美國反恐措施與人權保障問題研究

唐瑋琳

恐怖主義犯罪作為一種危害性極強的犯罪活動，以制造社會恐怖為手段來危害社會公共安全為目的，侵害不特定多數人的生命權和財產權，破壞社會公共秩序與國家安全。而在美國，從2001年“9.11”恐怖襲擊事件，到2013年的波士頓馬拉松爆炸事件，以及2016年6月12日發生在美國南部城市奧蘭多的大規模槍擊事件，美國作為深受恐怖主義犯罪危害的國家，在反恐模式和價值抉擇上將打擊犯罪以維護國家安全作為首要目的。

一、美國的反恐模式與價值抉擇

（一）美國的反恐模式

2001年“9.11”恐怖襲擊后，布什政府將襲擊定性為“外國侵略者對民主國家發動的戰爭”，并且布什依據總統的最高統帥權頒布行政命令，確立軍事委員會和軍事法庭對恐怖主義犯罪的管轄資格。大量的非美國籍恐怖嫌疑分子以“敵方戰斗人員”的身份被無限期的羈押，甚至遭到酷刑等非人道對待。據美國《華盛頓郵報》報道，美國中情局在2001年到 2005 年間在全球建立起了一個秘密監獄網絡，這個包括關塔那摩監獄在內的秘密網絡覆蓋了8個國家。并且美國繞開聯合國不顧國際社會的反對，發動了對伊拉克和阿富汗的“反恐戰爭”，造成嚴重的人道主義危機。 然而美國“戰爭模式”的反恐戰略也并沒有使得美國國內變得更加安全，“以暴制暴”的戰爭模式實際上是制造了“另一種恐怖”， 一些偵查措施與酷刑不僅不符合美國崇尚的人權保障的價值觀，并且破壞了法治環境。

（二）美國反恐模式中體現出的價值抉擇

1.國家安全與個人自由

國家安全的保障與個人自由的維護不是非此即彼的矛盾關系，在反恐的背景下，國家安全成為個人自由的前提與保障。在“9.11”恐怖襲擊后，人權在美國政治生活中的地位大大下降。在國內，為確保國土安全而強力反恐，成為第一政治要務，華盛頓加強執法部門和情報機構的權力，采取限制言論、監聽、搜査民居，加強邊境和移民管控等措施，這使得公民的人權、自由和民主完全讓位于國家安全。

恐怖主義犯罪的特性決定了在國家安全和個人自由的價值目標中，應以實現安全價值為主導，但這并不等于為了保障國家安全而置公民個人自由于不顧。在反恐中，基于恐怖犯罪的嚴重性及對安全價值的追求，對公民權利的適當限制是必要的，是以犧牲較小的價值而保障較大的價值。但是如何將這種適當限制控制在合理的程度并且在現實中嚴格的貫徹是現實中最需要解決的問題，如若不慎，安全價值吞噬了自由價值，反恐將變成打著維護安全價值的幌子，進行著踐踏人權的行為。

2.偵查權擴張與司法制約

美國在反恐中弱化了令狀主義，逐步擴大警察的權力。一是監聽的權力。法院放寬了警方監聽收集情報的限制，特別是當國會宣布緊急狀態后，允許警察利用監聽技術來收集大量的情報。二是訊問的權力?！稅蹏叻ò浮吩试S美國政府在遭受恐怖襲擊的情況下建立軍事專門法庭。一般情況下，警察抓人和訊問、調查都有時限的規定，并且允許當事人保釋，但是，如果軍事法庭介入，就不必受這些法律規定的約束，為警察辦案提供了不少便利。 偵查權的擴張能夠有效率的打擊恐怖主義犯罪，維護安全價值，但是一旦偵查程序沒有強有力的司法制約，將會對犯罪嫌疑人和公民的基本權利造成侵害，一方面特殊的偵查措施也會對公民權利造成直接的傷害，另一方面損害法治原則，降低法律的權威。

二、美國反恐的主要措施

“9.11”恐怖襲擊不到一周，《愛國者法案》首個版本成型。7周后，美國國會基本未作修改就通過《愛國者法案》，它不僅僅擴大了對公民實施電子監視方面的聯邦權力，而且確定了“國內恐怖主義”這一新罪刑。它所包含的內容十分廣泛，適用于公民不服從運動的任何政治傾向。該法案放寬政府使用電子監控、監聽措施的限制，搜查權的擴張，賦子執法機關更多的權力。

（一）對公民進行監控

美國國防部以“讓美國更安全”為由，對公民進行各種監控。《愛國者法案》第215條規定：“為調查外國情報和國際恐怖主義而獲取某些商業記錄，聯邦調查局長或其指派官員可以向指定的法院的法官申請批準，調查任何有形的物品，包括公民在圖書館、書店借閱、購買書籍，公民的教育、醫療、投資、信用等各種信息和檔案記錄，任何人不得向任何其他人泄露聯邦調查局已經追蹤和獲取的本條規定的有形物品?！痹谶@條法案中并沒有對警察的調查情報活動做過多的限制，僅僅需要經過法官的批準就可任意的調查，在司法審查和監督方面沒有規定，這一規定就會造成對公民隱私權的侵犯以及偵查權的濫用的后果。

另外，美國國土安全部2003年5月表示，持有簽證而抵達美國機場和港口的外國人都將在入關前留下指紋與現場照片；他們的護照資料還將同美國政府掌握的數據庫進行比較，以確?！安环湃肴魏我阎植婪肿印薄?003年5月至10月間，約13萬來自伊斯蘭國家的移民和短期來訪者為了能夠留在美國，被迫接受拍照和留指紋。

（二）監聽與搜查

《愛國者法案》公布之后，對監聽、監視做了極大的修改，第201條和214條規定，執法部門有權監聽無線電、言談和電子通訊中有關恐怖主義犯罪的信息，而無需合理的懷疑就可以獲得司法令狀，也可以獲得訪問的互聯網地址和電子郵件的地址。這一規定使得政府可以在沒有嚴格的審查情形下即獲取監聽、監視的權力，從而對涉嫌恐怖主義犯罪的公民進行監聽，雖然這一規定對打擊恐怖主義犯罪有一定效果，但是也極大的損害了公民的隱私權。另外，授權在對外國情報監聽時，可以在取得司法令狀之后針對特定個人進行任意監聽，即將漫游的監聽對象由原先的特定電話變為特定的個人，只要是個人，無論其在任何場合，無論其使用任何設備，皆可以對其監聽，這就極大的擴大了監聽的范圍，擴大了司法令狀的使用范圍。而且對于司法令狀的獲得理由也做了相應的修改，法律原本規定對美國內部的公民及永久居留者有相當理由可疑為外國勢力或外國勢力的代理人且需要一個特定目的的偵查令狀才可被監聽或搜查，現在修改為只要一個重要目的即可。

《愛國者法案》第219條規定：對恐怖主義活動實行單一司法搜查證，在關于國內恐怖主義和國際恐怖主義活動的調查中，聯邦地方法官負責可能發生恐怖主義活動的任何行政區域的調查，負責搜查行政區域以內或之外的財產和人員。第220條對電子證據搜查的適用范圍作了規定，同樣將只能在某一地區當地使用的電子證據搜查令的適用范圍擴展到全國適用，也避免了其他地區司法機構的介入。不僅僅是搜查令適用的范圍擴展，搜查令的有效期也由原先的45天延長至90天，對于外國間諜不得超過1年。 另外，美國在憲法修正案、聯邦刑事訴訟規則和法院的判例確立了有證搜查和無證搜查兩種形式，而在《愛國者法案》中規定了執法部門進行秘密搜查時基于適當的理由，可以在秘密搜查令狀執行完畢以后的合理期限內通知被搜查人。偵查效率在提高，但是卻使公民的權利受到了很大程度的侵害 。

“9.11”恐怖襲擊后，司法部秘密監視、監聽是過去20多年總和的兩倍，在部分國會議員的強烈要求下，美國司法部提出一份報告，承認如何利用“9.11”擴大反恐權力。司法部的報告首次披露了聯邦密探曾利用“新權力”，廣泛執行竊聽和監視任務以追查“恐怖嫌疑分子”。報告顯示，僅在“9.11”后的第一年，司法部長批準了113次“緊急授權”，下達秘密涉外情報令，執行電子和人身監視。而在過去23年里，“晉級授權”的總和是50次。僅2002年一年，聯邦調查局就取得1228次反恐搜查和竊聽的許可令，聯邦特工曾動用過數以百計的秘密搜查令。

（三）對外國人的羈押

《愛國者法案》第412條之規定，司法部部長如有合理懷疑認為入境的外國人有觸犯特定刑法條文或有危害國家嫌疑者，在該外國人被驅逐出境前可以將其拘禁，應于開始拘禁之日起7日內決定將其驅逐出境或者起訴，否則應該予以釋放。但是，如果釋放有害國家安全或者他人安全者，而又無法在可預見的期限內遣送出境時，可以繼續拘禁達6個月?！盾娛旅睢肥跈嗑薪鈬说臋嗔?，受該命令拘束之人，限定為非美國公民，即依總統書面認定，有足夠理由相信其屬于基地組織的成員，曾從事恐怖活動傷害美國或明知而藏匿其成員者。該命令授權國防部長，將上述受該命令拘束之人，拘禁于國內或國外的適當地點?！稅蹏叻ò浮房蚣軆?，美國國內人權遭到踐踏，人們往往未被指控和審判就遭到關押。1200名外國人通過秘密程序被羈押并驅逐出境，官方甚至連其姓名都沒有透露。美國國內個人自由受到嚴重限制，居住在美國的各國移民，即使已經成為常駐居民，即擁有“綠卡”，也會在未被正式指控的情況下依照司法部最高法院決定遭羈押。被判有罪者即使刑滿，仍可能被移民規劃局繼續關押，直至作出是否應將其遣返的決定。

（四）使用酷刑

自2001年發動“反恐戰爭”以來，美國虐囚丑聞不斷曝光，中情局參與了“9.11”在海外對恐怖嫌疑人的審訊和調查?！度A盛頓郵報》2005年11月披露，中情局從2002年起在歐洲和東南亞設立秘密監獄，關押重要的恐怖嫌疑犯。2007年3月，紅十字國際委員會向美國國會提交的一份根據囚犯口述形成的秘密報告中披露，中情局的秘密監獄在關押和審訊恐怖嫌犯的過程中采用了虐囚手段，包括剝奪睡眠、強迫長時間站立以及讓囚犯保持痛苦的姿勢。2004年7月，美國陸軍公布的一份調查報告顯示共發現94起駐伊拉克和阿富汗美軍士兵虐囚事件，其審訊手段之殘忍，其中使用電動槍擊打囚犯、給囚犯腳戴鐐銬、剝奪睡眠、播放噪音、剝光衣服等手段屢見不鮮。這種對嫌犯或囚犯施使用酷刑的手段，不僅不人道、有辱人格，并且違背了《公民權利和政治權利國際公約》國際公約關于反酷刑的規定。

三、對美國反恐措施中人權保障問題的反思

“9.11”事件以來，美國人所看到的是政府對憲法接二連三的打擊，是對民權與個人權利保障的限制，控制犯罪和人權保障本應是現代刑事訴訟的兩大價值目標，而在美國的反恐措施中卻體現出了這兩大價值目標的嚴重失衡。

（一）反恐理念的轉變

“9.11”恐怖襲擊發生后，美國就不再僅僅將反恐看作刑事司法層面的問題，而是以自衛原則為出發點謀求政治、戰爭等方面的解決手段，從而跳出刑事法治的框架與約束。 在各種聲音中，美國繼續強力反恐，阿富汗戰爭依然在很大程度上游離于《日內瓦第三公約》之外，塔利班和基地組織成員被當作恐怖分子而非“戰斗人員”。監獄中的虐囚行為不斷蔓延，小布什總統明確表示，基地組織成員不受《日內瓦公約》的保護，因為他們“不代表任何民族國家，他們沒有簽署《日內瓦公約》”。 作為法治國家的美國打著“反恐戰爭”的旗號，將恐怖分子認定為“敵人”，從而可以不顧國際公約與法律所規定的對“犯罪嫌疑人”的人權保障，對其使用非人道的打擊手段或是不遵循合法程序追究其責任。將反恐視作是戰爭會使得政府“以暴制暴”，逾越權力的邊界，最終演變成為對人民的恐怖活動，對民主國家法治的破壞。不能讓反抗暴力導致權力的擴張，而損害司法權威，突破刑事司法的底線，因而在反恐方面，應該采取刑事司法治理機制為主要方式來打擊恐怖主義犯罪。

采取刑事司法治理機制有助于在法治框架內強化和確保犯罪追訴中的基本人權，這是戰爭模式所無可比擬的。嚴格意義上的戰爭盡管也必須遵循一定的規則，受到“戰爭法”的約束，但是從美國所發動的兩場反恐戰爭中我們可以發現，在你死我活的敵我斗爭中，連基本的底線都難以恪守。虐囚、酷刑、秘密監獄已經成為這種戰爭的代名詞，勝敗是“戰爭”的重點，人權并非其關鍵，因此戰爭模式從根本上不利于人道的堅守和人權的維護。相反，作為一種人類糾紛文明化解渠道的訴訟，在本質上將犯罪視作一種失范行為，對犯罪的追究和懲治不能毫無邊際、毫無章法，它必須在法治的框架內解決。

（二）價值抉擇的轉變

刑事訴訟活動的價值體系是復雜的，安全、自由、秩序、人權等都是其追求的目標，這些價值目標并不應該是相互矛盾的，而應是相互協調，有一個適當的平衡點。在保障安全的同時不過多的影響公民的自由，在維護秩序的同時不過度的克減人權。因而反恐價值抉擇的轉變，有利于在打擊恐怖主義犯罪、維護國家安全與保障個人自由、人權中找到平衡點。

1.在保障國家安全的同時盡量少的克減人權

2007年以前，歐美反恐和人權專家的基本共識之一是，人權對反恐而言是一種基本的限制；適度限制人權是確保國家安全的重要前提，因為開放的自由民主社會及其政治制度正面臨來自恐怖主義的嚴重威脅，因此政府實施緊急權力和激進反恐措施限制部分人權，是“兩害相權取其輕”。隨著反恐“戰爭”的推進，人權的限制、個人自由的犧牲越來越多，美國的反恐措施使得個人權利受到極大的侵犯。由此可見，一味的因注重維護國家與社會的安全而限制人權和個人自由，這種價值取向并不可取。在保障國家安全的同時，應當遵循比例原則來采取對個人自由進行限制的措施，考慮反恐中采用的措施是否具備合目的性、適當性以及最小損害性。

2.偵查權擴張中保障令狀主義的實施

在司法審查的原則下，英美法系國家實行令狀主義原則，警察必須事先取得由獨立的法官簽發的令狀才能實施具體措施，并且令狀上要詳細描述要采取措施的種類、時間、地點、主體等。緊急情況時，偵查機關也可以不必事先取得令狀而采取技術偵查措施，但事后必須將實施技術偵查的詳細情況上報審批主體。 然而，在反恐方面，偵查權的擴張以應對日益高科技化、嚴密化、規?；目植澜M織，這是維護國家安全、保護集體人權的表現，可以有效避免一部分公民甚至整個國家民族受到恐怖主義犯罪的侵害。但是國家的強大，偵查權力的擴大，必然使得公民要承擔一定的風險和成本，不然國家將無法提供保護國家安全、集體人權的職能。這種風險包括犯罪嫌疑人所承擔的風險，國家為提高偵破恐怖主義犯罪的效率，盡快的鏟除恐怖組織，必然對犯罪嫌疑人的權利進行很大程度的限制，然而犯罪嫌疑人也應該享有作為人類最基本的人權，在限制犯罪嫌疑人的權利時，也應當不違背令狀主義，嚴格對偵查權進行司法審查，使其對公民權利的侵害降到最低。

3.實體正義、程序公正兼重

美國憲法修正案第五條規定，非經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產。這便是著名的正當法律程序條款，其基本原則為政府在刑事訴訟中應以合理程序和標準對待被告人。美國發動反恐戰爭后，其在美國境內外逮捕的恐怖分子嫌疑犯的處置問題引發了相當大的爭議，無論是總統的行政命令還是國會立法（《授權使用武力決議》、2006年《軍事委員會法》、《愛國者法案》第412條）都對超期羈押做出相關規定，允許政府在司法審判前持續拘禁這些嫌疑犯，與一般刑事訴訟程序中要求在規定拘留期限內將嫌疑人交付審判的規定大相徑庭。這種非法羈押、超期羈押的“非法偵查”措施都是侵犯公民正當法律程序的集中表現。 筆者認為在實現實體正義的同時，也必須重視程序公正的實現，二者是并重的。尤其是在反恐中，越嚴重的犯罪，就越應該遵循正當法律程序的條款，否則就只能是“以暴制暴”，違背現代法治精神的行為。