北京市既有住宅加裝電梯發展現狀及對策研究

陳劍怡

[摘要]通過對北京市既有住宅加裝電梯現狀調查發現，相對于公眾的巨大需求和日漸加速的老齡化發展趨勢，加裝電梯工作在取得一定進展的同時，由于責任主體不明晰、政策滯后、住戶利益難平衡等原因，仍面臨著諸多問題，文章針對此提出進一步推進北京市既有住宅加裝電梯的相關對策建議。

[關鍵詞]既有住宅加裝電梯；發展現狀；對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705099

1既有住宅加裝電梯概況

由于歷史原因，在2000年《建設工程質量管理條例》頒布以前，我國所建住宅建筑標準不一，存在相當一部分六層以上的住宅并未安裝電梯，這給中老年居民帶來極大的生活出行障礙。

為解決部分公眾對于既有住宅加裝電梯的迫切需求、破解老齡化社會趨勢即將帶來的難題，我國部分省市先后進行了政策試點?？上驳氖牵恍┞氏仍圏c的城市經過實踐探索和經驗總結后，進一步提出了更具可行性和可操作性的具體措施指導意見或實施方案，對加裝電梯的申請條件、相關審查部門、決策依據與原則、產權、資金分攤、安全設計導則等出臺了相應的規定細則，推進政策實施的引導工作。下表為我國部分城市出臺的有關既有住宅加裝電梯的政策文件：

對于北京市而言，截至2015年年底，北京市常住人口21705萬人，60歲及以上老人占全市總人口的157%，約為34077萬人，高于全國60歲以上人口占比。因此，北京市為老齡人出行難題的表現將更為突出。

推進既有住宅增設電梯工作不僅可以有效解決老齡人上下樓困難的問題，體現共建共享的發展理念，更是解決未來中國老齡化社會難題的重要實踐。除此之外，還為鋼鐵、水泥等傳統工業提供發展機遇，促進工業結構調整，強化內需拉動，節約能源資源，推進供給側改革，為經濟社會可持續發展奠定動力基礎?？梢哉f，既有住宅增設電梯既是民心所向，更是大勢所趨。

2北京市既有住宅加裝電梯的問題與原因

與其他率先試點的城市相比，北京市雖然住宅加裝電梯工作開展早、政府支持力度大、公眾對其基本持理解態度等優勢，但是與老舊房屋總量大、加裝電梯需求大等現實相比，總體工作的開展過程中仍然面臨許多問題。

21北京市既有住宅加裝電梯的問題分析

第一，相關政策可操作性不足。盡管既有住宅加裝電梯早已列入了政府民生工程的議事日程，早在2010年北京市多個部門聯合下發了《關于北京市既有多層住宅增設電梯的若干指導意見》以下簡稱《指導意見》。但是，其中關于 “應征得因增設電梯后受到采光、通風和噪聲直接影響的本單元業主的同意”的住宅增設電梯申請原則，賦予了業主對于增設電梯工作的“一票否決權”，而這成為實際工作推行的主要障礙。此后，北京市又出臺了多個相關政策，如2011年北京市住房和城鄉建設委員會又專門下發了針對此《指導意見》的有關條文說明；2016年出臺的《既有多層住宅增設電梯試點工作實施方案》提高了財政補貼標準，對職責分工、實施流程進一步做出規定。但是就現實而言，政策執行還需要相關部門在落實政策時予以保證。北京市目前4～6層無電梯的單元共有237萬單元，其中中央單位44萬單元，市屬單位193萬單元，成功增設電梯都是政府全額出資的中直單位，市屬單位尚無成功案例。

第二，住戶意見不統一，資金協商有分歧。政策規定，中直部門單位家屬區的家裝電梯由政府全額出資，其他市屬小區每部電梯補貼24萬元。但是按照當前物價水平計算，加裝一部普通電梯的費用約為100萬元，按每棟樓12戶計算，依照樓層越高收費越高的原則，每戶需負擔4萬～8萬元。并且住在一、二層的住戶由于電梯需求較小，加之很多居民由于擋光、噪聲以及心理不平衡等多方面原因阻攔實施，所以很難實現全體業主同意的法規要求。長遠來看，后續的高昂維護費用也成為了打擊很多人積極性的重要原因。對政府而言，隨著試點范圍的擴大，財政補貼將面臨保障壓力問題。若日后加裝規模大幅提升，政府財政的承受能力將會成為既有住宅加裝電梯面臨的首要問題。

第三，審批手續煩瑣，機制體制欠缺。第一，審批流程過長，時間成本高。申請加裝電梯不僅需要準備專業圖紙、樓體建筑單位資料、土地使用證、房產證等多種材料，還需要到國土、規劃、建委、供電、供水、燃氣等多部門辦理相關審批手續。第二，現行政策規范政出多門，相互隔閡。2016年市屬住宅增設電梯試點中，就存在由于質量安全監管權責不清等原因，而中止相關工作，予以“備案”收尾的例子。第三，電梯的后期維護保養成本高。電梯的維護保養決定電梯的合格率和使用壽命，根據我國現行法規規定，不同類電梯每半月、季度、半年、全年都應進行相應保養。北京市電梯維修保養，在不更換零部件、刨去電費等費用的情況下，僅支付專業人員維護保養費就在3000～4000元?，F階段北京市成功增設電梯的小區后續的維護、年檢、電費等費用暫時由財政支出全額承擔，這使得加裝電梯的后續工作一直存在爭議。

22北京市既有住宅加裝電梯的原因分析

第一，政策滯后，與現行標準規范存在沖突。作為一項系統化、專業化的工程，電梯增設工作的開展必須首先要嚴格遵照相關設計和施工規范要求。但是從現有的政策和規范內容來看，很多規定在制定之初并沒有將既有住宅增設電梯問題納入其中，如現行消防、采光規范標準沒有考慮既有住宅增設電梯問題，這使得現有政策規范要求與既有建筑加裝電梯相抵觸。不僅如此，對實際工作中出現的新問題難以依法依規找到解決依據和途徑，解決方案的效率低、合理性不足，存在違法違規問題的隱患。與此同時，當前各相關部門的參與積極性不高，大多數部門受激勵機制不完善、工作阻力大、法律法規保障不健全、缺乏完善科學的長效管理機制等因素的影響，住建、財政、發改、國土、規劃、消防、質檢等部門對于增設電梯存在的安全隱患也只能通過“嚴卡規定”或“不予辦理”的方式來規避風險和責任。

第二，訴求多樣，難以平衡協調住戶利益。我國《物權法》第七十六條規定，改建、重建建筑物及其附屬設施，應經過兩個“三分之二”同意：總人數占業主總數、所擁有建筑面積占總建筑面積都達三分之二以上即可。但是在實際運行過程中，“三分之二”多數派利益難以均衡。由于年齡、經濟條件、樓層高低等客觀條件不同，相對于住在高層的老年人而言，存在持“擠占生存空間、加重經濟負擔、降低住宅經濟價值”等觀點的住戶。以私有產權小區加裝電梯后樓層資產增值空間的差異為例，城六區60～100平方米的單元樓高層房價將上升20萬～50萬元不等，而對低樓層業主來說，則會削減現實收益。

第三，責任主體不明晰，缺乏統一的管理部門。之所以當前增設電梯工作成功案例只局限在中直單位，其根本就在于一方面中直單位的責任主體較為清晰，房屋所有權基本歸國有，且由政府全額出資，另一方面住戶類型較為單一，基本為職工家屬，便于利益統一和關系協調。與之相比，市屬單位落實難、推進難的原因就在于房屋所有權屬性復雜，加裝電梯責任主體不明確，缺乏統一的加裝電梯相關事務管理部門，從而使得在是否加裝問題、對電梯的購置安裝、運行使用、保養維護費用分攤，以及對低樓層住戶采光的影響、電梯的安全和噪聲、加裝電梯對房價影響等問題存在異議，不同業主之間的多元化利益很難協調統一。

3北京市既有住宅加裝電梯的對策建議

第一，加大組織領導。政府應當提高重視程度，在電梯增設工作中真正承擔起“掌舵者”的使命。建議專門成立既有住宅加裝電梯工作領導小組，由主要市領導親自掛帥，住建部門牽頭，發改、財政、規劃、消防、質監等多個部門共同參與，并專門為電梯增設工作開設行政審批“一條龍”服務窗口，委派專人相互配合，相互協商，對增設電梯工作提供服務性信息、政策條文、指導意見、原則標準等一系列指導和幫助，確保電梯增設工作能夠高效持續開展。同時，在嚴格把好消防等安全性環節的前提下，對于住戶自行協商達成一致的問題，要盡可能地簡化審批流程，優化操作程序，強化政府協調，切實實現政策落實效率和效益“雙贏”。

第二，強化制度落實。建議中央政府從國家頂層設計的角度出發，盡快研究出臺相關文件和管理辦法對該項工作進行規范引導，并對現有規范標準進行修訂完善，真正將電梯增設納入其中，確保制度規范與電梯增設相匹配，為增設工作順利開展提供合法合規保障。與此同時，各地方政府也應在加大對各地區增設電梯數量、類型及住戶需求等基本情況進行摸底調查的基礎上，針對區域發展現狀，制定出臺具體的指導意見或實施辦法，對電梯增設工作中涉及的城市規劃、土地使用權、建筑結構、消防安全、建筑施工質量、電梯安裝質量、房屋產權等行政管理事項進行明確規定，并將利益受損業主補償、資金投入分攤、施工過程居住安全、物業管理維護等諸多因素考慮在內。

第三，發揮引導作用。一方面，在住戶利益重新分配問題上，積極調動和指導街道、居委會等基層組織在協商中充分發揮其引導作用。基層組織可從三個方面提出解決方案：一次性由高層居民給予低層居民一定數額的經濟補償；與電梯公司協調，降低電梯安裝價格，之后對電梯使用者按次收費，費用所得一部分歸低層用戶所有；通過合同約定，由高層變賣房產后收益所得來清償低層補償費用。另一方面，政府可以從政策層面以制定補償參考標準和協商規則的方式，對補償范圍、補償方式選擇、高層業主分攤補償資金的原則等內容進行底線明確，再指導利益相關方進行自行協商，從而為住戶利益平衡目標的實現提供群眾途徑。

第四，創新工作方法。一是建議選擇老齡人居住公房作為試點進行推廣。從北京市調研情況來看，既有住宅增設電梯工作是一個長期而艱巨的課題。中直單位的成功經驗無法全面“克隆”，但是可以通過試點探索的辦法予以總結和改進。在試點對象選擇上，一方面可以繼續借鑒探索成功經驗，選擇中直單位老齡人集中居住的城六區家屬區進行試點，進一步提升國家對于科技創新人才的重視和尊重，積極營造崇尚創新的文化氛圍；另一方面應當充分培植示范點建設，優先選擇責任主體較為明確的公房做為突破口，提高增設電梯工作的成功率，以便其能發揮一定的示范引領作用。二是建議政府應加大對相關部門、科研創新人員和電梯設備生產企業的支持力度，設立專項創新扶持基金和政府專項資金，用于鼓勵相關企業和人員開發出適合在既有住宅加裝的電梯新產品，提高相關各部門參與增設電梯工作的積極性和主動性，為化解過剩產生，推動產業結構優化升級提供深入的源動力支撐。

綜上所述，推進北京市既有住宅加裝電梯工作需要政府在體制機制上發揮領導作用、在制度政策上執行落實、在多方利益協調上積極引導、在工作方法上創新突破。從而進一步發揮已有成功經驗的優勢，擴大試點，將政策紅利推廣到更多有需要的群眾中去。

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