特色小鎮：新型城鎮化的重要一環

劉奇洪

土地型城鎮化道路是不可持續的，而以工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展、以城市群為主的城鎮化才是當前中國應選的道路

雖然當前國家推行的“特色小鎮”建設，賦予了傳統產業轉型、新興產業培育等重任，但“特色小鎮”仍然需要回歸到現代城鎮體系，惟有此，“特色小鎮”才有生命力和競爭力。在如今房地產業兩極分化、三四線城市房地產業“去庫存”的背景下，以房地產企業主導的“特色小鎮”建設非但不可行，而且勢必會導致房地產庫存增加，只有小鎮產業發展的特色化，才能使“特色小鎮”可持續發展。

小城鎮作為連接城市與農村的紐帶，不僅起到了統籌城鄉發展作用，而且在城鎮化過程中對于大量農村富余人口涌入大城市起到“蓄水池”分流作用，也降低了城鎮化社會成本。城鎮化是農村人口轉化為城鎮人口的過程，主要有兩條路徑：一是農村人口“離土不進城”，留在小城鎮，不進入大中城市，就近由從事農業轉為從事非農產業，并實現生活方式改變，由分散居住轉為集中居住，享受城鎮居民所能享受的生活便利和社會保障待遇；二是農村人口“離土又進城”，遠離原先的熟人社會圈，進入大中城市。但中國除了農村成功經商人士和進城的農村大學畢業生、農村參軍人員城市轉業外，廣大農村富余人口要真正留在大中城市非常困難，因此，城鎮化的主要途徑是發展包括縣城在內的小城鎮及發展小城鎮中的內生型經濟，只有做大、做強、做實城鎮經濟，才能順利實現城鎮化。

改革開放以來，中國城鎮化經歷了三個階段：

1.20世紀80、90年代，以小城鎮為主的城鎮化階段。這一階段是中國內生型工業化和城鎮化加速起步發展時期。小城鎮經濟為中國經濟最為活躍的因素，隨著內生型經濟飛速發展，各地城鎮化呈現相對有序發展狀態，工業化與城鎮化良性互動、同步發展，一些內生型企業不僅為所在小城鎮提供城鎮化原動力，而且小城鎮與內生型企業相得益彰，小城鎮因內生型企業而發展，內生型企業因小城鎮良好的社會環境而壯大。

2.21世紀初，以大中城市為主的城鎮化階段。2001年中國加入世界貿易組織后，進入了全方位開發開放階段，中國城鎮化重點轉到了大中城市。一方面，大中城市通過各種開發區建設，獲得了發展空間和行政資源，許多城市經由開發區發展為行政區，這使得城市空間越來越大；另一方面，土地招拍掛制度的實行，使得各級政府獲得了在土地倒賣上的巨大收益，同時，土地級差地租的存在進一步推進了各級政府開發大中城市的積極性。由此，中國城鎮化轉到了以大中城市為核心的道路上來。

3.目前，中國城鎮化進入到以城市群為核心的城鎮化階段。小城鎮建設已遠離了孤立建設的發展時期，所以必須通過差異化定位謀求在城市群中的發展地位，避免走同質競爭發展的老路。

不管何種形式的城鎮化道路，都需要解決三大問題：一是錢從哪里來問題。農民進入城鎮，要有住房，要配套水、電、氣、道路、排污等基礎設施，還要享受教育、醫療、養老等基本公共服務和福利，因此，城鎮化需要拿出巨額資金，不可能完全依靠政府財政來推動；二是人往哪里去問題。農民進入城鎮后，必須要靠就業、創業來獲得長期穩定的收入，中小企業和個體工商戶將是解決城鎮化后農民就業、創業的最重要途徑；三是城鎮化能否持續問題。主要包括城鎮發展是否有穩定的產業基礎，持續推動經濟增長和提升農民容納能力。是否能在城鎮化中避免物質資源過度消耗和污染物排放大量增長，給城鎮化帶來的資源和環境壓力。是否能真正以人為本，提高社會和諧程度和新城鎮人口生活滿意度。城鎮化三大問題的存在意味著以大中城市為主的城鎮化，終究屬于土地型城鎮化內容，不具有可復制和可持續發展特性。土地型城鎮化道路是不可持續的，而以工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的、以城市群為主的城鎮化才是當前中國應選的道路。

在以城市群為主的城鎮化過程中，小城鎮發展具有降低全社會城鎮化成本、統籌城鄉發展功能、實現“四化”（工業化、信息化、城鎮化、農業現代化）同步發展功能。“特色小鎮”既是城鎮化過程中小城鎮發展的一種類型，又屬于城市群的一個重要組成部分。“特色小鎮”只有納入整個以城市群為主的城鎮化體系，才能精準定位，找到差異化發展道路。

目前，國家鼓勵支持建設的“特色小鎮”有兩種類型：一是住房城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部聯合發文《關于開展特色小鎮培育工作的通知》（建村[2016]147號文）所指的特色小鎮。這類特色小鎮一般為縣城關鎮除外的建制鎮，到2020年全國將培育成1000個左右休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，主要特點是有特色鮮明的產業形態、和諧宜居的美麗環境、彰顯特色的傳統文化、便捷完善的設施服務、充滿活力的體制機制；二是2015年1月，浙江省十二屆人大三次會議通過的《政府工作報告》，把建設“特色小鎮”作為浙江省新一輪更大范圍的戰略布局。但浙江省提出的“特色小鎮”，其本質是“非鎮非區”。既不是行政區劃單元上的一個鎮，也不是產業園區的一個區。而是按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，聚焦信息經濟、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備等七大新興產業，兼顧茶葉、絲綢、黃酒、中藥、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等歷史經典產業，融合產業、文化、旅游、社區功能的創新創業發展平臺。

浙江省“特色小鎮”建設之所以引人矚目，是因為其“特色小鎮”培育建設上的體制機制創新，這既來自國外特色小鎮經驗借鑒，又源于浙江實踐基礎。2015年4月，浙江省政府公布《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，明確了特色小鎮概念，以及規劃建設的整體要求、創建程序、政策措施和組織領導。“特色小鎮”按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，結合自身特質，找準產業定位，科學進行規劃，挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦，形成“產、城、人、文”四位一體有機結合的重要功能平臺：一是特色小鎮特色創建，實行“目標先導、政府引導、市場主導”新機制；二是產業定位“特而強”，鎖定產業主攻方向，構筑產業創新高地；三是功能疊加“聚而合”，做到產業功能、文化功能、旅游功能和社區功能疊加、融合；四是建設形態“精而美”，多維展示地貌特色、建筑特色和生態特色。

當前全國許多“特色小鎮”建設存在三個方面的問題：一是沒有特色產業基礎；二是房地產企業在唱“獨角戲”，“圈地”、“玩概念”，套用政府資金和銀行資金；三是普遍存在資金短缺或資金根本沒有落實的問題。“特色小鎮”已成為一些房地產企業炒作工具，如果對此不加以監管，中國的“特色小鎮”很可能會成為“特色鬼鎮”。

（作者單位為河海大學）