產業政策失敗的三個原因

山塔·德瓦拉揚

在存在多種扭曲的情況下，通過產業政策糾正市場失靈可能會使情況變得更糟糕

縱觀歷史，每個政府都實施過某些形式的產業政策，比如旨在刺激工業增長并最終推動經濟從低生產率的農業轉向高生產率的制造業和服務業的公共政策。然而，產業政策實施的效果并不盡如人意。產業政策失敗的三個解釋是：現實中存在除市場失靈以外的多種扭曲、政治俘獲使得某些產業受到額外保護而獲得壟斷地位、針對某個產業制定的政策會對產業內具有不同特點的企業產生差異性影響。

存在多種扭曲

關于產業政策的理論分析是基于市場存在失靈的觀點。市場失靈會阻礙工業化發展，因此需要通過政府干預解決市場失靈問題。為了證明這一結論，經濟學家通常會構建簡單的經濟模型來描述市場失靈并解釋政府如何通過干預經濟從而推動經濟更快增長。大多數模型都假設經濟運行中只存在市場失靈這一種扭曲。但實際情況卻是，經濟中存在各種各樣的扭曲，比如勞動市場管制、能源補貼等等。

在這樣的情況下，通過產業政策糾正相關的市場失靈并不會促進工業化發展，相反甚至可能使情況變得更糟糕。原因無非就是福利經濟學中經典的“次優定律”（比如某一產業中有一家污染型壟斷企業，那么刺激該產業將會加劇污染）。以印度為例，IT產業被視為印度最具比較優勢的部門，很多人認為這得益于印度實施的有針對性的產業政策，但實際上IT產業的快速發展是因為傳統制造業部門受到了勞動力管制和基礎設施匱乏的掣肘。同樣，在中東和北非地區，能源補貼政策有利于能源密集型行業，但由于忽視了其他資源稟賦（如熟練工人）的利用，扭曲了其他潛在利潤豐厚行業的發展模式。

政府不應該依賴那些不考慮所有扭曲的簡單模型，而是應該識別經濟中的最大扭曲并采取措施消除這些扭曲。如果最大的扭曲無法消除，那么政府應該把它納入考慮，在此基礎上再尋找下一個最亟需解決的扭曲。

政治俘獲

除了上述理論原因，另一個普遍的問題是產業政策極易受到利益集團的操縱，為特定目的服務，從而失去了原本的結構轉型的意義。

有大量證據顯示，在突尼斯，前總統本·阿里家族所涉足的銀行、電信、交通運輸等產業，因為受到了額外的保護而免于國內外競爭。本·阿里家族相關企業生產了占私人部門1%的產出，提供了國內3%的就業，所獲取的經濟利潤卻高達21%。這些產業中的企業靠著壟斷地位提價，但最終使得突尼斯的出口部門喪失了國際競爭力。

政治俘獲的問題在世界范圍內都普遍存在，所以政府在推出一項產業政策之前必須要考慮怎樣才能避免政治俘獲。降低政治俘獲風險的一個途徑是公開政府官員的裙帶關系，從而讓政策制定者在公眾壓力下兌現他們的承諾。

忽視產業中的企業異質性

產業政策一般是針對特定產業制定的。國際上對于基于比較優勢相關理論“挑選贏家”的做法有相當多的爭論，爭論的焦點在于怎樣甄別出應該享受優惠待遇的產業。因為市場交易的主體是企業而非產業，過去我們更關注產業層面的原因是無法獲得足夠詳盡的發展中國家企業層面的數據，而隨著數據可獲得性的改善，我們發現行業內的企業存在極大的異質性。即使在沒有明顯比較優勢的產業，也既有成功的出口企業同時亦有失敗的企業。這些現象促使我們開始研究成功企業的特征（比如管理質量等），并在此基礎上研究針對產業內成功企業而非全部企業的特征所制定的產業政策是否更有效。結果顯示，一些產業政策對行業內不同企業的作用效果不同，有的明星企業會脫穎而出，有的企業則會倒閉。此外，某些被認為會對行業產生一致影響的系統性經濟政策（如匯率政策），在考慮企業特征后也會表現出不同的政策效果。

（作者為世界銀行中東與北非地區首席經濟學家。吳思譯）