種情況會影響中國結(jié)構(gòu)性改革的進展，也會減緩中國的宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，減緩避免經(jīng)濟過度依賴于投資的進程。

經(jīng)濟改革受阻將帶來負面影響，例如，國有企業(yè)和地方政府杠桿率持續(xù)上升，銀行部門風(fēng)險增加，從而導(dǎo)致中國政府或有主權(quán)負債增加。

中國的決策過程高度集中，但政策實施基本是在地方。中國各地的經(jīng)濟情況、財政結(jié)構(gòu)和社會責任各不相同，這使得政策需要在地方層面落實。而這些不同的地方經(jīng)濟情況、財政結(jié)構(gòu)和社會責任也決定了地方政府官員的優(yōu)先目標和意愿。這樣可能會導(dǎo)致各地方政府接受中央改革舉措的意愿不盡相同。

此外，雖然所有影響地方政府的重要經(jīng)濟政策都是由中央政府負責制定，中央對財政預(yù)算的審查也非常嚴格，但各級地方政府均具有不同的政策執(zhí)行權(quán)力和責任 （見下圖）。這樣可能會導(dǎo)致中央政策在全國范圍內(nèi)實施時變得不一致，這就會對改革的步伐和有效性產(chǎn)生負面影響。

若中央政府的措施能更好地協(xié)調(diào)各層級政府的意愿和目標，將會加強政策有效性，對中國政府具有正面的信用影響。協(xié)調(diào)一致的目標在長期上會對地方政府產(chǎn)生正面信用影響，但在過渡時期所涉及的各種政策變化卻可能會給地方政府帶來不確定的信用影響。

各地方政府的經(jīng)濟、企業(yè)和財政情況會影響其執(zhí)行中央政府指令的意愿

中國政府的結(jié)構(gòu)有效地幫助中國實現(xiàn)了 GDP 高增長的目標。多年來，實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標一直是對地方官員進行績效考核的關(guān)鍵指標 （KPI） ，因為中央政府在其多個政策文件中都以經(jīng)濟增長率作為首要目標。

雖然近年來對地方政府官員的績效考核方式發(fā)生了變化，但地方政府官員依然有意愿優(yōu)先考慮那些能實現(xiàn)短期經(jīng)濟增長目標的政策，然后才考慮能夠?qū)ι鐣⒆匀毁Y源保護或環(huán)境帶來長遠利益的政策。

此外，各地方經(jīng)濟、企業(yè)和財政狀況的差異可能會影響地方政府執(zhí)行中央政府指令的意愿。在地方政府與中央政府的改革政策發(fā)生沖突時，地方政府可能會在很大程度上傾向于保護地方國企和地方銀行的利益，延遲、繞過或調(diào)整改革政策，從而保障地方就業(yè)和稅基。

1.經(jīng)濟狀況。地方政府實施改革的能力取決于其財政實力、地方企業(yè)的活力狀況和地方居民家庭財富等因素。這些因素都反映了地方政府承受改革所產(chǎn)生的潛在負面影響的能力。

對地方政府推行改革的相對能力的評估指標之一是人均 GDP。若以人均 GDP 衡量，中國各省、市、自治區(qū)下轄各地級市、縣的經(jīng)濟狀況良莠不齊。

2.企業(yè)結(jié)構(gòu)。地方政府均有意愿保護旗下國企的利益。根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，中國一半以上的國企資產(chǎn)是由地方政府持有。雖然部分國企屬于產(chǎn)能過剩行業(yè)，中央政府也試圖減少此類國企的數(shù)量，但一些省份如山西、河北、遼寧等的稅收和就業(yè)依然在很大程度上依賴地方國企。

如果地方國企的負債規(guī)模龐大且處于產(chǎn)能過剩行業(yè)，就可能會面臨較大的破產(chǎn)風(fēng)險。大規(guī)模的破產(chǎn)可能會影響當?shù)厣鐣€(wěn)定性，削弱稅基。因此，地方政府可能會在地方國企發(fā)生違約或破產(chǎn)時進行干預(yù)。但是，國務(wù)院發(fā)布的【2016】 88 號文從原則上明確了地方政府性債務(wù)風(fēng)險的分級責任，這有利于進一步加強地方政府性債務(wù)風(fēng)險的防范和控制。

根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2012-2015年，地方國企負債年平均增長14.1%，高于地方政府收入的增速，這對相關(guān)地方政府具有負面的信用影響。

雖然中央政府努力限制地方政府對地方國企的支持，但地方政府執(zhí)行國企改革的意愿可能不強。例如，地方政府可能無意放棄無生存能力的企業(yè)和減少產(chǎn)能過剩。因為此舉在短期內(nèi)可能會導(dǎo)致當?shù)厥ゾ蜆I(yè)機會和稅收來源，使相關(guān)地方政府處于財政緊張的局面。

3.財政結(jié)構(gòu)。地方政府的財政結(jié)構(gòu)狀況會使他們優(yōu)先考慮增長目標。地方政府的預(yù)算內(nèi)收入主要包括稅收以及來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付，但未能全面覆蓋地方政府當前的總財政支出。

土地出讓金成為地方政府收入的重要來源。2015年土地出讓金占地方總財政收入的 23%。然而，由于土地成本上升是房價上漲的重要驅(qū)動因素，對土地出讓金的嚴重依賴可能會阻礙地方政府有效調(diào)控房市。

社會責任的事權(quán)結(jié)構(gòu)分散、各級政府協(xié)調(diào)不力，會使改革進一步復(fù)雜化

在中國，教育、醫(yī)療和社會保險等社會責任是由中央政府和地方政府共同分擔。美國、德國、英國、法國和澳大利亞等許多發(fā)達經(jīng)濟體也有類似的責任分擔制度，其中，50%-90%的社會責任是由中央政府負責。然而，根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，中國中央政府的支出只占社會責任總支出的4%（占醫(yī)療總支出的比重甚至更低，僅為1%） 。

目前，絕大部分的社會保障支出是由市縣級政府負責。但有時候，如果涉及大量的額外成本，市縣級政府對一些社會責任的承擔意愿會較弱。例如，如果中央政府不提供額外的土地使用和財政預(yù)算配額，市縣級政府可能會扭曲或推遲執(zhí)行給予農(nóng)民工戶籍或提供相應(yīng)公共服務(wù)的政策。

雖然近期的中央地方財政關(guān)系改革旨在減少地方政府財政事權(quán)和支出責任，特別是在社會服務(wù)方面的責任，進而降低其赤字，但仍需要一段時間才能實施新的財政分配計劃。中國目前還缺乏完善的全國性社會保障信息系統(tǒng)，這會給社會責任的問責追責帶來額外困難。

此外，缺乏有效的指令傳導(dǎo)和審批系統(tǒng)會造成政府間協(xié)調(diào)不力，從而可能會削弱中央政策有效落地，使社會改革政策的執(zhí)行進一步復(fù)雜化。例如，在農(nóng)村建設(shè)道路可能需要各級政府審批，過程復(fù)雜；同時，還需要多個上級政府的多次資金轉(zhuǎn)移。這樣的流程會削弱地方政府對改革的熱情。不過當前中央政府的改革議程也包括優(yōu)化非戰(zhàn)略性行政審批流程。

地方政府對改革的接受和執(zhí)行程度不盡相同

中共中央組織部決定官員仕途，從而確保中央政府政策在地方政府層面實施。這種機制為省級高級官員執(zhí)行中央政策提供了強大的誘因，他們傳達中央指令并在各省之間輪換崗位。但是，中國的官僚體系屬于金字塔結(jié)構(gòu)，下級官員的數(shù)量始終大大多于可填補的高級官員職位。通過決定官員仕途升遷來確保中央政策實施，其有效性可能不如想象中的那么高，特別是對于基層官員而言。

因此，進一步升遷前景有限的官員往往傾向于保護地方利益，而非完全接受中央政府的指令。與中央政府的行政距離越遠，中央各項倡議能夠迅速在地方執(zhí)行的確定性就越低。結(jié)果，各地方政府對改革的接受和執(zhí)行程度不盡相同，這就意味著政策的實施過程可能需要一段時間。

在某些案例中，地方政府可以出臺不同的改革措施。例如，廣東省和上海市根據(jù)國企承擔商業(yè)功能或公共性政策目標的程度，對各類國企實行不同的監(jiān)管規(guī)定。又如，很多地方政府可根據(jù)中央政府不同時期對房地產(chǎn)調(diào)控的指導(dǎo)方針發(fā)布各自不同的房地產(chǎn)限購政策。

部分地方政府一直希望探索自身的改革政策框架。譬如，自 2011 年起，湖北省徹底改變了省政府與市縣級政府之間的稅收分配辦法。湖北省根據(jù)一個簡單的公式確定了各市縣需要繳納的稅額總額，而不是對不同稅項設(shè)立不同公式。這種方式自2011年以來已取得了巨大成功。這種方式為湖北省的市縣級政府提供了動力，使其能夠更好地管理地方經(jīng)濟，同時更有效地征稅。

然而，在一些案例中，卻出現(xiàn)改革延遲執(zhí)行的情況，即使在相對富裕的省份也是如此。例如，中央政府 2011 年在上海、重慶試點的房產(chǎn)稅失敗后，地方政府推出房產(chǎn)稅的政策舉措一直停滯不前。上海的房產(chǎn)稅試點中，除了人均面積小于60平方米給予減免的情況之外，對超出人均 60平方米的部分征收房產(chǎn)稅，適用稅率為0.6%。此次試點的有效性低于預(yù)期，主要原因是財產(chǎn)登記制度不健全，導(dǎo)致試點實施和征稅額不均衡。當?shù)卣狈Υ_保業(yè)主遵守該法的動力，因為政府擔心這些措施可能會對當?shù)胤康禺a(chǎn)市場產(chǎn)生不確定的影響。

中央政府早已采取一些措施解決目標不一致的問題

多年來，中國中央政府已采取一些措施減少地方經(jīng)濟的差異度、重新明確各自責任，并強化中央政府的監(jiān)督能力，以期能夠解決中央政府與地方政府之間目標不一致的問題。

1.中央實施轉(zhuǎn)移支付以縮小各省之間的差距。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付，即從相對富裕的省份向欠發(fā)達省份轉(zhuǎn)移支付相當于全國 GDP8.3%的財政收入，以縮小各省之間的差距。

2.重新劃分財政支出以減少地方政府的社會責任。中央政府已公布計劃，對財政支出重新進行劃分，以減少地方政府的支出責任；同時加強財政部對于地方政府財政支出方式進行監(jiān)督的能力。但是由于縣市級地方政府在財政表現(xiàn)、債務(wù)及或有負債、監(jiān)管與管理方面的透明度差別非常大，上述舉措的推行可能因此面臨阻礙。

3.新的績效考核制度更加注重長期目標而非短期增長目標。此外，新的官員考核制度的重點已從強調(diào) GDP 增長轉(zhuǎn)為納入更多的社會或環(huán)境指標。如在 2006年開始實施的“十一五”規(guī)劃中，節(jié)能減排已經(jīng)被納入對地方政府官員的強制考評指標，以減少環(huán)境污染。但此類長期指標難以被考評，因此，績效考評制度難以被確保有效推行。例如，從 2013 至 2015 年7月，河北省的污染減排未達到預(yù)期。環(huán)境保護部報告中指出，其根本原因是地方政府官員未能將環(huán)境問題提到與經(jīng)濟增長同等重視的程度，因此，地方政府對鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能及減排的監(jiān)督不力。

4.反腐行動將強化中央政府的監(jiān)督能力。中紀委在黨政官員 （許多官員在地方政府任職） 中積極推進反腐，而反腐是中央政府整個改革計劃的一個重要支柱。反腐可強化中央政府對地方官員行為的監(jiān)督。在地方政府官員中深化反腐是中共十八大以來的首要任務(wù)之一。自2012年以來，中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)加強反腐并強化公司治理。據(jù)中紀委披露，2016年前10個月，已有約34000人因嚴重違紀接受反腐調(diào)查，人數(shù)是2013年的4倍多。

上述舉措能否徹底改變中央政府與地方政府之間的關(guān)系，從而使改革得以有效推行，尚待繼續(xù)觀察。

（作者為穆迪投資者服務(wù)公司副總裁、高級分析師）