村財鄉管對村民自治有效實施的影響及改革建議

郭秀婷+孫守相

摘 要：隨著城鎮化和新農村進程的加快，農村管理工作的內容和幅度都發生了相應的變化，作為關鍵性環節的農村財務管理工作的難度也相應的加大，受諸多因素的制約出現了領導思想認識層面存在盲區，財務公開落實不到位，缺乏引入和培養財務專業人才的機制，監督機制不健全等一些問題，妨礙了農村社會穩定以及村民自治的有效實施，對民主選舉、民主決策、民主管理等都產生了一定的影響。或許從提高思想認識、引入和培養專業人才、恪守村民民主自愿原則、完善財務管理制度建設幾個方面對村財鄉管管理模式進行改革，是解決農村財務管理問題，推動新農村建設的有效途徑。

關鍵詞：村財鄉管；財務管理；村民自治；影響；改革

中圖分類號：F302.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）01 — 0076 — 03

一、村財鄉管制度安排的內涵及實施現狀

（一）村財鄉管制度安排的內涵

農村財務管理是農民最關心的問題，是村務公開、民主管理的主要內容，也是農村管理工作的中心環節。然而，農村財務管理問題一直以來都是影響制約我國農村經濟快速發展，實現強農富農、建設小康社會的一個重要因素，成為一個長期的持續性的問題，嚴重影響了黨群關系和農村社會穩定，因此農村財務管理亟待進行觀念和制度創新。

位瑞懷指出，近幾年來農村財務管理工作出現了紊亂，已經制約了基層組織構建，不利于領導干部開展農村經濟、政治、文化等各項工作，不利于新農村及和諧社會的構建。通過村財鄉管模式來解決農村財務問題具有一定的合理性，并起到了積極的幫助作用，但由于群眾對村財鄉管理念的接受認可及實施程度的差異，有些地區依舊沒有規范、合理地進行財務管理工作，影響了新農村建設的步伐。國外學者艾哈邁德·瑪利亞·辛格也指出，地方一級是來自一個不同的政策選擇，其成功或失敗的選擇主要取決于公共財政管理，但是大量數據表明，沒有太多的關注公共財政的治理，以及公共財政下方管理混亂可能會導致財務管理的危機。

“村財鄉管”其實就是集體資產所有權不變，確保資金的有效使用，投資收益、財務審批保持基本的穩定，村民委員會將會計核算工作書面授權給鄉（鎮）農村經營管理站或鄉財政所成立的核算中心，會計核算中心按照有關財務制度，代理村會計核算工作，對村級財務進行實時監控。在市場經濟環境下，財務是農村經濟發展的出發點，為了保證農村經濟的健康發展，進行“村財鄉管”的研究，對市場秩序的穩定，國民經濟和社會正常運行都具有重要意義。

（二）村財鄉管的實施現狀

目前，在中國廣大農村“村財鄉管”的管理模式是幾種形式的實踐結果：

1.村委會財務部門未設置專門的會計賬薄進行會計核算，而是將村里的全部資金上交到鄉鎮，由鄉鎮設立會計賬簿，對村級財務狀況進行計算匯總。村級財務部門要根據村里建設規劃提前編制財務預算計劃表，當需要資金時要得到鄉鎮政府的審批才能對資金進行支取，給村里的日常工作帶來許多不便。

2.對于農村集體資金推行“三權分立”的政策，即要保證資金的使用權、審批權和管理權由不同的機構部門、不同的工作人員來實行。

3.鄉鎮政府將下屬的所有會計工作人員共同努力的果實進行嚴謹的分析匯總，促進司法監督，為了順利推進農村集體財務工作而努力。

二、村財鄉管對村民自治有效實施的影響

改革開放以來，為了加強基層民主建設，我國農村推行村民自治管理制度，但村民自治實施過程中也出現鄉鎮政府與村委會的矛盾，尤其是鄉鎮政府與鄉村之間缺乏有效的財務銜接和溝通機制，導致財務混亂，影響了村民自治的有效實施。

（一）村財鄉管對民主選舉的影響

由村民依法直接選舉產生的村委會，代表著農民群眾的利益，這是它實現村民基本自治的必然要求，其下屬的村級財務部門的人員一般是通過某種手段干預選舉產生的，在一些地區財務人員甚至不經過選舉而由村里直接任命，存在舞弊的嫌疑，使得財務人員幾乎聽命于村委干部，與群眾的交流溝通較少，脫離了群眾的監督，只起到傳達財務指示的作用。

（二）村財鄉管對民主監督的影響

從調查反映，目前通過加強對村委會村財鄉管的控制，新的“三權分立”的實現，即農村集體資金的使用權、管理權、審批權分開管理，村民委員會將委托由鄉鎮會計工作站或農村財務會計中心所成立的核算中心，會計核算中心按照有關財務制度，代理村會計核算工作，對村級財務進行實時監控。但是，村財鄉管作為一種強制性的制度，一些地方違背了村民自治的基本精神，不利于村民對村里的集體資金進行自主監督。

（三）村財鄉管對民主管理的影響

在某種程度上，村財鄉管在磨損村民自治制度，是一種損害農民權益的行為。村財鄉管的實施，把村里的集體資金、資產上交到鄉鎮，由鄉鎮監督管理，當村里用錢時，要通過上報鄉鎮進行財務審批，程序復雜，資金不到位，村里建設項目就無法展開，村民的工作積極性就不高，不利于農村經濟建設，給村里日常工作帶來不便，不利于鄉村基層組織的管理決策。經濟基礎決定上層建筑，農村經濟搞不活，如何發展基層民主，實現村民自治？

三、村財鄉管制度存在的問題

隨著農村稅費改革和新農村建設的行動推進改革的不斷深化，中央和省市縣的投資也增加到了農村。但是因為農村的財務管理執行進度和深度的不夠，農村財務管理存在一些問題，需要我們進行分析之后制定方案進行有針對性的解決。

（一）思想認識層面存在盲區

雖然有些鄉鎮領導明顯通曉上級部門對財務做出的法規和要求，但個別領導干部“重生產，輕管理”思想的存在，片面理解太嚴格的財務管理是不利于鄉鎮各項經濟指標的完成和增長，導致松弛的思想，沒有真正把會計委托代理制度的工作做到位，只注重形式，不重視財務管理的內容，人為加大了財務管理的難度，使會計代理制及其對財務管理的系統不能在鄉村地區的得到全面實施和普及。

（二）財務公開落實不到位

農村財務管理問題一直都是政府部門開展新農村建設的核心，它事關人民群眾的切身利益。為此，在重大問題上，村里的財務就應該及時如實向公眾公開。在村里財務公開情況調查中，大部分人反映村里財務一般是在公告欄公開，每半年公開一次，公開程度不徹底、半透明，只公開了一些簡單的財務報表，而涉及重大事項的財務收支卻不公開或公開不詳細，有時地方的經濟收支狀況不經過村民大會討論，只能由鄉、村領導交際的主要領導人溝通之后把情況傳達給理財方面的人員，民主財務管理形同虛設。當前鄉村財務公開重表面輕物質，公共事務的表面揭露的多，深層次問題的公眾披露少，未建立村務信息反饋系統，不能及時聽取群眾的意見。在村里，有些財務工作人員業務能力不高，沒有將責任機制落實到位，嚴重影響了財務公開的質量。

（三）缺乏引入和培養財務專業人才的機制

繼續推進新農村建設，農村財務的管理也越來越復雜，這就要求會計人員在農村工作的能力進一步提高，然而，農村會計人員的現狀不容樂觀。目前，鄉村會計人員基本通過村民大會民主選舉產生，學歷較低，擁有較少的專業方面的知識，再加上會計人員工資待遇低，大部分年輕人都外出工作，會計基礎工作的任務由老年人擔當，根據對農村財務會計年齡的調查顯示，80%的會計由年齡超過50歲的人來擔任，認為年老者經驗豐富，卻忽視看他們接受能力差，沒有經過專業的培訓，因此容易出現

（四）監督機制不健全

當前我國對會計信息質量的監督體系主要包括內部會計監督體系、政府監督體系和社會監督體系，它們相互依賴、相互聯系、相互制約，構成了一個有機整體。財政、審計、會計準則、稅收等方面的不統一，各個管理部門都以自我為中心，造成各種監督制度不能結合，不能發揮整體監督作用。由于目前Y村財務會計人員的職業道德規范不完善，沒有形成專門的和完整的監督體系，以及農村會計人員幾乎聽命于村支部書記的指揮，這樣農村財務與會計工作的隨意性比較大，不利于該村財務管理。

（五）村財鄉管模式影響村民自治權

村民自治制度的基本內容和核心，是“四個民主”，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，其施行的本質就是為了讓廣大村民實現自我管理、自我教育、自我服務、發展基層民主，推動新農村建設穩步向前，實現小康社會，因此對農村財務方面的管理就應該由農民群眾和村干部自己來進行。鄉村集體資金、資產、財務收支預算、利潤收益、債權債務等都由鄉鎮財務部門管理控制，雖然這樣實施防止村干部以權謀私和腐敗現象的發生，但在一定的層面上不利于農村財務支配，不利于當地村民自治的實現。

四、村財鄉管制度改革建議

隨著村財鄉管財務管理模式的執行，鄉村財務管理方面引發的問題得到了有效的緩和，但在實施過程中有些地方與發展農村基層民主，實現廣大農民的自我管理、自我教育、自我服務的村民自治原則相違背，影響了該村村民自治的有效實施，阻礙了新農村建設的步伐，因此我們必須要認真思考實行村財鄉管的真正目的是什么，該如何改進這些不足。

（一）提高思想認識

農村基層黨組織的干部是開展農村各項工作的領頭羊，是帶領群眾走上共同富裕道路的堅強領導核心，在促進農村改革、發展、穩定的新農村建設和維護中起到關鍵作用。為了防止領導干部以權謀私，同時也為了能夠更好的為村民服務，對村民負責，就必須要提高基層組織領導的思想認識。在改革財務管理模式，就要選拔一批黨性強、會管理、體察民情、受擁護的人擔任村級領導干部，切實加強對領導干部的教育管理和培訓，全面提高黨員干部的素質，切實增強基層干部對農村政治、經濟、文化建設的創造力，從而形成一股凝聚力和向心力，共同為建設小康社會，實現村民自治而努力。

（二）引入和培養專業人才

針對農村財務人員專業性不強、年齡偏大的現象，我們在選用村級財務人員方面要提高用人標準，要引進和培養具有一定學歷和財務專業素質的年輕人，實行工作責任制，提高財務工作人員的整體專業素質和水平，提高工作效率。同時要建立一套激勵制約機制，提供與其工作能力相匹配的工資福利待遇，加強對財務人員的考核，對其工作水平、業務素質、思想作風等方面進行全面的考核，完善財務人員工作規范。

（三）恪守村民民主自愿原則

實施村財鄉管，鄉村自己管理自己的財務，鄉鎮不能越俎代庖，不能獨攬鄉村的財務大權，而是要真正的落實村財鄉管的職責，確保村級對財務的自主權利，堅持公平、公正、公開的原則，真心實意為鄉村建設服務，確保村民自治的有效實施。

（四）完善財務管理制度建設

正是因為村財鄉管的各項規章制度不夠健全，才容易出現了許多問題，影響了村民自治的實現，因此應該在農村建立規范有序的財務管理制度，包括民主理財制度、財務預算制度、財務審批制度、財務決算制度、財務反饋制度、現金管理制度、財務公開制度、財務監督制度等，使村級干部組織嚴格按照這些規章制度進行管理，與村民共同加強監督，對違規操作者要進行懲罰。

首先要在鄉鎮建立審計監督部門，使鄉鎮兩級相互配合，具體來說除了加強鄉鎮兩級監督機構的監督和村民的監督等內部監督之外，還要加強審計部門的監督、大眾媒體的監督等外部監督。無論哪種形式的監督，其出發點都是為了加強對農村財務的監督，防止貪污腐敗，積極推進村民自治的有效實施，構建社會主義和諧社會。同時還應該考慮農村對資金的使用權。本著村民自治章程中自我管理的原則，農村自己的集體資金使用權應該掌握在村委會手中，在農村推行會計電算化，由專門會計人員進行村里財務的核算，自己掌握資金的使用權，但對于一些重大財務問題，應及時向鎮反映協商，接受上級的監督控制。對農村財務管理適當放權，既保證了農民自己當家作主的權利，又將運行情況反饋給上級部門，使該村村財務管理得到有效的監控。

四、結語

通過研究我們發現村財鄉管管理理念的應用，既發揮了一定的積極作用，也對村民自治的有效實施起到了消極阻礙的影響，如果我們對農村的管理稍有松懈，尤其是財務方面，就有可能造成農村財務混亂。經濟基礎打不好，上層建筑也會受到影響。因此，為了加強村民自治建設，推進民主管理，我們必須要在新農村建設的新形勢下，充分認識到加強村級財務管理對推進基層組織建設，推動村民自治有效實施的重要意義，認真研究村財鄉管出現的新情況、新問題，積極尋求符合村民自治有效實施的管理方法，把農村財務管理工作搞好，這是農村經濟的發展，農民實現自我管理、自我教育、自我服務的一個堅強后盾。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕