奧巴馬政府對緬甸外交政策調整的分析

曹國良

摘 要：2016年10月，奧巴馬政府宣布終止針對緬甸的《國家應急法》，標志著美國正逐步解除對緬甸的制裁。由于民主、人權和毒品等問題，緬甸一直受到美國的孤立和制裁，現在出于戰略考量，雙方都做出了改善雙邊關系的努力，并且取得了一些實質性的進展。本文以美國的亞太再平衡戰略為背景，分析奧巴馬政府調整對緬甸外交政策的表現，試圖發現美國改善與緬甸關系的動因和影響。

關鍵詞：美國；亞太再平衡戰略；緬甸；改善

中圖分類號：D87 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）01 — 0119 — 03

美國亞太再平衡戰略一經提出便引發了學術界的廣泛關注，目前，關于美國亞太再平衡戰略的研究涵蓋了此戰略提出的背景、內容、影響和對此戰略的評估。同樣，美緬關系的改善作為美國重返亞太的表現也是學術界研究的重點，目前針對美緬關系的研究主要集中在美緬關系改善的主要內容、原因和前景等相關問題，但是筆者認為研究奧巴馬政府對緬甸外交政策的調整，還應該重視另外兩個層面，一是緬甸國內的政治生態，吳登盛政府上臺后緬甸國內民主改革進程加快，尤其是今年緬甸全國民主聯盟上臺執政后緬甸國內形勢發生了深刻復雜的變化，在分析美緬關系過程中也必須把這一層面考慮在內；二是對于中緬關系的展望以及在今后如何處理中緬關系，緬甸一直是中國的友好鄰邦，建國以來，中緬關系總體上來講是和平友好的，但是近年來隨著奧巴馬政府對緬甸外交政策的調整，中緬關系發生了一些微妙的變化，對于今后如何處理中緬關系也應是我們分析奧巴馬政府調整對緬甸外交政策的需要考慮的一個重要問題。

一、亞太再平衡戰略出臺的背景

2008年金融危機對美國經濟造成了沖擊，進而影響到了美國的綜合實力。相較于美國經濟實力的下降，亞太地區的經濟卻保持著相對快速的增長，為全球經濟的復蘇提供了動力。亞太地區戰略地位的提升和中國的崛起是美國出臺亞太再平衡戰略的重要原因，從目前來講，亞太地區是當今世界經濟最具有活力的地區之一，美國更多地關注亞太地區，與亞太地區的國家開展經濟合作能夠有助于美國國內經濟的復蘇，另外，在亞太地區美國存在著較多的盟友，這些盟國為美國在亞太地區的強勢回歸提供了便利條件；同時亞太再平衡戰略的出臺使得美國遏制中國的戰略構想昭然若揭，不管是中日的釣魚島爭端、還是中國與東南亞一些國家存在的南海爭端、抑或是建立跨太平洋伙伴關系協定，都展示了美國插手亞太地區事務的野心。

從奧巴馬第一任期來看，美國基本實現了從中東戰略收縮和從伊拉克撤軍的兩大戰略目標，但是由于“阿拉伯之春”等原因，奧巴馬第一任期內的中東政策飽受國內外批評，如在2012年總統競選期間，共和黨總統候選人羅姆尼的外交和國防顧問就攻擊奧巴馬，說奧巴馬的外交政策已經失敗，美國必須尋找新的戰略方向，另外奧巴馬第二任期以來，美國高層對中東的看法也發生了轉變，喪失了中東劇變之初所表現出的高度熱情和期待，而是越來越擔心這將是一場導致中東國家持續動蕩的“阿拉伯之冬”〔1〕。從中我們可以看出，由于中東劇變、伊朗核問題、敘利亞人道主義危機升級、伊斯蘭激進勢力的崛起等諸多因素，美國擔心在中東的泥淖中越陷越深，所以奧巴馬政府希望將全球戰略的重心轉向亞太地區。

二、亞太再平衡戰略概述

美國戰略重心的東移是全方位和多層次的。在政治方面，鞏固與加強和現有盟友的關系，如日本、韓國和澳大利亞等，另外也積極主動拉攏和尋求新的盟友，如越南、印度尼西亞和印度等國家。在經濟方面，美國繼續發揮其在亞太經合組織（APEC）中的作用，同時聯合其在本區域的盟友建立了《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），美國希望通過《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）把自己的發展模式融入到東亞經濟合作發展機制中。《跨太平洋伙伴關系協定》實質上是一個排除中國的自由貿易協定，目的在于分享亞洲經濟增長所帶來的紅利，從而掌握亞太地區經貿機制安排的主動權。在軍事方面，“奧巴馬政府上臺后，尋求在亞太地區的軍事部署‘更廣泛、更靈活、更持久，在針對朝鮮保持軍事遏制的同時，加強在東南亞、澳大利亞的軍事存在，并通過培訓與演習來增強其盟友及伙伴國的軍事能力。”〔2〕從2012年起，美國開始在澳大利亞北部駐扎陸軍士兵，另外，美日同盟也得到了進一步的強化，美日同盟從雙向遏制中日轉向了集中遏制中國，美國和日本不僅加強了在安全和軍事方面的合作，而且近些年來在非傳統安全領域也建立了合作關系。

美國戰略重心的東移對于東亞格局和中美關系都會產生重大的影響，從東亞方面說，美國的強勢回歸打破了東亞格局原有的平衡，勢必會引發亞太大國的強烈反應，俄羅斯恢復了西太平洋軍事活動、擴大其在東北亞的影響，中國也對美國的插手保持高度的警惕；對于中美關系，美國不斷地通過鞏固傳統盟友、拉攏新盟友和建立跨太平洋伙伴關系協定（TPP）等擠壓著中國的生存空間，影響中美了之間在戰略上的互信，所以如何加強中美之間高層的戰略對話，建設中美和諧大國關系是中美兩國目前需要解決的迫切問題。

三、奧巴馬政府對緬甸政策調整的主要表現

政治層面：緬甸自獨立后，軍人直接或間接掌權的的時間約為56年，尤其是2003年，緬甸軍政府的支持者和昂山素季的支持者發生大規模的流血沖突后，美國對緬甸實施了全面的制裁，美緬關系嚴重惡化。奧巴馬上臺后注重改善和東南亞國家關系，美緬關系得到了一定的緩解，“美國對緬甸的政策由長期的‘制裁與孤立向‘務實接觸政策（Proactive Flexible Engagement）轉變”〔3〕。2012年7月，美國恢復了與緬甸的大使級外交關系，允許美國公司在緬甸投資；當年11月，奧巴馬出訪緬甸，成為美國歷史上第一次訪問緬甸的在任總統；今年10月份，奧巴馬政府宣布終止針對緬甸的《國家應急法》，標志著美國正逐步解除對緬甸的制裁。

經濟層面：2011年以來，美緬貿易隨著兩國政治關系的緩和，逐步呈現回暖的趨勢，“自2011年緬甸新政府執政以來，緬美貿易額已達3億美元，屬10年來首次增長”。〔4〕2012年希拉里結束訪緬后美國逐漸放寬對緬甸的制裁：首先是簽署赦免令，不再反對國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）、亞洲開發銀行（ADB）對緬甸的評估和援助，其次是宣布放松對緬甸的投資禁令并且當年10月份奧巴馬簽署對緬甸解除金融禁令的法令，11月奧巴馬在訪緬期間承諾向緬甸提供1.7億美元的援助，并將在金融和高教等領域對緬甸提供資金和技術援助。美緬關系的改善也在很大程度上改善了緬甸的投資環境，“據緬方統計，2014年，緬甸新批外國協議投資金額85.7億美元，同比增長208.1%。外資主要來自新加坡（50個項目，55.6億美元）、香港（31個項目，4.82億美元）、英國（10個項目，4.37億美元）、荷蘭（5個項目，4.31億美元）、中國（32個項目，2.95億美元）。”〔5〕在國際形勢的推動下，緬甸2015年度的經濟增長目標達到了9%，此經濟增長目標超越了此前亞洲開發銀行預估的8.3%和世界銀行預估的8%。

文化層面：奧巴馬政府調整對緬外交政策在文化層面主要體現在價值觀上，冷戰結束后，老布什、克林頓和小布什等幾屆政府延續在冷戰期間的意識形態思維，不斷地渲染“民主”和“人權”的色彩，美國政府一直以緬甸軍政府破壞民主制度、虐待政治犯和忽視人權問題等原因，不斷加大對緬甸的制裁。奧巴馬政府上臺后，認為人權問題不應成為束縛美緬關系的障礙，當前最重要的應是加快緬甸的民主和經濟改革步伐，從而大大淡化了美緬之間在意識形態方面的差異。隨著美緬外交關系的改善，雙方的文化交流也在增加。

四、奧巴馬政府對緬甸政策調整的動因分析

經濟根源：2008年金融危機以來，美國的經濟實力和綜合國力受到了削弱，隨著美國國力的相對削弱，其就不能隨心所欲地安置其外交資源，而必須把有限的外交資源配置在能夠有助于加強合作、更好獲取國家利益、提升綜合國力的地方；另外，“在內外交困、力量不足的局勢下，美國要實現有序的戰略收縮，從理論上講就必須最大程度地放棄在‘人權外交上浪費資源，以實用主義方針調用各種外交資源”〔6〕，自冷戰結束后，美國一直高舉“民主”和“人權”的大旗試圖顛覆緬甸的政權組織形式，結果美國對緬長期實行“人權外交”，不僅沒有實現美國改變緬甸的目標，反而在一定程度上刺激了緬甸的反美情緒。所以奧巴馬政府上臺后，逐步緩解與緬甸的對外關系。

地緣戰略因素：緬甸位于亞洲的中南半島，西與印度、孟加拉國接壤，東與老撾、泰國相鄰，北連中國的云南省，南扼東亞各國通向波斯灣的重要通道。除此之外，緬甸具有豐富的自然資源（包括土地、水能、森林和礦產等）和得天獨厚的油氣資源運送能力，這些因素都使得緬甸成為大國爭奪的焦點地區。

緬甸國內政局：在被軍人統治的半個多世紀里，緬甸長期陷于經濟困境，民族武裝沖突也讓緬政府疲于應對，另外以美國為首的西方國家對緬甸的封鎖和制裁也使其處于孤立無援的境地。這一切都促使緬甸積極地進行國內改革。在政治方面，自吳登盛政府時就開始的緬甸民主改革進程正在不斷加快，提高了自己在西方國家中的形象和地位，尤其是今年3月份大選，昂山素季所在的緬甸全國民主聯盟成為執政黨，這更讓西方國家看到了緬甸堅持改革的決心；在經濟方面，2011年以來，緬甸政府通過規范市場經濟制度、發展對外貿易和改善民生采取了多項務實的經濟改革措施；在民族和解方面，自2011年3月吳登盛執政以來，其致力于推動民族和解，為少數民族武裝團體與所在邦或地區的政府進行對話搭建平臺。緬甸的以上改革向以美國為首的西方釋放了改善關系的信號，為美國轉變政策提供了機遇。

五、奧巴馬政府對緬甸政策調整的影響

緬甸與中國邊界長度約為2185公里，對中國而言具有重要的地緣意義，不僅關系到我國西南邊境的穩定和安全，而且涉及我國的能源安全，所以與緬甸保持友好關系對我國的重要性不言而喻。隨著奧巴馬政府調整對緬甸的外交政策，緬甸對中國的態度發生了轉變，如2011年9月30日，緬甸總統吳登盛突然單方面宣布在他的任期內擱置在建的密松水電站。奧巴馬政府對緬甸外交政策的調整是美國亞太再平衡戰略的一個縮影，在任期內，奧巴馬積極拓展與東南亞國家之間的外交關系，將東南亞擺在了前所未有重要的位置。美國東南亞地區的戰略調整，包括政治、經濟、軍事和價值觀等多方面，這對我國的國家安全產生了不小的影響。在政治和軍事方面，美國不斷深入與東南亞國家的合作，并通過跨太平洋伙伴關系協定（TPP）對沖中國在該地區的影響力，另外美國也積極介入到南海領土的爭端中，對東南亞國家保持“偏袒”的態度，使得越南等東南亞國家敢與我國公開叫板，從中可以看出，美國重返亞太激化了南海問題，造成了東南亞的離心化。在軍事方面，美國不斷聯合東南亞國家在南海地區舉行軍事演習并日益機制化，另外對菲律賓等東南亞國家出售武器，強化美國為孤立中國而設置的第一島鏈，從而形成對于中國的包圍之勢。在價值觀方面，美國不遺余力地在東南亞國家中間鼓吹“中國威脅論”，在美國的鼓吹下，東南亞國家為了自保紛紛加大軍事力量建設，破壞了亞太地區原有和平的局面。雖然中美之間存在著結構性的矛盾，但隨著中美兩國在經濟和文化方面的合作日益緊密，合作共贏依然是中美兩國未來發展道路的必然抉擇。

美國亞太再平衡戰略下，美國全方位地重返亞太，使得美國在東南亞的地位得到了提升。同樣，奧巴馬政府調整對緬甸的外交政策，堅定了緬甸政治改革的決心，勢必會進一步加快緬甸的民主轉型。在緬甸國內，保守派尤其是軍人勢力仍發揮著重要影響，奧巴馬政府對緬甸外交政策的調整讓這些保守派看到了改革帶來的實實在在的成果，緬甸主動推進國家民主化進程得到了美國等西方國家的積極響應，特別是美緬關系的改善加快了緬甸融入國際社會的步伐，必將加快緬甸的民主轉型，促使緬甸進一步地融入世界。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕Marc Lynch， The Arab Uprising： The Unfinished Revolutions of the New Middle-East， Cambridge， Ma： Perseus Books Group， 2012.轉引自孫德剛.奧巴馬政府應對中東劇變的政策調整〔J〕.國際關系研究，2014，（02）.

〔2〕阮宗澤.美國亞太再平衡戰略前景論析〔J〕.世界經濟與政治》，2014，（04）.

〔3〕王聰.1988年以來美國對緬政策研究〔D〕.外交學院2011級碩士研究生學位論文.

〔4〕中華人民共和國駐緬甸聯邦共和國商贊處.轉引自楊毅萍.1988年以來緬甸與中、美、日關系研究〔D〕.貴州師范大學2011級碩士學位論文.

〔5〕中華人民共和國商務部網站，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201503/20150300916589.shtml.

〔6〕周鑫宇.美國對緬政策調整述評〔J〕.現代國際關系，2012，（02）.

〔責任編輯：張 港〕