改革視野下完善司法辦案問責機制的研究

陸桂軍++王慧曼++劉甜甜

當前上海司法體制改革進程正不斷推進，逐步形成了以檢察官為中心的辦案形式，檢察官對案件終身負責。由于檢察官檢察活動獨立性增強，導致檢察權運行的秩序需重新架構，在保證檢察官在依法獨立行使檢察權的前提下，對權力實施有效的監督制約成為關鍵一環，而以強化責任追究為切入點，著力構建一種有效的問責機制則是完善權力制約制度的重要任務和關鍵環節。

一、檢察機關問責機制相關概念

（一）問責

問責中的“問”，是指質詢、詢問、質疑。即問責主體有權對問責客體進行追問，并要求其作出解釋、糾正。

問責中的“責”是指“責任”。責任一詞在《現代漢語詞典解釋》解釋為兩種含義：分內應做的事；沒有做好分內應做的事，因而應當承擔的過失。 因此， “責任”可以從兩個方面來理解：第一， “責任”是指份內應做的事；第二， “責任”是指未做好份內之事而受到譴責和懲處。

（二）檢察機關問責機制

國內學者陳志斌曾指出，“所謂問責制就是在某項活動中針對相應的權力明確相應的責任，有權力就應有對等的責任，并對相應責任履行進行嚴格科學考核，及時察覺失責，依據相應的失責度量對當事人追究和懲罰，靠‘問的‘制度化來保證‘權責對等實現的一種機制?！?/p>

本文認為，檢察機關問責機制是指在檢察機關內部實施的，由問責主體和問責客體構成的，通過責任追究，實現檢察權責一致的系統的制度。

二、健全檢察機關問責機制的重要性

（一）有利于推進依法治國

為加快建設社會主義法治國家，十八屆中央委員會第四次全體會議研究了全面推進依法治國若干重大問題，其中就強調“保證公正司法，提高司法公信力?！遍L期以來，檢察機關由于受權力行政觀念支配，司法問責制不健全，加上傳統觀念影響，部分司法人員的故意違反法律法規、重大過失和監督管理失責行為沒有受到及時有效的追究。檢察機關作為國家的法律監督機關，更應該將檢察人員的一切行為都納入到法律的框架內，對于違規違法行為必須經過法定程序進行問責。因此，完善司法問責機制是依法治國的必然要求，是依法治國的推動力量。

（二）有利于提高司法公信力

就檢察機關而言，此次司法體制改革的核心便是建立以檢察官責任制為核心的司法化辦案模式，回歸司法本質。而完善問責機制能進一步增強檢察人員的風險意識和責任意識，提高檢察官的辦案質量，進而減少錯案的發生，從而提高司法公信力。

（三）有利于推動司法改革

當前，上海檢察機關正在深入開展檢察改革試點工作。司法體制改革后，檢察官對案件處理的權限明顯增大，大部分案件不需要經過三級審批，就可以獨立決定、處理案件。因此，在突出檢察官主體地位、合理授權的同時，必須有效解決放權和限權這一矛盾，擰緊責任這根弦。而只有完善問責機制才能加強對于檢察官辦案的事中、事后監督，有利于倒逼檢察官努力提高辦案水平，保障檢察官獨立辦案，排除不當干預，從而保證司法改革的不斷深化。

三、上海檢察機關問責機制現狀

目前上海檢察機關司法體制改革工作不斷深入推進，在完成入額遴選工作、實現檢察官員額控制目標的基礎上，根據上海市人民檢察院《關于進一步深化上海檢察機關司法體制改革試點工作的意見》，現階段的工作重點將轉移到完善司法責任制，即構建權責明晰的檢察權運行機制以及公平合理的司法責任認定、追究、問責機制。

（一）上海檢察機關開展司法問責的舉措

近年來，上海檢察機關司法問責案件共有兩起，一起是2008年某區縣院辦案安全案件，涉案人員逃跑，4名辦案人員、2名法警，反貪局局長、分管副檢察長均受到問責處分；另一起是2014年某基層院院辦案質量案件，辦案過程中，鐵檢院一副檢察長出現執法過錯，犯罪事實認定錯誤，后受到問責處分，被免職。

上海檢察機關為建立健全司法問責機制，開展各項創新舉措，取得初步成效。

1.制定司法問責辦法。錯案的認定、責任追究機制向來相輔相成，隨著政治、經濟的不斷發展，法治進程的不斷推進，錯案認定、追責機制也在不斷完善中，上海檢察機關按照依法治國的要求，逐步制定和完善了問責辦法，如2002年上海市人民檢察院《關于錯案責任追究的規定（試行）》，近年來上海各區縣院根據2007年最高人民檢察院公布的《檢察人員執法過錯責任追究條例》規定，制定了符合本地區工作實際的實施細則，如靜安區院制定了《關于加強司法辦案內部監督制約建立錯案責任追究制度的規定（試行）》；閔行區院制定了《閔行區人民檢察院檢察官辦案責任制實施辦法（試行）》；寶山區院和奉賢區院細化個案評鑒制度，制定了《個案評鑒實施細則（試行）》。但時至今日，就上海乃至全國而言，錯案認定、追責機制尚未形成統一的規范和成熟的制度。

2.深化內外部監督。上海檢察機關內部，包括紀檢監察部門、案件管理部門，不斷深化檢務督察，通過案件評查、處理信訪舉報等，及時監督和問責檢察人員的不規范司法行為以及錯案情況。除了內部監督，上海檢察機關還進一步完善外部監督機制，提高檢察工作透明度和司法公信力。上海檢察機關積極開展人大代表、政協委員聽庭評議工作、“檢察開放日”等活動，推進執法辦案的社會評價工作，積極發揮人民監督員的重要作用，進一步拓展人民群眾參與檢察工作的途徑和范圍。2015年4月底，上海市人民檢察院啟動“社會參與評議上海檢察改革”活動，聘請43名社會人士擔任檢察改革評議代表，讓民眾了解改革、參與評議改革，對其中存在的問題進行實時問責。

（二）上海檢察機關司法問責特點分析

1.司法問責常態化。隨著司法問責在上海市的不斷展開，問責已經滲透到上海檢察機關工作的方方面面，被問責的人員有承辦人員，也有領導干部，問責內容有辦案質量，也

2.司法問責制度化。上海檢察機關出臺《關于錯案責任追究的規定（試行）》、《檢察人員執法過錯責任追究條例實施細則》、《關于加強司法辦案內部監督制約建立錯案責任追究制度的規定（試行）》、《個案評鑒實施細則（試行）》等問責辦法，這些制度的出臺，將檢察人員的日常工作與責任聯系在了一起，真正實現了權責一致，使得問責更加規范化。

四、上海檢察機關問責機制存在的問題

（一）問責立法滯后

問責機制的完善，需要有完善的法律體系作為保障。但至今為止，上海乃至全國還沒有一部完整的檢察人員司法問責方面的全國性法律，現行的問責主要依據的是《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《檢察官法》、《檢察人員紀律處分條例（試行）》、《檢察人員執法過錯責任追究條例》中關于問責的相關規定。而這些文件法律地位較低，僅僅是一些條例。另外，關于問責的相關規定也存在一些內容不統一的情況，比如文件所規定的問責主體、問責客體、問責內容、問責程序等方面還沒有一個統一的標準，這些問題的出現，導致在制定司法問責辦法時，沒有一個統一標準，問責片面、缺乏整體性，甚至有時候還出現一些問責盲區。

（二）問責程序未建立健全，問責處理缺乏

一是問責程序未建立健全。由于還沒有一部完整的司法問責方面的法律，因而問責主體、問責客體、問責內容、問責程序等方面還沒有一個統一的標準，因而在問責程序的啟動上、責任的認定上、問責救濟上還沒有明確。

二是問責處理缺乏。2015年4月出臺的《上海檢察機關個案評鑒實施辦法（試行）》規定，涉及國家賠償案件需啟動個案評鑒，以確認檢察官是否應承擔責任，并根據相關規定和程序予以追究。該辦法出臺后，全市共有2起刑事賠償案件，沒有問責處理的情況。2012年至2015年10月份，上海市檢察機關決定刑事賠償案件共計22件，也沒有問責處理的情況。

（三）問責范圍不明確

問責范圍不明確，缺乏實踐操作性。如最高檢在2007年公布的《檢察人員執法過錯責任追究條例》中也未對執法過錯的范圍作明確的規定。在今年新出臺的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中，雖明確了司法責任的類型和標準，根據檢察官主觀上是否存在故意或重大過失，客觀上是否造成嚴重或惡劣影響，將司法責任分為故意違反法律法規責任、重大過失責任和監督管理責任，并分別列舉了各類司法責任追責的具體情形，但法規總是具有滯后性，這種羅列型的規定不能窮盡所有的司法責任類型，所以應對問責范圍進行進一步的細化明確。

五、完善檢察機關問責機制的對策

當前，上海檢察機關為建構司法辦案問責機制開展各項舉措，取得初步成效，但為進一步完善檢察機關問責機制，還需建立健全各項相關機制。

（一）完善司法問責立法

檢察機關問責機制就是對檢察人員追究責任的制度，如果沒有一個科學、規范、操作性很強的法律法規作支撐，問責機制在實踐中就難以發揮應有的制度效應。因此，應在梳理現有法律、規章的基礎上，盡快制定一部統一的檢察機關“問責法”，確保有法可依。在該法中，要對問責主體、問責客體、問責事由、追責方式等做出統一明確的規定。

（二）明確問責主客體

1.明確檢察人員責任權限。只有明確檢察人員的責任權限，才能進一步明確問責客體，即向“誰”問責，如果沒有相應的責任或責任不明，就無法追究責任。上海檢察機關司法體制改革不斷推進，現已實現檢察人員分類管理，高檢院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中也明確了檢察長、檢察官、主任檢察官、業務部門負責人、檢察官助理的職責權限。但還應進一步全力消除權力邊界模糊、職能交叉、重疊的現象，科學授權，明晰檢察官“權力清單”，劃清有責與無責的界限，這是啟動問責機制、要求檢察人員承擔責任的前提。

2.增強問責主體問責力度。檢察機關的司法問責主體，即由“誰”來問責，有同體問責，也有異體問責，但主要為同體問責，即檢察機關內部紀檢監察部門、案件管理部門、檢委會以及上級機關的問責。之前存在問責主體不能積極主動實施問責的情況，所以應從教育和輿論等方面入手來增強問責主體的內在動力和外在壓力，激發問責主體履行職責的積極性和主動性，切實增強問責主體的問責力度。

（三）建立健全問責程序

問責程序，即“如何”問責。作為法治社會，程序成為健全法制的必備要素，程序是人治與法治的重要區別，它避免了問責過程中人為因素對問責的影響，使問責更加公正。因此要建立健全問責程序，規定誰來問責，如何判定失責，失責當受何種處分，增強可操作性。具體應包括問責的啟動程序、責任的認定程序、責任的追究程序以及問責的救濟程序，以達到用程序來保證問責機制的高效法制運行。

1.啟動問責。問責的啟動是指問責的開始，即進入問責程序，涉及兩個方面，一是啟動的時間；二是決定啟動的人。高檢院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中對啟動問責機制的情形進行了規定：“對檢察人員承辦的案件發生被告人被宣告無罪，國家承擔賠償責任，確認發生冤假錯案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、傷殘等情形的，一律啟動問責機制。” 對于符合啟動問責機制情形的，即應由紀檢監察部門、案件管理部門、控告申訴部門在發現上述情形的第一時間依職權向檢委會提出啟動問責機制，并提出相應依據和初步審查意見。

2.認定責任。涉及辦案質量的案件，應由案件管理部門、控告申訴部門第一時間依職權向檢委會提出啟動問責機制后，由案件管理部門組織個案評鑒，提請個案評鑒委員會進行評鑒，作出評鑒意見，確認檢察人員是否應當承擔責任。對于提請檢委會進行個案評鑒的案件須設置一定“門檻”，必須符合《上海檢察機關個案評鑒實施辦法（試行）》中規定的啟動個案評鑒的“七種情形”，防止檢察人員將職責轉嫁到檢委會的“不作為”行為。

涉及辦案安全的案件，尤其是自偵案件，應由紀檢監察部門啟動問責機制并進行調查核實。應當承擔責任的，紀檢監察部門應當報請檢察長決定后，移送市檢察官懲戒委員會審議。

3.實行責任追究。責任追究，即追究責任的手段，這是問責的結果，是問責程序機制的處理階段，司法問責的懲戒作用之一就表現在責任的追究上。對應當承擔責任的檢察人員，檢察官懲戒委員會需根據查明的事實和法律規定對檢察人員作出無責、免責或給予懲戒處分的建議。

高檢院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中對于責任追究措施也有具體規定：對經調查屬實應當承擔司法責任的人員，根據《檢察官法》、《檢察人員紀律處分條例（試行）》、《檢察人員執法過錯責任追究條例》等有關規定，分別按照下列程序作出相應處理：

一是應當給予停職、延期晉升、調離司法辦案工作崗位以及免職、責令辭職、辭退等處理的，由組織人事部門按照干部管理權限和程序辦理；

二是應當給予紀律處分的，由人民檢察院紀檢監察機構依照有關規定和程序辦理；

三是涉嫌犯罪的，由人民檢察院紀檢監察機構將犯罪線索移送司法機關處理。

4.問責救濟。檢察機關問責制尚未形成一套完善的制度或機制，在問責過程中，難免出現偏差或錯誤，但我國現行的救濟法規中對受到處分的檢察人員的救濟辦法卻處于薄弱狀態。這不僅對被問責的檢察人員是不公平的，更不利于問責機制的法制化、規范化，因此要不斷完善救濟制度。依據高檢院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》的規定：“當事檢察官有權進行陳述、辯解、申請復議。檢察人員不服處理決定的，有權依照《人民檢察院監察工作條例》等有關規定提出申訴。”但對于具體的問責救濟卻沒有明確、詳細的制度規定，為此，要盡快完善與問責法規相配套的救濟制度，明確救濟途徑、程序，使問責救濟沿著規范化的軌道前進。

（四）培育新型司法問責文化

1.強化異體問責機制?，F代管理理論認為，有效監督和問責必須依賴于同體問責和異體問責同時發揮作用。同體問責即檢察機關內部對檢察人員的問責，它是一種來自組織內部的問責；而異體問責指的是人大、新聞媒體、社會公眾的問責，它是一種由外部主體所構成的監督和問責。當前，檢察機關問責機制主要是同體問責，但在同體問責下，由于問責主體和客體畢竟處于一個系統當中，必然會產生各種復雜關系，容易導致淡化監督關系，削弱問責力量。所以應適時強化異體問責機制，如深化信訪舉報、檢務公開等工作，拓寬異體問責渠道。

2.司法問責理念教育。司法問責機制要真正實現良性運行并充分發揮監督和警示作用，對檢察人員進行司法問責理念教育是不可或缺的。由于制度安排總會存在一些失靈地帶，而檢察人員的道德和素質支持則能夠彌補制度設計上的不足。檢察機關應加大宣傳力度，通過實施問責理念教育加強對檢察人員的理念教化和行為引導，使問責理念通過宣傳等方式深入人心，引導檢察人員牢固樹立“有權必有責、用權受監督、失責必追究”的觀念，營造一個強調負責任的環境。