新型城鎮化進程中公共服務精細化治理邏輯
——基于重慶南坪的個案分析

王正攀

(重慶行政學院 經濟社會發展研究所，重慶 400044)

新型城鎮化進程中公共服務精細化治理邏輯
——基于重慶南坪的個案分析

王正攀

(重慶行政學院 經濟社會發展研究所，重慶 400044)

新型城鎮化進程中凸顯的民生問題亟須以公共服務精細化治理進行回應。對重慶南坪街道公共服務改革的個案分析表明：公共服務精細化治理需要以載體重構實現行政流程再造和公共服務的標準化、分類化，以政府為主導構建復合式協作治理框架，形成以需求為導向的公共服務供需匹配配套機制。正確處理政府、社會、市場的關系，是精細化治理的進一步提升方向。

新型城鎮化；公共服務；精細化治理

一、引言

“供給側結構性改革背景下，新型城鎮化對于獲得全要素生產率的提高以及經濟增長更為重要。”[1]借助城鎮化跨越“中等收入陷進”進而實現社會轉型并進入高收入社會，“這種轉型的意義不僅在經濟層面，更是社會政治層面”[2]。經驗表明，我國的城鎮化較多采用“建設中央商務區、舊城改造、新建園區”等模式推動[3]，其結果是一方面城鎮化快速發展，另一方面“面臨城鄉發展差距拉大、城市結構體系失衡等風險”[4]，同時也給城市治理帶來了不同程度的壓力。隨著黨的十八屆三中全會提出“國家治理”的關鍵性概念之后，十八屆五中全會又提出“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”的目標要求。以此推之，在宏觀層面，官方是通過選擇“國家治理”以解決經濟社會發展領域產生的系列問題；在中觀層面，則選擇以“精細化治理”破解社會領域日益凸顯的公共安全、公共衛生以及社會保障非均等化等問題。因此，在新型城鎮化建設進程中，探討“精細化治理”頂層設計下的公共服務微觀治理問題，具有重要的理論意義與實踐價值。

二、文獻回顧

“精細化”思想最早由“科學管理之父”Taylor為提高效率而提出。Taylor在《科學管理原理》中指出“企業要想獲得最高的勞動工作效率就必須選擇運用科學完善的管理方法代替傳統經驗管理，為實現最高的勞動生產率，就必須探索一條科學的管理方法”[5]，其提出的標準化操作方法成為“精細化管理”的具體體現。“質量管理之父”Deming發展了精細化管理思想，他構建的質量管理理論“推崇團隊精神、跨部門合作、嚴格的培訓以及同供應商的緊密合作”[6]，不僅拓展了效率提升的方式，更為企業管理質量的提升提供了精細化的操作流程。1950年日本豐田公司以“精益生產方式”管理企業的成本，成為精細化管理的典型代表——通過研究工人現場操作管理逐步擴展到質量管理階段，進而以實踐方式運用到企業生產系統管理的發展歷程，使“精細化管理”升級為現代科學化管理的重要內容*現代管理學認為，科學化管理有3個層次：第一個層次是規范化，第二個層次是精細化，第三個層次是個性化。。及至現代，“精細化管理”被定義為“通過規則的系統化和具體化，運用程序化、標準化和數據化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協作和持續運行的管理方式”[7]。隨著在企業管理領域的成功，精細化的管理思想、文化以及方法被廣泛應用到政府管理、社會治理以及公共服務等公共管理領域。梳理發現，有關公共服務精細化治理的相關研究主要集中在以下3個方面：一是政府管理精細化研究。周志忍認為“政府職能落實需要政府管理的科學化、精細化的革新”[8]。汪智漢等通過分析政府職能精細化管理和流程再造的關系，認為“科學配置與優化整合政府職權和資源，整合、合并、改善、取消相應政府流程是推進二者的主要內容；整合政府管理改革創新、深化三定編制成果、再造行政審批流程是兩者重要路徑選擇”[9]。二是社會治理精細化研究。王巍對社區治理精細化轉型的實現條件進行了探討，認為“公共責任分類清晰化、職能關系形成分類互動結構、基層權威來源明確化是3個基本條件”[10]。王名認為“社會治理精細化是對社會管理模糊化的反思和超越，必須堅持以人為本，實現法治、自治和德治的高度統一”[11]。趙孟營指出“當下要以規范化、科學化、人性化為基本目標整體推進宏觀領域的社會治理精細化實踐”[12]。王陽、張圣友等分別探討了上海、深圳羅湖的社會治理精細化實踐[13-14]。三是公共服務精細化研究。李曉林以北京公共服務標準化建設實踐為例，指出“標準化是落實精細化理念，實現精細化管理的重要技術手段；精細化是標準化追求的目標，是標準化良性運作和優化的結果”[15]。趙敏對政府公共服務供給精細化的路徑進行了分析[16]。

作為現代科學管理理論的重要內容，精細化管理在提高效率、降低成本等方面取得的效果已在工程技術、自然科學等領域得到相對認可。隨著理論與實踐發展，精細化管理逐步拓展到政府管理、社會治理以及公共服務領域。文獻分析表明：相關研究在方法選擇上以定性研究較多，結合實踐案例展開經驗層面的研究相對較少，因而采用以事實為基礎的經驗研究探討公共服務的精細化治理問題有典型的理論意義與實踐價值。

三、公共服務精細化治理的必然性

(一)社會治理視閾下公共服務走向精細化是必然趨勢

黨的十八屆三中全會將“社會治理”納入到國家戰略高度后，“社會治理”在學術界和實務界得到廣泛關注、發展。從內容看，王浦劬指出“社會治理一般涉及的內容主要是社會公共服務、社會安全和秩序、社會保障和福利、社會組織、社區管理等等。所以，社會治理涉及的基本是社會領域的內容”[17]。王宏波等則認為“社會治理基本內容涵蓋了整合社會治理機構、培育社會組織、加強城鄉社區治理以及構建中國特色的社會治理模式”[18]。可見，廣義的社會治理包括國家治理、政府治理、市場治理以及狹義社會治理；狹義的社會治理具體指社會層面的公共服務，如社會保障、社會安全、社區治理等方面。在新階段，公共服務尤其是基層公共服務的發展需要在社會治理精細化的理念下進一步實現城鄉或城市社區基本公共服務的均等化。即從“基本公共服務均等化”命題的提出、發展至“基本公共服務體系”的完善，在民眾公共服務需求意愿越來越強烈的背景下，公共服務的治理實踐需要更加突出效率上的優化提升和效益上的拓展提高，即向精細化治理方向發展。同時，多元化、合作式的社會治理體系中，在社會力量初步發育階段，精細化治理要突出政府在公共服務供給能力上的顯著作用，也就是堅持政府的主導性地位。

(二)公共服務精細化治理是保障新型城鎮化實現的內在要求

“精細化管理”思想和“治理”概念結合下的“公共服務精細化治理”突出體現為：以管理效率的優化提升和公共效益的拓展提高為目標，通過政府行政流程再造、政府職能革新以及社會資源的科學配置、整合與分工，促使公共服務責任分類清晰化、合理化、人性化、標準化，最終實現公共服務體系的高效、良性、協調運行。新型城鎮化進程中，強調“以人為核心”，但在城鄉二元結構、城市二元結構以及經濟-社會二元結構的非均衡現狀下，新型城鎮化需要依托各自相適應的載體來進行推動。城鄉二元結構下的新型城鎮化依托農村家庭農場、城郊城市化等載體促進小城鎮的特色化、產業化發展；城市二元結構下的新型城鎮化往往表現為快速城市化，城市經濟快速發展。但是，社會領域的建設滯后、公共服務供給不足，易導致城市群體貧富差距拉大、社會心理失衡以及社會沖突等社會風險。以公共服務為突破口破解上述難題，一是要實現城鄉均衡發展，二是要實現城鎮常住人口全覆蓋。實現上述兩大任務，必須創新公共服務供給機制，調動政府、市場和社會等多方主體力量滿足不同階段社會公眾公共服務的需求，即需要在以治理理念促進公共服務目標的實現基礎上，以精細化的方式保障“人”這個核心的基本生存權與發展權。

四、重慶南坪公共服務精細化個案分析

(一)改革動因

南坪街道位于重慶市主城區，面積4.5平方公里，屬重慶市的都市功能核心區*2013年，重慶市委市政府綜合考慮人口、資源、環境、經濟、社會、文化等因素，將全市劃分為都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區、渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護發展區等5個功能區域。都市功能核心區是重慶城市的核心區域，重慶建市以來的政治、經濟、文化中心，是開發強度最高、基本上完全城市化的地區。。街道轄12個社區，戶籍人口10萬人，常住人口24萬人。轄區中心地帶為重慶市主城區的商圈之一，包括萬達購物廣場、重慶新世紀百貨商場等大型中高端商場、購物中心、會展中心20余個。2001年以前，南坪街道尚有30%的區域為農業區域、26.5%的人口為工廠職工，隨著舊城改造、商圈擴容的城鎮化方式的推進，南坪街道城市化率在2011年達到100%。近幾年，隨著街道轄區商貿經濟、樓宇經濟等經濟業態迅速發展，該區域成為重慶主城重要的經濟、文化和商貿中心之一。

在上述發展形勢下，轄區社會治理的背景發生了重大變化：一是“農轉非”人口增多使居民身份發生顯著變化。12個社區中，3個社區全部為農轉非人口，2個社區超過60%的人口由農轉非、鐵路職工家屬及散居居民組成。戶籍人口中的42%為農轉非居民。二是人口流動量大、面廣。南坪街道常住人口為戶籍人口的2.4倍，所在商圈日均人流量達20萬人次。三是居民對公共服務需求意愿強烈。根據街道開展的入戶調查、開座談會以及網絡調查等多種方式發現，居民對于文化服務、生活服務、養老服務、物業服務等方面的公共服務需求強烈。此外，為解決基層社區的行政化傾向，破解“上面千條線，下面一根針”難題，2014年重慶市委、市政府出臺了《關于切實減輕工作負擔、加強工作保障強化村(社區)服務功能的意見》，明確提出要“清理社區所承擔的不屬于其職責范圍的行政事務”。“社區減負”政策實施后，一方面原有的街道在社區行政事務需要相關機構或人員來處理完成，另一方面社區如何采取有效的政策、措施或方式方法來回歸服務居民本職工作成為亟須解決的問題。

(二)主要內容與過程

為應對上述問題，2012年南坪街道黨工委提出了創新社區公共服務體系的公共服務精細化改革與探索，即整合轄區社會資源，構建與社區建設發展相適應的“一中心三基地兩平臺”的社區公共服務體系，如圖1所示。

圖1 南坪街道公共服務精細化改革的架構

(1)成立公共服務中心統一辦理基本公共事務

2012年底建成使用的公共服務中心主要解決之前各個社區分散的行政事務歸置問題。該中心整合了原有的勞動保障所、社保管理所、醫保中心、社會救助所等部門，并且歸并了原來分散在各個社區辦事點的100多項事務。公共服務中心設置獨立辦公大廳，實行“窗口受理、后臺協辦”機制，統一承擔街道延伸到社區的各項政務工作，如勞動就業、社會保險、城鎮低保、民政優撫、社會救助等；同時，街道出資開發了智慧“云街道”系統，以發布、收集民生信息服務。公共服務中心依托信息化手段和標準化建設，采取窗口服務、電話服務和網絡服務等形式，面向社區居民提供基本公共服務，標準統一化，按程序規范服務；硬件設施建設實現了信息化和標準化。

(2)建設3個服務基地滿足居民公共服務需求

針對社區居民急需的文化、生活、養老、物業等服務需求，南坪街道相繼投入300萬元成立了文化服務基地、生活服務便民基地和養老托老服務基地，于2011年、2012年和2014年先后投入使用。文化服務基地在街道原有的文化服務中心基礎上升級改造，面積840平方米，包括圖書室、電子閱覽室、文體活動室、排練廳、多功能廳和展覽廳，免費對居民開放。生活服務便民基地引進了社會化、專業化的服務機構和項目,為居民提供學齡前兒童托管、青少年培訓、心理咨詢服務等人性化服務，整合了轄區內家電維修、衣物洗滌、郵件快遞等服務資源，居民可撥打服務熱線，由管理人員安排人員上門服務，或自行前往相應店面。養老托老服務基地通過引入專業化的養老機構，以政府購買服務方式提供日間托老、全天托老、居家養老等專業服務。

(3)搭建兩類平臺調動社會力量參與公共服務治理

一是搭建“V空間”志愿服務組織孵化平臺。該平臺于2013年6月投入使用，除免費為入駐社會組織提供辦公場地和辦公硬件外，還聯合多家社會組織和政府部門為入駐社會組織提供能力建設和項目支持。與此同時，該平臺積極協調入駐社會組織到南坪街道各社區了解調研社區居民需求，協調資源支持入駐社會組織扎根社區開展志愿服務活動。平臺的日常工作委托入駐的1家社會組織參與管理，目前該平臺已有超過15家社會組織作為入駐接受培育和孵化，主要涉及社區服務、應急救援、農民工幫扶、聾啞人群扶助、環境保護等領域。二是搭建社區“互助會”自治組織平臺。南坪街道2013年7月借助專業社會組織力量，在轄區的多個社區試點建立居民自治組織“互助會”。“互助會”可根據居民興趣小組成立、可依托樓棟成立，也可根據社區居民某一公共事務成立，如物業服務互助會、垃圾處理互助會等。“互助會”的建立激發了社區居民參與社區治理的積極性和主動性，如參與低保工作、發展社區生態經濟、豐富社區文化生活等等。

(三)改革與探索效果調查

2015年12月，由筆者參與的“基層公共服務治理研究”課題組深入南坪街道進行實地調查研究。為客觀評價該地進行的公共服務精細化治理改革，課題組對該街道的公共服務精細化改革探索進行了調查。效果評價的研究數據采集來源于問卷調查。發放對象為南坪街道轄區戶籍居民、流動人口、社區工作人員、相關社會組織人員。問卷采用分層隨機抽樣的方法進行，以實地入戶、微信、互聯網等方式發放。共發放問卷600份，回收問卷550份，其中有效問卷516份，有效回收率86%；回收的有效問卷采用SPSS18.0進行數據統計和分析。為確定滿意度評價的維度，課題組組織相關專家在進行頭腦風暴的基礎上制定了南坪街道公共服務精細化治理的滿意度調查問卷。問卷包括4部分，基本信息、對公共服務精細化治理方式的總體評價、對“一中心三基地兩平臺”的分項評價，共11個細分的維度指標，每個指標包括“贊成、一般、不贊成”或“滿意、一般、不滿意”選項；開放問題，即對公共服務精細化治理的意見。

(1)對公共服務精細化的治理方式總體滿意

總體調查主要從信息獲取、參與度、需求滿足、便捷性以及服務水平5個維度進行調查。從加權平均來看，樣本對南坪街道公共服務精細化治理方式總體評價中“贊成”比例達到75%，具體如表1所示。結合實地訪談可以推斷，南坪街道公共服務精細化治理改革的方式與之前相比，居民的滿意度獲得了較大程度的提升，但仍有進一步提升的空間。

(2)對“一中心三基地兩平臺”分項調查的滿意度有差別

分項調查主要調查樣本對“一中心三基地兩平臺”的滿意程度。調查結果顯示：76.2%的樣本比例對“公共服務中心行政效率的提升”持“滿意”態度；62.4%的樣本比例對“文化服務基地的服務效果”持“滿意”態度，65.1%的樣本比例對“生活服務便民基地”持“滿意”態度，64.7%的樣本比例對“養老托老服務基地”持“滿意”態度；41.1%的樣本比例認為“志愿服務組織孵化平臺有助于社區公共服務水平提升”持“贊成”態度(48.8%的樣本比例對該項判斷持不確定性的“一般”態度)，表明居民對社會組織孵化平臺的作用持模棱兩可態度比例較大，說明社會組織的作用發揮有較大的潛力；77.6%的樣本比例對“社區互助會運行效果”持“滿意”態度。

表1 公共服務精細化治理方式的各維度評價

五、重慶南坪公共服務精細化治理的邏輯探討

重慶南坪的公共服務精細化改革與探索，是當前治理與新型城鎮化雙重視閾下以社區為載體促進公共服務精細化供給的典型路徑探索，具有自身的特殊性，同時又有一般意義上的普遍性。

(一)公共服務精細化治理實現的條件

對南坪個案的分析表明，效果調查雖然未實現100%，但基本上各項指標70%～80%的調查結果顯示居民在滿意度上持基本認可態度，說明公共服務精細化治理在民生問題解決上取得的初步效果值得肯定。其實踐取得一定程度的成功主要得益于以下幾個方面的因素：

一是快速推進的新型城鎮化“倒逼”當地必須提升公共服務的有效供給能力。南坪所轄區域快速推進的城市化速度，以其轄區居民身上、生活方上和商圈附近流動人口的增多對公共服務需求的日益提升使得治理方式不能按照原來的方式進行，必須根據形勢變化提高公共服務有效供給能力。

二是黨委及政府的管理者結合實際的創新意識。不因循守舊、不盲目推進，在改革方案提出以前，相關的改革方案設計者分別到沿海等經濟發達地區進行了不同程度的學習與總結。

三是“精細化治理”概念的提出為宏觀、中觀政策上的要求提供了指導方向。治理走向精細化，一方面是治理在實踐領域進一步發展的必須，另一方面對于基層尤其是社區層面的貫徹落實，充分發揮治理的社會效益，需要在精細化、具體化、本土化上做深、做廣。

四是社會力量的初步培育與發展為精細化治理提供了基本條件。一方面，近幾年社會組織的不斷發展為社區公共服務治理提供了重要的主體基礎；另一方面，群眾參與社區治理積極性的提高也是重要原因。

五是該地有著政府財力強、區位條件好等資源上的優勢。如前所述，南坪處于重慶市主城核心區域，街道轄區商業活動頻繁，商業往來較多。因此，南坪街道辦事處不僅在財政收入上相對來說較高，而且作為主要商圈范圍內的基層政府，該街道在投入上也會得到上一級政府的支持，這一條件在一定程度上是該地獨特的優勢所在。

(二)公共服務精細化治理的經驗啟示

南坪“一中心三基地兩平臺”的公共服務精細化治理實踐，是當前各地公共服務治理和社會治理探索的又一生動體現，其主要結合“精細化”思想開展的治理實踐，在理論與經驗層面體現了公共服務精細化治理的目標邏輯，具有一定的實踐應用價值。

(1)以載體重構實現行政流程再造和公共服務的標準化、分類化

當前階段，在我國基本公共服務仍然依靠政府為主體或主導進行有效供給的情況下，依托行政管理機構或相應載體直接滿足社會公眾需求是基本常態，諸如基本的社會保險、就業服務、社會救助、義務教育等等。但是，在不同的社會發展階段，特別是不同的技術手段和公眾觀念更新前提下，有形的或是無形的基本公共服務提供方式、方法或手段需要隨之不斷創新。精細化治理首先突出效率提升和效益的拓展，這要求提供公共服務的載體來進一步適應。重慶南坪通過對原有分散的平臺進行整合、優化，打破了原有的基本行政流程，即是城市社區治理時代發展的需要，也契合了公共服務精細化治理的本質。同時，建構的“一中心三基地兩平臺”治理架構，以需求為導向分類向居民服務，使公共服務提供各有分工又達到一定標準，實現了公共服務的標準化、分類化，也有利于公共服務效率和效益的提升。

(2)堅持以政府為主導構建復合式的協作治理框架

無論是對改革背景的把握，還是改革方案的制定，抑或是實踐探索的推進，政府在公共服務精細化治理過程中始終起著主導性的關鍵作用。2012年底至2014年，南坪街道從最初政府主導投入資源建立“公共服務中心”“生活、養老基地”以及搭建“V空間”和“互助組”兩類平臺，這一過程實質上是從政府的單一主體供給逐步演變為政府、社會組織、社區居民共同參與的合作式治理架構，在一定程度上體現了政府引導社會力量參與公共服務治理的邏輯。在目前南坪街道的公共服務治理框架中，政府主要負責基本公共服務提供，兩類社會組織平臺以調動社會力量參與社區公共服務為目標，各自承擔著社會力量中社會組織和居民群體的職責任務，分工明確，各司其職，初步形成了以政府為主導，社會組織、社區居民積極參與的復合式協作治理格局。

(3)形成以需求為導向的公共服務供需匹配配套機制

公共服務精細化供給必須以需求為導向，避免公共服務資源的浪費與重復，才能實現效益的最大化。重慶南坪的公共服務精細化治理實踐，一是通過官方的組織調研，了解社區民眾需求和心聲；二是通過專業社會組織的參與管理，了解民眾需求，把握需求動態變化；三是通過“互助會”反映。前一種屬于官方性質公共服務需求機制，后兩種是以社會組織為中介的公共服務需求機制。在復合式治理架構下，這樣的兩種公共服務需求機制形成了南坪公共服務精細化治理中特殊的供需匹配機制。可以判斷，不僅在公共服務治理中需要充分發揮社會組織在提供、管理乃至公共需求反映中的作用，而且在社會治理中，對社會民眾各方面需求的把握同樣需要官方機制與社會組織參與機制的雙方配合。

(三)公共服務精細化治理的提升方向

從實踐的不足之處來看，南坪以政府主導、分類服務以及調動社會力量參與的一系列改革舉措，在政府治理和社會治理的轉型處理上，政府公共服務與社會化、市場化的公共服務邊界確定上仍然值得商榷：

一是基本公共服務與非基本公共服務的政府職能邊界尚未完全理清。對于養老、文化等社區居民反映強烈的公共服務需求一般認為并不屬于基本公共服務范疇。因此，作為街道的政府一方依托公共資源試圖解決部分非基本類公共服務需求并不具有理論上的推廣價值。

二是對志愿服務組織孵化平臺的引導體系需要進一步健全。搭建社會組織孵化平臺是社會組織力量弱小初期政府采取的建設性做法，但如何引導、管理以及具體明確政府職能與孵化的社會組織的權責仍需要在實踐運行過程中健全和完善，調查中48.8%的樣本對于該平臺是否有助于社區公共服務水平提升持不確定態度。因此，要更好引導社會組織的有效參與，使其科學、合理、便捷地承接政府委托的公共服務[19]。

三是社區互助組的自治模式仍需要進一步觀察。從短期來看，設立社區互助組對于在社區居住時間較長、年齡較大、生活壓力較小的居民具有較大的吸引力；但從長期來看，是否能夠全方位地促進社區居民廣泛參與到公共服務體系中，仍有待時間上的檢驗。

上述3個問題實際上反映出公共服務精細化治理過程中政府與市場、政府與社會的關系處理問題，這些方面是后續研究需要深入分析的內容，同時也是進一步提升公共服務精細化治理效果的關鍵所在。

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(責任編輯 魏艷君)

Route Options on the Refinement Governance of Public Service for New-Type Urbanization——Taking Nanping in Chongqing as an Example

WANG Zheng-pan

(Research Institute for Economic and Social Development, Chongqing Academy of Governance, Chongqing 400041, China)

The social and livelihood issues highlighted in the new-type urbanization need to be responded by the idea of the refinement governance of public service. Taking an example of Nanping in Chongqing, it finds that: firstly, “the refinement governance of public service” needs administrative process reengineering, basic public service standardization and classification; secondly, the governance framework of cooperation construction with government lead should be established; thirdly, a mechanism of demand and supply and demand matching could be formed. In future, ration ship of the government, society and market need to be dealt with correctly in practice to maximize the governance efficiency.

new-type urbanization; public service; refinement governance

2016-10-02 基金項目：國家社會科學基金青年項目“新型城鎮化進程中地方公共服務供給機制創新研究”(15CGL073)

王正攀(1985—)，男，河南鄧州人，助理研究員，博士研究生，研究方向：公共服務治理與社會發展。

王正攀.新型城鎮化進程中公共服務精細化治理邏輯——基于重慶南坪的個案分析[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(2):56-62.

format：WANG Zheng-pan.Route Options on the Refinement Governance of Public Service for New-Type Urbanization——Taking Nanping in Chongqing as an Example[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(2):56-62.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.02.008

C939

A

1674-8425(2017)02-0056-07