新型社會組織參與鄉村治理研究

楊琴+黃智光

摘 要：當前鄉村社會基礎發生劇烈變化，如何在這種變化中探尋鄉村治理的有效途徑，既是理論問題也是實踐問題。各地正在實踐和探索的新型社會組織開辟了鄉村治理的新途徑。這種新型社會組織一方面關注于公共事務，活動于基層社會的公共領域，與基層社會具有天然的緊密聯系；另一方面又與政府保持或合作或依附的關系，并在政府主導的地方治理結構中生存發展。文章從理論上分析了新型社會組織參與鄉村治理的可能性 ，并以鄉賢參事會為例，描述了新型社會組織在鄉村治理中的形成及其作用發揮。最后得出如下結論：新型社會組織不僅能有效參與鄉村治理，而且給鄉村治理結構帶來了新的變化，同時也給鄉村治理帶來了新的挑戰。

關鍵詞：新型社會組織；鄉村治理；鄉賢參事會

中圖分類號：C913.9 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）01 — 0100 — 05

一、問題的提出

改革開放以后，我國鄉村治理的理論和實踐不斷豐富與完善，逐步形成了“鄉政村治”模式。但隨著市場化、現代化和民主化的發展，“鄉政村治”模式并不能很好地適應鄉村社會新情況，也未能建立起有效的治理結構，鄉村社會陷入治理危機：如利益表達渠道缺失，官民沖突嚴重，群體性事件愈演愈烈，基層政權為維穩而疲于奔命，治理呈現失序狀態；村委會無法承擔整合村民利益的重任，村民參與村莊事務的熱情低，鄉村公共事業建設滯后；傳統文化的紐帶作用日漸喪失，鄉村缺乏認同感和凝聚力，重新陷入一盤散沙境地。①

鄉村社會基礎的改變考驗著鄉村治理方式的適應性，在各地圍繞鄉村治理的探索中，一種介于官方和民間的新型社會組織開始活躍于公共領域，參與到鄉村治理中，并取得了一定的成效。這種新型組織類型多樣，如平安協會、公益理事會、民主監事會、鄉賢參事會等，他們依托自己的職能參與鄉村治理，推動農村公共事業發展。新型社會組織參與鄉村治理何以可能，在鄉村治理中承擔了怎樣的功能，對鄉村治理又將產生何種影響？文章以上虞鄉賢參事會為例，對以上問題做一初淺探討。

二、 理論探討：新型社會組織參與鄉村治理何以可能

1.新型社會組織的定義。當前對新型社會組織的界定沒有統一的標準，主要觀點有：張小勁、李春峰（2012），認為“新型社會組織作為治理組織嵌入政府主導的地方治理結構之中，一方面關注于公共事務，活動于基層社會的公共領域，與基層社會具有天然的緊密聯系；另一方面在政府主導的地方治理結構中生存發展。”②黃立（2015），認為是發源于基層，以充分調動農民自主性為內部發展動力，通過與政府間的合作，來滿足村民公共利益訴求，實現鄉村公共利益最大化的組織載體。①綜上所述，新型社會組織既不同于傳統的社會組織，也不同于常規意義的“第三部門”、“非政府組織”，它們一方面保持了非營利性、民間性的社會組織的特點，但另一方面它們與政府的關系又不同于“非政府組織”。在理論上“非政府組織”或“第三部門”獨立于政府和企業，而新型社會組織因政府扶持而產生，并與政府進行合作，將社會與政府資源進行整合，嵌入于社會治理結構中。政府利用權力促進新型社會組織自主性的培育與發展，而新型社會組織提升基層社會治理的實效，使得政府更能集中精力做好其他治理，最終合力實現鄉村治理的“善治”。因此，下文所論述的新型社會組織是指發源于基層但關注社會公共事務，且在政府主導的社會治理結溝中生存發展，通過與政府合作實現治理效能最大化的組織。

2.鄉村治理轉型過程中新型社會組織發展的必要性。傳統的“鄉政村治”模式的核心是在堅持國家統一領導的同時，重視農民群眾的參與，體現了國家與社會的分權原則。②但在實際運作中，“鄉政村治”模式讓鄉村治理陷入了兩難困境：一方面，鄉鎮政府權力小，責任大，治理能力弱。這種權責不均衡導致了鄉鎮政府無法提供并滿足村民所必需的公共服務，也無法保護原子化的個人利益不受侵害；另一方面，鄉鎮政府與村委會關系異化，導致村委會自治功能弱化。鄉鎮政府為完成上級任務，不斷地將任務下派到村，村級正式組織承擔了部分本該由政府負責的工作，成為一個“為政府服務”的機構。隨之而來的就是村自治組織越來越具行政化，村干部越來越“官僚化”，村干部與村民日漸疏遠，甚至發生矛盾沖突。同時自村民自治制度實施以來，村委會的自主性越來越強，兩委矛盾凸顯出來。這種行政化、官僚化和矛盾化的趨勢帶來的是村級正式組織威信的日漸式微。此外，城市化和社會流動加速了村莊政治精英的流失，削弱了村莊治理能力與社會信任水平，淡化了村莊共同體意識，使得村莊共同體面臨解體的風險。傳統的“鄉政村治”模式有這樣那樣的問題，其中關鍵一點就是缺乏相應的組織基礎，國家與社會的互動渠道不夠順暢。③塞繆爾·P·亨廷頓曾指出：“組織是通往政治權力之路，也是政治穩定的基礎，因而也是政治自由的前提……身處正在實現現代化之中的當今世界，誰能組織政治，誰就能掌握未來?！雹茑l村組織也有內生式與外生式之分：Vander Ploeg & Long認為，內生式發展意味著一個本地社會動員的過程，它需要一個能夠將各種利益集合起來的組織結構，使得發展的過程由本地控制，發展的選擇由本地決定，發展的利益保留在本地。⑤外源式發展的提出由劉易斯的“二元經濟”理論，即農村發展主要靠外部，因為內部發展動力過于匱乏。⑥內生式社會組織雖然扎根于鄉土，但因先天發育不良往往對基層政府有著天然的依賴性，而基層政府因簡政放權也需要依賴社會組織，這種相互依賴使得政府能夠介入社會，社會組織也利用政府更好地生存發展，從而使得一種新型社會組織產生。這種連接村莊與政府的新型社會組織各有利益基礎、權力基礎和社會資源，如果這些社會組織能夠有效參與鄉村治理，不僅可以避免鄉鎮政府治理能力偏弱與“兩委”矛盾帶來的鄉村治理缺位，而且還可以填補組織在社會管理中的功能缺失。

3.新型社會組織參與鄉村治理的可能性。新型社會組織之所以能夠參與社會治理并發揮作用，主要是有三方面的原因：一是從政府和村兩委角度來講，當前農村社會仍然延續著“村落自治、熟人社會”的傳統模式，以熟人辦熟事、熟人管熟人，不但管理成本低、而且管理效能高，可以解決基層黨委、政府和村兩委不能面面俱到的問題，因此基層政府和村兩委有意扶持和培育，希望借助他們的力量來共同推進鄉村治理，同時通過行政“嵌入”，可以進行有效監管，在政府和村兩委的可控范圍內運行，因此能夠得到政府和村兩委的信任。二是從村民角度來講，新型社會組織有生存的土壤，其成員來自于本土農村，對本村本地都有深厚的情感和較強的關系紐帶，在“熟人社會”的鄉村中，村民能夠通過組織充分表達自己的利益訴求，并借助于組織實現鄉村發展，因此也能夠得到村民的認可。三是從傳統文化來講，其成員大多是鄉村精英和能人，受“落葉歸根”等鄉土情結和傳統文化的影響，他們大多愿意回歸鄉土，在鄉村期待更大作為。正是受多重因素的共同作用，推動了新型社會組織的萌芽和發展。

綜上所述，就理論上而言，新型社會組織是鄉村治理的主體之一，作為一種重要的社會力量，它是“社會協同、公眾參與”社會管理的具體形式。新型社會組織或給鄉村治理開辟一條新的治理路徑，不僅可以促使鄉村治理現代化，而且可以有序推進新農村建設，提升鄉村治理能力，并能彌補鄉鎮政府和村級正式組織在社會治理能力和功能上的缺失，進一步優化鄉村治理績效。

三、實踐探索：上虞鄉賢參事會

從黨的十八到三中全會、五中全會，加強和創新社會治理一直備受關注。2015年中央1號文件提出要“創新鄉賢文化，弘揚善行義舉，以鄉情鄉愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉建設，傳承鄉村文明?！备骷壵_始從傳統文化中吸取經驗和智慧，越來越多的地區開始將鄉賢納入到了社會治理的重要主體中。鄉賢，傳統意義上多指本鄉本土的飽學之士、賢達之輩、德行高尚之人?，F代意義上的鄉賢，既有因品德、才學為鄉人推崇敬重的本土精英，也包括因求學、致仕、經商而走入城市的外出精英，以及市場經濟環境下在農村投資創業的外來精英，具有親緣、人緣、地緣優勢，具備豐富的經驗、學識、專長、技藝、財富以及良好的文化道德修養。上虞作為中國鄉賢文化之鄉，鄉賢參與鄉村治理成為了經驗樣本，并引起了廣泛關注。①為更好地發揮鄉賢參與鄉村治理，2015年2月，上虞區委辦下發《關于培育和發展鄉賢參事會的指導意見》文件（區委辦〔2015〕11 號），對培育成立村級鄉賢參事會的原則和要求做出了明確規定，為進一步培育成立鄉賢參事會指明了方向。為更好地了解上虞區鄉賢參事會的培育發展情況，2016年6月，課題組對上虞區366個村（社區）的黨組織書記進行了問卷調查，并實地走訪了蓋北鎮鎮東村、崧廈鎮祝溫村、豐惠鎮雙溪村等三個村級鄉賢參事會，現將調查情況統計如下：

（一）上虞鄉賢參事會的構成與運作

1.鄉賢參事會組織構成。鄉賢參事會的會員大多是本村或姻親關系在本村以及投資創業在本村，品行好、有聲望、有影響、有能力、熱心社會工作的人（詳見圖1）。會員入會前經村黨組織審核確認，會員大會選舉產生會長、副會長、秘書長，任期三年，改選可與村民委員會換屆同步進行。秘書長一般由村黨組織負責人兼任。按照會員人數，鄉賢參事會分三種情況：（1）鄉賢個人會員30名以上的村，成立村鄉賢參事會，選舉產生會長、副會長、秘書長；會員在50名以上的須成立理事會。（2）鄉賢人數在 5 至 30 人的村，由村所在的鄉鎮街道統一成立鄉賢參事會，村設立分會。（3）鄉賢人數在 5 人以下的村，設立鄉賢顧問。

2.鄉賢參事會的運作模式。鄉賢參事會在鄉鎮街道黨（工）委、村黨組織的領導下培育發展、開展工作，并接受鄉鎮人民政府、街道辦事處的監督管理和村民委員會的業務指導。鄉賢參事會的日常工作開展以章程為依據，并建立履職承諾、財務管理、信息公開、評議監督等相關的工作制度。每年開展活動不少于2次。在調查中，我們也發現上虞鄉賢參事會均做到有章程、有議事制度，并做到公開上墻、按章辦事，日常工作也開展地有生有色。

3.鄉賢參事會的類型。按照成立來源可以分為兩種類型：一是內生型，如豐惠鎮雙溪村；二是嵌入型，如蓋北鎮鎮東村以及其他大多數村。文章認為內生型是指由本村村民或者鄉賢自發形成并組織成立的，如豐惠鎮雙溪村同鄉會（鄉賢參事會）于2014年1月30日成立，由當地的幾位鄉賢能人自發結社成立，時間遠遠早于政府政策出臺之前。所謂嵌入型是在有關政策出臺之后成立的鄉賢參事會，這些參事會往往由政府主導嵌入到地方治理結構之中。如蓋北鎮鎮東村在區級及鎮級政府的大力支持和指導幫助下，于2015年3月成立鄉賢參事會。

（二）鄉賢參事會在鄉村治理中的作用體現

調查結果反映，鄉賢參事會在鄉村治理作用領域較為廣泛，主要有參與和支持公益事業、為村里發展出謀劃策、推動本村經濟發揮發展、傳承和弘揚鄉村文化等多個方面（見表2），是村民自治的有益補充，是推進鄉村治理現代化的有效載體。

1.出資捐助，參與公益事業。鄉賢參事會會員大多以出資捐助的形式來參與村級公益事業。豐惠鎮雙溪村鄉賢參事會會員每年捐款有15-20萬元，用于村級道路建設、老年活動中心建設以及村級路標牌樓建設等公益事業建設。同時鄉賢還能動員村民廣泛參與村級公共事業建設。如崧廈鎮祝溫村村黨總支書杭蘭英30年來為村公共事業累計捐助48萬元，遠遠高于其自身村支書職位工資，在她的帶領下，普通村民都把集體流轉的500元/畝的錢捐獻出來，用于公共事業建設，迄今為止，祝溫村已有本村或外村鄉賢、村民捐款400多萬元。

2.弘揚優秀文化，引領鄉村風尚。鄉賢參事會的會員，因品德、才學、能力為村里人推崇敬重，他們熟諳現代社會規則，經歷過傳統文化熏陶，又具備了現代人文精神，他們返鄉支援農村建設的過程，就是鄉土社會啟蒙和轉型的過程。鄉賢自身的成長本身就是一種榜樣示范作用，同時會員大多是關愛民生福祉、踐行道德風尚、弘揚鄉風文明的鄉賢精英，他們熱心公益事業、積極捐資助學、主動扶貧濟困，實現了基層群眾的自我示范、自我激勵、自我養成，進而有助于推動溫和醇厚的民風，很好地引領了整個社會風尚。如崧廈鎮祝溫村在本地鄉賢的幫助下，對全村的文化建設進行了總體設計，從傳統文化中汲取營養，以文化凝聚人心，引領風尚，將鄉村治理中的各種矛盾化解在無形，塑造了良好的鄉風民風，維護了鄉村社會的穩定和秩序。

3.矛盾糾紛調解，營造和諧氛圍。鄉賢參事會中的會員具有親緣、人緣、地緣優勢，是村里的“能人”、“熟人”，往往在糾紛調解中占有優勢，一些看似復雜的糾紛，在鄉賢參事會的調解下都能得到解決。如豐惠鎮雙溪村兩戶人家因道路修繕問題一直鬧矛盾。鄉政府、村兩委會多次調解無果。后經鄉賢參事會會長的調解下，雙方握手言和。

4.參與村務管理，助力鄉村發展。鄉賢參事會會員積極參與村務管理，特別是在鄉賢參事會中，會吸收部分村委進入參事會，同時還通過一定的機制進行民主決議，共同管理村莊事務。如蓋北鎮東村會定期邀請鄉賢理事、聯絡員、村民代表共同召開村務議事會，把工程項目招投標、建設資金管理等事項擺在桌面上商議，通過集中智慧、群策群力、協商解決，推動各項決策科學化、民主化、制度化。

四、思考：新型社會組織參與鄉村治理帶來的影響

（一）新型社會組織對鄉村治理結構的積極影響

新型社會組織不僅能有效參與鄉村治理，而且給鄉村治理結構帶來了新的變化。主要有：

1.治理主體由單一向多元轉變。從“管理”到“治理”的轉變，關鍵就是主體的一元專管向多元共治轉變。新型社會組織參與鄉村治理對社會治理結構帶來的明顯變化就是治理主體由過去的政府和行政化的村兩委這類單一主體轉變為政府、村兩委、社會組織、村民等多方主體。同時新型社會組織的特性又決定了其活動空間在政府和村兩委的可控范圍內，因此容易形成在鎮黨委、村黨總支的領導下，更好地發揮鄉村各方治理主體在鄉村治理網絡中的積極性，不斷激發和增強村民共用體意識。

2.由主體間的互動不足向良性互動轉變。在我國的村民自治體制內，以村委會為核心的自治組織是國家認可的鄉村治理的合法權威，但他承擔著鄉鎮政府延伸下來的行政工作，行政功能日益強化，自治功能日益衰退，難以適應社會發展需求，也難以充分滿足農業、農村和農民的多樣需求。一些地方村兩委的各自內斗也消耗了大量的資源和管理成本，同時也降低了村兩委在村民心目中的權威地位。這就容易導致村民與村兩委、鎮政府之間的互動不足，而新型社會組織根植于本土，會員都是村里的精英和能人，他們具有豐富的社會資源、廣泛的影響力和較高的威信，在鄉村治理中的權威又主要來源于村民的信任，這就容易得到村民的認可。如鄉賢參事會是政府與社會之間的緩沖器和穩定器，有利于村民的利益表達，也有利于緩解官民直接沖突給社會帶來的沖擊，同時，鄉賢參事會本來就是鎮政府、村兩委有意扶持和培育下產生，與村兩委的關系是相互合作的系統關系，如此一來，多元主體間便能實現良性互動。

3.治理手段由單一向多樣化轉變。要實現鄉村治理現代化，必須從文化、科技、信息化等入手，堅持多措并舉，營造良好氛圍，激發正能量。新型社會組織帶來的不僅是治理主體的改變，同時也是治理理念，治理手段的轉變，有利于鄉村社會凝聚和發展。如鄉賢參事會是一種組織形式，同時也是一種文化治理手段，是一種“軟約束”和“軟治理”。有利于健全鄉村居民利益表達機制，營造新鄉賢參與家鄉建設的氛圍，激發村民參與鄉村事務的積極性，建設鄉村共同體，并提高其凝聚力和自治能力。從優化鄉村治理文化看，鄉賢文化所蘊含的文化道德力量，能延續傳統鄉村文脈；新鄉賢的示范引領作用，能教化鄉民、反哺鄉里、涵養文明鄉風，使村民遵循行為規范、價值導向。新鄉賢文化作為鄉村地域精神和文化的標記，還可優化整合鄉村文化與價值體系，推動鄉村社會善治。從提升鄉村治理手段看，在一些鄉村出現“空心化”等現象的情況下，推進新鄉賢和鄉村社會結構有機融合，能促進公共服務普及與公序良俗形成，構建兼具鄉土性與現代性的現代鄉村治理模式。①

（二）新型社會組織參與鄉村治理帶來的挑戰

新型社會組織基于自身的優勢廣泛參與鄉村事務，不僅有效化解了諸多鄉村治理危機，而且推動了農村公共事業的發展，推動了社會主義新農村建設。但正如塞繆爾.亨廷頓所言，“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”。②新型社會組織給農村社會穩定和發展帶來積極作用的同時，也孕育著新的治理結構和治理沖突，在一定程度上也會給鄉村治理帶來新的挑戰。

1.對村兩委權威的挑戰。新型社會組織盡管是在官方授意下成立的，且村兩委在培育過程中也會采取多種措施加強對新型社會組織的監管。比如村兩委對鄉賢參事會的理事成員有把關權，個別村干部還在理事成員中等，通過這些舉措確保鄉賢參事會在村黨組織的領導下開展活動。但其在鄉村治理中力量不容忽視，如果運用和引導監督不當，也會產生一定的弊端，甚至會動搖村兩委的地位。如調研中，我們發現鄉賢參事會在當地村民中有很高的威望，一些村兩委無法調解的糾紛，只要找鄉賢參事會來處理，大多都能解決。在這過程中，村兩委的地位甚是尷尬：“村民都會認為村兩委的人都是無能的，你看某某都來了那么多次，也解決不來，而鄉賢參事會的會長一來，問題馬上解決?！睍L坦言道：“盡管贏得了村民的信任，但勢必也會影響到與村兩委的關系”。

2.對鄉村正式制度的挑戰。新型社會組織治村著力解決誰來治村的問題，卻不能忽視現代治理中制度因素的根本性。鄉村治理現代化的關鍵還是要靠制度。因此，首先必須要遵循國家的憲法、法律法規以及鄉村內部的村規民約、村民自治等有關規定，并借助非正式制度的民俗、道德、習慣、傳統等共同構筑一套鄉村治理的制度化體系，同時，在制度治村的基礎上，再發揮新型社會組織的優勢，形成制度治村和新型社會組織治村的合力。

3.新型社會組織功能的挑戰。新型社會組織在鄉村治理中都有各自的定位和功能，在眾多領域發揮著重要的作用。但在發展中也會容易出現功能偏差的問題。如調研中發現，各地鄉賢參事會主要是以捐錢捐物的形式參與鄉村治理，容易導致鄉賢參與熱情日益降低和其他功能的弱化，有悖于成立初衷。鄉賢參事會在鄉村眾多領域發揮著重要的作用，但其最需要突出的是鄉賢在鄉村治理中的示范、引領和帶動作用，除了物質層面更主要的還是精神層面。

4.新型組織持續性發展的挑戰。新型社會組織的可持續性源于地方政府與地方社會的制度性關系結構。③新型社會組織的成立大多是官方授意的，是嵌入型而非內生型。這種新型社會組織的成立與地方領導干部的個人意愿、政績、治理情況等密切相關，地方政府只是將社會組織作為一種有效的治理工具，而并沒有建立起制度性的關系結構。這就有可能會因為領導換屆或者偏好轉移導致新型社會組織衰退。同時，調研中也發現很多參事會的理事成員和會員仍然大多生活在村外，參事會日常的管理與聯系主要靠秘書長來維系，這就很難使參事會能夠真正扎根于農村，參事會內生動力不足，可持續發展情況有待進一步在實踐中認證。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張艷娥.關于鄉村治理主體幾個相關問題的分析〔J〕.農村經濟，2010，（14）.

〔2〕徐勇.縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換〔J〕.江蘇社會科學，2002，（02）.

〔3〕張世勇.論在培育農村社會組織的過程中創新農村社會管理〔J〕.三農中國，2012，（10）.

〔4〕汪錦軍.從行政侵蝕到吸納增效：農村社會管理創新中的政府角色〔J〕.馬克思主義與現實（雙月刊），2011，（05）.

〔5〕陸益龍.鄉土中國的基本問題及其出路〔J〕.社會科學研究，2015，（01）.

〔6〕王泉根.中國鄉賢文化研究的當代形態與上虞經驗〔J〕.中國文化研究，2011，（04）.

〔7〕顏德如.以新鄉賢推進當代中國鄉村治理〔J〕.理論探討，2016，（01）.

〔8〕王泉根.中國鄉賢文化研究的當代形態〔J〕.人民文摘，2014，（10）.

〔9〕季中揚，胡燕.當代鄉村建設中鄉賢文化自覺與踐行路徑〔J〕.江蘇社會科學，2016，（02）.

〔責任編輯：譚 蕊〕