偽基站犯罪危害風險評估、問題反思與對策建議

羅明海

內容摘要：犯罪類型本質分析是犯罪治理必要前提，在電信網絡犯罪新形勢下，加強電信網絡犯罪類型結構及其對策研究極具現實意義。偽基站犯罪是近年出現的一種新型電信網絡犯罪，與傳統電話詐騙相比，偽基站犯罪具有更多自身“比較優勢”。同時，電信網絡犯罪的主要危害類型不是一種線性發展演變結果。從長遠來看，目前電信網絡犯罪治理，當務之急是戰略問題而不是戰術問題。因此，保持戰略定力、堅持差異化打擊和持久戰，對遏制當前持續高位攀升電信網絡犯罪顯得尤為必要和迫切。

關鍵詞：偽基站詐騙 電信網絡犯罪 類型本質 反思與對策

“沒有網絡安全就沒有國家安全” ，網絡犯罪 治理是中國走進互聯網時代一個重大而又迫切的命題。自2015年10月國務院召開打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯席會議、部署專項行動以來，傳統電話詐騙增幅有所放緩，持續擴張勢頭得到初步遏制。但是，電信網絡犯罪整體高發的勢頭依然強勁，偽基站、釣魚網站等新型電信網絡犯罪的高發多發特征日益凸顯，并呈現多極化剛性攀升的趨勢，給刑偵工作帶來了諸多的問題和挑戰。

2012年9月，深圳警方偵破全國首例“偽基站”犯罪案件，不到一年時間，《2013年度十大手機安全威脅榜》報告顯示，偽基站違法犯罪位于危害之首，其擴張性和危害性可見一斑。信息技術的發展快速推動了網絡的發展，而網絡發展又不斷滋生出新型犯罪手法。在當前電信網、廣播電視網和互聯網三網高度融合的智能互聯網時代，傳統侵財犯罪幾乎都可以在這網絡空間——人類生活新領域中交叉融合，并產生更多的“犯罪藍海” 現象，電信網絡犯罪體量不斷增大將是犯罪未來發展的一大必然趨勢 。類型本質分析是犯罪治理必要前提，在電信網絡犯罪新形勢下，加強電信網絡犯罪類型結構及其對策研究極具現實意義。基于此，本文把偽基站詐騙這個極具“傳統犯罪+互聯網”樣板意義類型犯罪作為專

題研究，以期為我國電信網絡犯罪整體治理和全口徑打擊 提供一點思考和借鑒。

一、本質：偽基站犯罪是觸犯不同罪名的新型網絡犯罪

偽基站（pseudo base-station）即假基站，是非法無線電信號發射臺的簡稱。偽基站犯罪不是規范的刑法罪名，而是根據行為人的犯罪手法特點進行類型劃分而形成的集合概念，主要包括非法制造、銷售偽基站技術設備以及利用偽基站技術設備進行其它違法犯罪行為。其觸犯的罪名，常見的有非法經營罪、破壞公用電信設施罪、詐騙罪、信用卡詐騙罪、虛假廣告罪、非法獲取公民個人信息罪、破壞計算機信息系統罪、擾亂無線電通訊管理秩序罪和非法生產銷售專用間諜器材、竊聽、竊照專用器材罪等，需要結合案情具體分析。偽基站運行原理是通過偽裝成運營商的基站，發射更強的信號，搜取一定半徑范圍內的手機卡信息，隨后干擾和屏蔽該區域的運營商信號，截斷此范圍內的手機與運營商基站的聯系，強行向用戶手機發送廣告、推銷、非法邀約等非法信息。

目前，利用偽基站實施的詐騙的犯罪活動比較突出，與其他電信網絡詐騙類型具有不同的規律特點，是偽基站違法犯罪治理的關鍵環節。偽基站詐騙是一種業界俗語，實質上行為人實施了偽基站詐騙行為但在刑法上并不必然構成相關詐騙罪名，可能構成普通詐騙罪、信用卡詐騙罪、擾亂無線電通訊管理秩序罪、破壞公用電信設施罪等罪名，需根據具體案情分析論定。如在利用虛假短信、木馬病毒鏈接等電信網絡技術手段對不特定多數人實施的詐騙行為情況下，若用戶沒有登陸偽網站，行為人同時觸犯了擾亂無線電通訊管理秩序罪和詐騙罪（未遂）兩個罪名，構成法律上的想象競合犯，適用“從一重罪處斷”原則；再如，若行為人誘騙用戶點擊鏈接登錄偽網站、竊取用戶銀行卡號、取款密碼、姓名、身份證號、驗證碼等信息并轉走銀行卡現金時，屬于符合冒用他人信用卡行為，這時竊取用戶銀行卡號、取款密碼并使用的行為應理解為非持卡冒用行為，本文認為應以信用卡詐騙罪論處。但有的學者認為，這時行為人和被害人之間沒有互動，應符合盜竊罪的“秘密竊取”行為，應定普通盜竊罪，不構成信用卡詐騙罪，也有一定道理。目前理論界和實務界對此問題尚未有達成共識，有待討論研究。

根據2001年歐盟通過的《關于網絡犯罪的公約》和2014 年歐洲網絡犯罪中心發布的《網絡有組織犯罪威脅評估》的相關條款，“網絡犯罪”是指運用計算機技術，借助于網絡對其系統或信息進行攻擊，破壞或利用網絡進行其它犯罪的總稱，而“電信詐騙”（telecommunications fraud）是指針對電信資費以及電信部門進行的欺詐。我國偽基站犯罪所實施的非法攔截數據、數據干擾、系統干擾危害行為、非法侵入計算機系統以及利用這種危害行為實施其它犯罪的行為，實質上屬于國際公約以及國際法律術語中所指的“網絡犯罪”，是危害網絡通信、網絡信息、網絡金融等三大安全領域的網絡犯罪。應當強調，我國所指的“電信詐騙” 實質是利用手機以及相關通信技術對非特定人實施的欺詐行為，與國際社會通用的“電信詐騙”概念的內涵是不同的，故本文將傳統使用手機電話冒充公檢法以及其身份的非接觸性詐騙用“電話詐騙”概念來表述，以示區別其它電信網絡詐騙類型。從技術角度來看，手機電話本身就是一個計算機通信網絡系統，特別是目前智能手機已實現三網融合，所以我國通用的“電信網絡犯罪”概念實質是我國所有涉網犯罪或網絡犯罪的統稱，與國際通用的“網絡犯罪”概念在內涵上是一致的，不應理解為“電信詐騙+網絡犯罪”。鑒于“電信網絡犯罪”概念已約定成俗，可以與“網絡犯罪”或“涉網犯罪”在同等意義上使用。

二、特點：偽基站犯罪比電話詐騙具有更多的“比較優勢”

與傳統電話詐騙相比，雖然偽基站犯罪并不是大案高發的類型，但偽基站犯罪特別是偽基站犯罪量大面廣、危害突出，具有更多的“比較優勢”，本文歸納起來，主要有如下五點：

一是犯罪收益率更高。例如在利用偽基站違法發送廣告詐騙的案件中，不法分子一天收益高達數千元，一年收益上百萬甚至上千萬的案件已屢見不鮮，而市場銷售的偽基站設備價格一般不到3萬元。

二是詐騙手法更具有欺騙性和隱蔽性。偽基站能任意冒用110、10086、95555等人們熟知的公眾服務號碼，有針對性發送虛假信息，一般用戶很難形成主動鑒別意識，同時虛假信息內容會緊跟當前社會熱點問題，使人防不勝防，欺騙性和隱蔽性更強。知名演員湯唯受騙21萬案件就是一個例證。

三是易害人群更廣、得逞概率更高。電信詐騙一般是人工使用電話采取“一對一”模式，逐一對非特定人群實施詐騙。而偽基站在鬧市、人口密集的地方，可以每小時強行向幾十萬手機用戶發送“釣魚”信息，實現作案目標搜索自動化、規模化，比電信詐騙的易害人群更廣、犯罪得逞的概率更高。

四是作案更快捷，危害更大。在利用偽基站實施的信用卡詐騙中，一旦用戶登陸隱藏木馬病毒的偽網站，不法分子可以及時竊取用戶的銀行賬號、密碼等個人安全數據，幾分鐘內就可以在遠程輕松轉走用戶賬戶存款。而在電信詐騙中，犯罪分子走完預設的程序——尋找作案目標、鎖定上鉤者、角色互動、受害人上鉤、匯款、轉款等環節，少則幾個小時，多則幾天。除此之外，偽基站犯罪還可以采取“一對多”的在線模式，同時對多個用戶實施詐騙，詐騙的規模性更強。

五是犯罪流程信息化，作案更簡單。偽基站犯罪實現了作案流程信息化，具有明顯的線性特點，作案方式更簡單。而且偽基站犯罪團伙組織化程度低、經濟投入少、內部分工簡單、犯罪技能要求不高，從事犯罪的“門檻”相對較低，這也是該類犯罪中為什么農民占比逐年加大的原因所在。而電信詐騙犯罪的著手，需要用人工的方式攻破受害人心理防線為前提，作案流程復雜。另外，電信詐騙犯有組織犯罪特征明顯，對犯罪技能、成員規模、犯罪協作等環節要求較高，犯罪集團的骨干需要有一定的經濟基層以及犯罪經驗和組織能力，實詐騙的“門檻”相對較高。

三、原因：高收益、低風險是偽基站犯罪快速滋生蔓延的主要原因

電信詐騙從其在臺灣發端，再到發展成大陸社會廣泛蔓延的公害，歷經十年之久。為什么偽基站犯罪能在如此的短暫時間內形成全國蔓延之勢，原因何在？歸納起來，主要有以下七個方面：

首先，從社會預防看，電信、無線、金融部門技術漏洞以及監管的滯后，為偽基站犯罪滋生蔓延提供了機會，降低了犯罪行為的困難度和風險性。

第二，從刑事法律體系看，我國尚未形成應對網絡犯罪系統性法律體系，執法組織建設、執法理念以及刑罰預防等方面，還沒有根據犯罪形勢及時調整和構建，造成偵破難、取證難、起訴難，一線執法效率低、執法熱情不高，刑事打擊不能發揮應有的抑制和震懾作用。

第三，從犯罪亞文化影響來看，在一些地區，特別是經濟落后地域，在犯罪“致富示范效應”的影響下，犯罪亞文化進一步強化群體犯罪意識，致使地域性職業犯罪群體不斷壯大。

第四，從危害對象看，中國大陸手機網民已達6億之多。隨著網絡時代的來臨，傳統犯罪迎來了犯罪升級轉型最佳機遇期，不斷升級變化的網絡犯罪手法使新生的網民聞所未聞，防不勝防。

第五，從犯罪生態來看。隨著下游犯罪的剛性需求拉動，偽基站制作、銷售以及木馬病毒軟件定制、洗錢等環節出現職業性犯罪群體，他們之間相互滲透、相互促進，加快了偽基站黑色產業鏈的形成。目前我國偽基站產業鏈已拓展到京、滬、冀、魯、豫、浙、閩、粵、川、滇等20省市 ，集群效應凸顯，為偽基站犯罪異地擴張提供了平臺。

第六，從犯罪發展趨勢來看。與傳統犯罪不同，網絡犯罪始終存在一種潛在的如同經濟領域的“藍海” 現象，即每當一種新的犯罪技術出現，可以迅速形成巨大的低風險、高收益的犯罪市場。所以，在網絡犯罪領域始終存在不斷尋找最新的技術轉換成新的犯罪手段的“引領者”，他們力圖在防范意識整體覺醒和嚴打整治整體推進之前，搶占犯罪先機，實現犯罪的“先發優勢”。而在這些“引領者”的示范下，更多的犯罪群體開始向這個新的犯罪領域涌入。

最后，從犯罪成本看，目前我國整體上對偽基站專項打擊的力度疏密不均，各地專項嚴打整治時斷時續，這為偽基站犯罪團伙通過“洼地”流串作案而降低犯罪風險提供了條件。正諾貝爾經濟學獎獲得者加里·貝克（Garys Becker）在其犯罪經濟學理論中指出，犯罪成本存在0%到100%的或然性 ，“或然性”的高低是行為人是否形成犯罪意志的決定因素。顯然，超低的“或然性犯罪成本”進一步加強了偽基站犯罪的“比較優勢”。

綜上，當前我國偽基站案件之所以高發頻發，是以上多種因素綜合作用的結果，而犯罪的高效率、高收益、低風險是偽基站犯罪快速滋生蔓延的主要原因。

四、趨勢：偽基站犯罪將向執法洼地或打擊真空帶蔓延

基于以上對偽基站犯罪特點以及滋生蔓延的原因的分析，我們預測2016年偽基站犯罪總體上仍將處于高發多發的態勢。當前，我國已經全面進入新常態下“風險的集中釋放期”和“增速換擋的拐點期”，公安機關維穩壓力進一步加大，這勢必影響基層一線專案偵查力量的有效投入，牽制專項嚴打治理的整體推進，偽基站犯罪繼續高位攀升可能性加大，如果勢頭得不到一定遏制，偽基站及其關聯性犯罪將可能成為我國繼電信詐騙之后又一突出的危害類別。在發展趨勢上，偽基站犯罪將可能呈現出以下特點：

一是偽基站犯罪將繼續從嚴打高壓區向“執法洼地”地區蔓延，從大都市向中小城市以及邊遠經濟不發達地區擴散的速度加快、范圍加大。

二是作案人員從特殊行業人員以及前科重點人員向一般人員擴散，犯罪主體日益多樣化，其中農民、未成年人等非重點人員所占比重進一步上升。

三是作案手法的欺騙性和隱蔽性進一步加強，不法分子將緊扣社會熱點，各種新手法、新騙局不斷推陳出新，令人防不勝防。

四是犯罪技術滲透能力更強。目前市場上偽基站已出現第九、十代升級版，已經具備攻擊4G移動通信技術能力。

五是犯罪模式進一步升級，“偽基站+傳統電話詐騙+釣魚網站”等復合型詐騙模式將會出現，即不同詐騙手段在同一案件中交叉使用，犯罪危害將進一步增大。與此同時，新型犯罪手法從研發到應用、再到規模性擴散的周期日益縮短。

五、問題與反思：電信網絡犯罪治理的戰略問題是當務之急

當前，在新一輪專項嚴打整治下，各地偵破電話詐騙大要案件大幅上升，如近日（4月23日）貴州警方破獲單筆1.17億電話詐騙案，涉案單筆金額再創全國新高，傳統電話詐騙大幅攀升的勢頭得到初步遏制。問題是，為何電信網絡犯罪整體持續大幅攀升的勢頭依然強勁？這個問題值得反思，尤其是以下幾個方面需加強認識。

首先，我國電信網絡犯罪結構已發生重大變化。目前，歷經十年的擴張，我國電信網絡犯罪主要危害類別結構已經從傳統電話詐騙危害一元獨大的格局，向電話詐騙、偽基站詐騙（短信詐騙）、釣魚網站詐騙、網絡社交工具詐騙（QQ、微信詐騙）等多元危害并存格局轉變，發案多極拉動趨勢明顯。誠然，任何專注一端的打擊策略都會為犯罪的調整、升級、轉型提供回旋空間。

其次，需深刻把握電信網絡犯罪演進的規律特點。從犯罪治理來看，犯罪發展態勢及未來發展方向與打擊防范針對性和對稱性是密切相關的。回顧電話詐騙在臺灣興起、衰落、到大陸興起、再到目前增幅放緩的歷程發現，電信網絡犯罪主要危害類型的發展不是單向線性擴張，而是線性和非線性交叉演進的過程，因此，長期存在的執法洼地和執法真空可以為任何類型電信網絡詐騙如同電話詐騙一樣滋生蔓延成公害性犯罪提供條件。

最后，要挖掘電信網絡犯罪嚴峻形勢背后的問題實質。本文認為，我國大陸電信網絡犯罪近十年來以每年25%左右的速度持續遞增的現狀無不暗含一個主要事實：刑偵信息化建設與刑偵工作現代化這一終極目標還有很長的路要走，在發端于新世紀的傳統犯罪信息化、網絡化浪潮中，刑偵組織、機制和體制改革、刑偵新型人力資源建設、刑偵信息技術配置和運用等還未有及時跟進、甚至落后犯罪的調整、升級和轉型，這也許是電信網絡犯罪的防范打擊仍是目前刑偵工作中最為薄弱環節原因所在。

尤其需注意的是，在當今以智能互聯網為載體的全球信息化社會，電信網絡犯罪必將成為犯罪的主要形態，成為當今和未來社會更持久、更廣泛的威脅來源。因此本文認為，從長遠來看，目前電信網絡犯罪的打擊防范，當務之急是戰略問題而不是戰術問題。

六、對策：保持戰略定力，堅持持久戰

目前，電信網絡犯罪已經從單一的技術危害、內容危害發展到當前多重復合危害并存的階段，影響電信網絡安全的因素日趨復雜。考慮到我國“大力實施網絡強國戰略”和“拓展國家治理新領域”的時代背景，結合當前新型電信網絡犯罪形勢，在諸多可以選擇的對策建議中，本文主要想提出五點對策思考。

第一，把握當前我國網絡強國戰略內涵與推進思路，認識網絡犯罪治理在國家五大空間安全以及國家治理現代化中的支撐作用和意義。樹立底線思維和危機意識，及時調整戰略布局和應對措施。網絡犯罪治理是國際社會普遍面臨的難題，我們要做好應對我國新型犯罪結構性變化的長期準備，尤其要保持戰略定力，堅持差異化打擊和持久戰。

第二，謀求傳統犯罪打擊成效和非傳統犯罪打擊成效的最大交集。偽基站犯罪對比研究以及電話詐騙演進歷程告訴我們，我國犯罪結構正處于大調整、大轉型時期，要認清傳統犯罪日益網絡化和網絡犯罪類型日益多元化的趨勢，整體推進差異化打擊方針，在戰術上形成刑事打擊力量對稱性遏制和刑事信息技術非對稱性超越相結合的治理格局。

第三，以打擊“盜扒騙”犯罪專項行動為契機，加大偽基站等新型電信網絡犯罪績效考核權重，推動打擊的規模化和常態化。在打擊電信網絡新型違法犯罪專項行動中，既要加大傳統電話詐騙的打擊力度，又要防止各地打擊鋒芒僅指向傳統電話詐騙、造成偽基站、釣魚網站等新類型犯罪因長期出現執法真空而坐大成勢。

第四，整體推進省市縣多級“反詐騙行動中心”建設。以打擊偽基站等特定類型的網絡犯罪帶動網絡犯罪的整體治理，將“中心”建設成多職能為一體的全天候的實戰行動中心。

第五，抓好重大課題的務實超前研究。網絡犯罪治理是中國走進互聯網時代一個重大而又迫切的命題，我們要密切關注新型犯罪的前沿走勢，并結合我國實際，整合各方面資源，進行務實的對策研究。