在華外國人聚居與散居的利弊辨析

李東旭

自改革開放以來，我國的綜合實力有了全新的變化，對外交流與跨國合作日漸頻繁，同時也吸引了越來越多的外國人來到中國。

由上表可見，比起2009年之前的幾年，2010—2014年來華外國人的人次是在上升的，來華外國人的數量也是巨大的。無論這些外國人出于何種目的來到中國，對于公安機關來說，隨之而來的是大量的外國人管理工作。在華外國人的聚居與散居也成了外國人管理問題研究的重點。

一、 在華外國人停居留現狀

（一）近年來在華外國人總體情況

根據國家統計局第六次人口普查結果顯示，居住在我國境內的外籍人員達593832人（這個數字不包括逃避普查的外國人），其中韓國120750人，美國71493人，日本66159人，緬甸39776人，越南36205人，加拿大19990人，法國15087人，印度15051人，德國14446人，澳大利亞13286人，其他國家人員181589人。可見，在我國居住的外國人的數量是相當大的，并且這個數字在不斷地增長。除了在華中長期居留的外國人，更多的外國人是來我國旅游、商談以及探親的。

由上表可以看出，總體上外國人來華旅游的人數及所占入境人員比例是不斷攀升的。因此外國人在華居留的流動性也在不斷增大，未來公安機關會處理更多的涉及來華短期居留外國人案件。

（二）外國人聚居區在我國逐漸形成

居住在我國的外國人地域分布上也呈現出一定的特點。在上海，日本人是最大的外國人族群；二而韓國人比較愿意居住在北京、大連、青島等地；廣州是非洲人的聚居地。除此之外，絕大多數的外國人居住在我國的一二線城市，小部分外國人居住在三四線城市。居住在我國的外國人的居住形式也不盡相同，既有同一國家或同一種族的人聚居在一起，像北京的望京是韓國人的聚居地，上海虹橋古北是日本人的聚居地；又有專門的外國人聚居區，如北京五道口；也有的外國人散居在城市各處。針對不同的外國人居住形式，當地公安機關就要采取不同的措施來更好地管理當地，以達到有效管理轄區和維護當地治安的目標。

二、公安機關外國人管理機制架構與職責劃分

結合我國公安機關外國人日常管理現狀來看，現如今，負責外國人管理的部門更加多元化，包括出入境、國內安全保衛、治安、邊防、刑偵、出入境、交通等部門，逐步形成基層公安機關管理外國人為主，公安出入境部門指導為主的局面。

（一）出入境管理部門

公安出入境部門在我國公安機關管理外國人事務中具有獨特性、獨有性及特殊性，總體看，其主要負責以下四方面的事務：

一是業務指導，主要包括培訓基層公安機關人員學習出入境有關的法律法規，會同治安部門培訓酒店人員學習外國人住宿登記的流程與注意事項，接受基層公安機關對外國人的戶口的申報。

二是負責“三非”外國人的治理工作。

三是協助其他警種處置涉外違法犯罪案件，如外國人非法采訪事件、非法出入境案件。

四是負責代表公安機關與外國駐華使領館交涉。

此外不同級別的出入境管理部門的分工也不盡相同，公安部出入境管理局負責外國人申請中國國籍的認定以及下屬九大邊檢總站的管理，各省級公安機關的出入境部門還負責當有外國人違法犯罪時，告知其國的駐華使領館。

（二）基層公安機關

隨著外國人來華人數的不斷增多，更多的外國人融入我國的社會，基層公安機關的外國人管理工作的重要性日益提高，擔子也越來越重。現如今在基層公安機關中，幾乎所有的警種都有可能和外國人打交道。

派出所是公安機關的派出機構，也是管理外國人的重要機構，主要負責對外國人實施社區管理，住宿登記，培訓片內群眾等工作。由于分布范圍廣，管理涉及面大，派出所是外國人日常管理工作的中堅力量。刑偵部門主要負責外國人實施的犯罪案件；治安部門主要負責外國人日常違法行為；交管部門涉及外國人交通事故或糾紛的案件；邊防部門負責移交被驅逐的外國人，同時在未設出入境部門的地區，邊防部門還有負責外國人入境事務及“三非”外國人的治理。

現如今，我國公安機關管理外國人時以“條塊結合”為原則：即在處理涉外案件時，由主責此類案件的警種為主，其余警種配合。

三、在華外國人居住形式的國家安全因素考量

由于各地情況不同，外國人的居住模式也不同。在我國的大部分地區，我們無法限制外國人的居住行為，但對有些地區來說，聚居管理應該甚至必須實行。比如那些人口密度低甚至人煙稀少的少數民族地區，哪里經濟欠發達、條件艱苦，有的甚至不能隨時與外界保持暢通，外國人住宿登記難以疏而不漏，容易成為境外敵對勢力的攻擊或煽動民族矛盾的目標；再比如，我國內地有一些像蘭州酒泉——中國的衛星發射基地，青島膠南——遼寧艦的母港所在地的地方，這些地區有涉及到我國國家安全的機密。因此針對這些地區的外國人，倘若實施散居，外國間諜會更容易竊取我國的機密情報，因此我公安部門必須對其實施嚴格的管控，進行聚集式管理，嚴格控制其活動軌跡。然而，強制實施聚居居住只是適合少部分地區，在其他地方，由于不涉及國家機密及民族問題，因此這種管控便不能繼續進行，負責會打擊外國人來華積極性，不利于我國的對外開放。

四、在華外國人居住形式的社會治安因素考量

外國人聚居地能吸引更多本地區的外國人前來居住，方便公安機關的管理，便于公安機關掌控相關信息；其次，大多數在華外國人參與到了我國社會主義事業的建設，對我國經濟發展是有貢獻的，還有的是來探親訪友、求學，聚居地的產生其實有利于他們更好的生活和工作；此外由于不同國家文化、價值觀不盡相同，外國人聚居有利于避免本國人與外國人沖突的發生，一定程度上避免了很多影響社會穩定的因素的產生。

但是從另一方面看，聚居的同時會帶來不少社會治安性問題。外國人大量在某一地聚居，會造成該地本國民族的人口密度降低，政府對該地區的統治失去了群眾基礎。在俄羅斯的遠東地區，越來越多的中國人前往那里開墾荒地，造成當地本國人遠遠沒有中國人多的尷尬局面。于是近些年，俄羅斯政府開始嚴格管控開墾荒地，實施消極的外國人聚居政策，這映射出一個國家對外國人聚居安全性的擔憂。同時外國人的聚居也會導致某些外國人一旦實施了違法犯罪行為，他們就會躲進其族群的聚居區尋求庇護，致使當地的外國人族群與我公安機關的正常執法活動相對抗，像廣州越秀區非洲人聚居的社區，當地公安機關打擊“三非”問題的難度十分大。外國人散居則能化解此類問題。外國人散居，雖然會加大公安機關的資源投入，但是這種投入是可以接受的，外國人散居使得在華某一族群的外國人不容易形成合力，有利于公安機關對該地區的控制與管理。

五、在華外國人居住形式的經濟發展因素考量

自從1978年十一屆三中全會以來，我國實行了改革開放的基本國策，為促進我國經濟、文化與科技的發展，我們歡迎并鼓勵外國人才來華幫助我們進行社會主義建設，外國人才來到我國為我國的建設事業做出了不可替代的貢獻。雖然現如今“三非”問題嚴重，在華外國人違法犯罪案件的數量也呈上升趨勢，但是來華的大部分外國人對我國的經濟發展是有貢獻的。

現如今我國公安機關對外國人的管理從管控也改為了以服務為宗旨，為了更好地服務這些外國友人，鼓勵更多高技術高學歷外籍人員加入我國的社會主義建設，我們要尊重他們的意愿。由于我國早已已經放開了對外國人居住限制，在我國絕大部分地區，我們肯定不能強制外國人聚居生活或者散居生活，要服從他們的意見，并且針對出現的聚居或散居的居住形式，我們要盡可能的采取合理的政策進行管理。人類的居住的考量是多因素的，與生活環境、基礎設施、教育質量以及交通等因素息息相關。某一外國人聚居在中國雖然有利于生活的方便和公安機關資源的針對性利用，但是不利于這一外國族群融入中國的社會，也就違背了我國對外開放，歡迎外國高素質人才來華參與社會主義建設的初衷。在美國的唐人街，許多偷渡過去的人也居住在那里，他們無法融入美國的主流社會，只能生活在當地華人的小圈子里，這不利于當地社會經濟的發展，相反真正高素質的，接受過高等教育有著合法工作的人更傾向于綜合各種因素考慮居住地。

六、在華外國人居住形式的文化融合因素考量

自從改革開放以來，中國對外交流日益深入，經濟發展飛速，吸引力越來越多的外國人。這些外國人來華的目的也越來越多樣性——學習、商談、旅游、探親等等，同時也有越來越多的外國人居住在中國。雖然對外國人實施聚集式管理有利于安排專人來幫助服務這些外國人，及時了解這些外國人的活動情況，并且有利于信息登記工作的進行和“三非”外國人的排查，但是一旦形成了某一族群或者某一國家的外國人聚居區，當地的外國人會由于語言文化上的隔閡偏向于居住在自己同胞多的地方，久而久之，這些居民區就會越來越獨立，不利于這些在華居住的外國人融入我國的主流社會當中去。語言文化上的差異也容易導致我國當地的公民同外國人產生矛盾，甚至引發沖突。還是廣州市越秀區，這里有不少非洲人聚居區，由于和這些非洲人語言不通、文化和生活習慣上差異較大，我國公民經常與這些黑人發生口角爭執，甚至斗毆并引發群體性事件。也是由于聚居在一起，這些非洲人在居住區內形成一個小社會，更加不利于他們融入當地社會，這就與我們一開始鼓勵外國人友人來華的初衷相違背。

七、結語

自從我國取消外國人居住限制后，外國人在我國的居住方式日趨靈活，流動性日益增強，情況越來越復雜，外國人人口流動信息難以掌握，這些都給公安機關的工作造成很大困難。站在整個公安機關的角度講，聚居會減少我們的執法成本與執法壓力，有利于我們獲取和管理在華外國人。而站在我國經濟健康發展和國家安全的大角度上看，在大部分地區，散居的管理模式相對合理實用，并且成為主流的發展趨勢。隨著一帶一路的深入推動，我國對外開放的程度在未來會進一步發展，來華居住的外國人的數量仍然會呈增長趨勢，公安機關會加大在管理外國人上的人力物力資源投入，相信在不遠的未來，我國的外國人管理會更加合理高效，外國人對我國的經濟發展會做出更大的貢獻。

參考文獻：

[1]張慶元.外國人居留權制度研究[M].法律出版社，2013.

[2]李明歡.國際移民政策研究[M].廈門大學出版社，2011.

[3][瑞士]安托萬？佩頓.無國界移民——論人口的自由流動[M].武云譯.譯林出版社，2011.

[4]張杰.在華外國人管理[M].中國人民公安大學出版社，2013.