巨災保障不容忽視

邢鸝

隨著全球氣候變化、經濟活動的日趨復雜，各國面臨的重大自然災害與大型人為災難的數量不斷上升。根據瑞士再保險Sigma數據庫，2015年全球共發生353起災害事件，其中198起為自然災害，是有記錄以來自然災害數量最多的一年，另有155起人為災難，有26000多人在災害中喪生或失蹤，是2014年死亡人數的兩倍。

巨災給世界經濟和人民生活造成了很大的威脅。據Sigma的初步估計，過去40年，全球自然災害造成的總經濟損失占全球GDP的比例從1975～1984年期間的0.09%增長到2005～2014年間的0.27%。2016年，全球因自然災害與人為災難導致的經濟損失總額至少達到1580億美元，明顯高于2015年的損失額940億美元，略低于10年均值1750億美元，地震和洪水等自然災害是導致損失的主要原因。與此同時，瑞士再保險的自然災害風險模型MultiSNAP分析表明，在絕對數值方面，美國、日本和中國面臨的自然巨災風險敞口最大。地震風險是造成美國和日本預期損失的主要災害，而洪水風險則占中國預期損失的近一半。

中國是全球自然災害風險

最高的國家之一

中國地域遼闊、地理環境復雜、氣候穩定性差、生態環境脆弱、自然災害的類型多、發生頻率高，是世界上自然災害最嚴重的國家之一。整體來看，中國氣象災害，包括洪澇、臺風、干旱等發生最為頻繁，也是對社會經濟發展影響最大的災害類型。根據《中國統計年鑒》歷年有統計的相關數據觀察中國2005～2015年地質災害、地震、海洋災害和森林火災發生的平均情況，可以看到，發生次數最多的災害是各類地質災害，每年發生25354次，造成1136人次的人員傷亡和46.29億元的直接經濟損失。地震年均發生次數最少，但破壞力最強，例如2008年的汶川地震，死亡人數87150人（包括失蹤人數），直接經濟損失高達8450多億元。

中國科學院的劉毅、楊宇兩位學者曾對中國歷史上重大自然災害的時空分布特征做過研究，發現從自然災害發生頻率的空間格局來看，自然災害發生次數最多的區域集中在華北平原和長江中下游平原、江南丘陵地區，而東北平原、內蒙古高原、西北內陸地區發生較少。重大颶風災害主要發生在東南沿海，水災主要發生在中下游平原及河套地區。西部地區是世界上大陸地震最活躍、最強烈和最密集的地區。環太平洋地震帶對我國臺灣及其附近海域影響最大。西南地區是地質災害多發區，其中藏、滇是地震、滑坡和泥石流災害最為嚴重的省區。其中，人為因素的影響非常嚴重，一方面是因人類的過度開發使一些坡地植被破壞，水土流失現象加劇；另一方面則是由于泥石流經常發生區域的人口和財產不斷增加。可以看出，中國自然災害高風險區域與中東部經濟社會發達地區相疊加，這使得災害風險防范任務非常艱巨。此外，從時間維度上看，在全球氣候變化背景下，我國發生極端天氣氣候事件發生的幾率還將增大，災害風險進一步升高。

國內外巨災救助體系

為幫助受災地區重建生產、提高防御災害的能力，大多數國家政府都設立了制度化的災害救助體系。根據國家海洋局的一項研究，美國、日本屬于自然災害高發的國家，其災害救助體系相對比較完善。

在美國，洪災、風暴潮、海嘯等自然災害頻發，為了將災害損失減少到最低，美國聯邦、州和地方各級政府在災害救助體系中發揮了重要作用。首先，完備的政策體系是基礎。1950年，美國政府出臺了《聯邦災害救援法》，規定了聯邦政府的職責；1974年國會通過了《災害救助和緊急援助法》（又稱《斯坦福法案》），該法案于1988年修訂后正式形成了目前的災害應急系統；此外，還有專項救災法案，如1968年的《國家洪水保險法》、1977年的《地震救災法》等。其次，一體化的救災協調機構是保障。1979年，美國政府創設了一個從中央到地方，統合政、軍、警、消防、醫療、民間組織及市民等一體化指揮、調度的機構，即美國聯邦應急管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA），它能夠動員一切資源，包括28個聯邦機構和非政府組織（如美國紅十字會）進行有效的防災減災。第三，政府支持的自然災害保險是驅動力。為提高民眾保險風險意識、減輕政府救災壓力，美國國會于1968年通過《全國洪水保險法》，又于1969年制定《全國洪水保險計劃》，設立了國家洪水保險基金，提供洪水保險服務。各州政府也根據轄區災害特點建立了災害保險機制，比如佛羅里達颶風巨災基金、加州地震保險和公平計劃等。

日本是世界上地震、臺風、海嘯等自然災害最多的國家之一。在長期與自然災害的抗爭中，建立了具有世界領先水平的防災、減災、抗災、救災綜合應對體系。首先，擁有齊全的防災救災法律。日本關于防災、減災以及緊急狀態等的法律法規約200多部，主要分為基本法、災害預防和防災規劃法、災害應急法、災后重建和恢復法、災害管理組織法等五大類，如《災害對策基本法》、《災害救助法》、《海洋與日本：21世紀海洋政策建議》、《備荒儲備法》等。第二，設立了統一有效的災害救助機構。2001年，日本內閣府成為國家災害管理的行政機構，負責防災救災基本政策和防災救災計劃的制訂，協調各省、廳的活動以及巨災響應。此外，為了推進綜合防災救災措施，日本成立了中央防災會議作為最高防災決策機構。第三，形成了多方參與的救助體制。在發生重大災害時，除中央和地方政府承擔救災資金、社會各界捐款救助外，日本的金融機構也會有一些救濟措施，如臨時緩繳按揭貸款、減少貸款利息等。此外，人們只要參加了救助保險，就能獲得保險公司的賠付金，在重建過程中的負擔將會大為減輕。

總體來看，新中國成立以來，自然災害救助工作取得了舉世矚目的成就，首先，制度建設方面逐漸完善。相繼頒布了1997年《中華人民共和國防震救災法》，1998年《中華人民共和國防洪法》，2005年《國家自然災害救助應急預案》、《國家地震應急預案》，2010年又通過了《自然災害救助條例》。對突發自然災害危害程度設定了四級響應機制，對每一級響應的條件、程序和措施作了詳細規定，全國自然災害應急預案體系初步建成。其次，機制運行方面逐步健全。確立了“政府主導、分級管理、社會互助、生產自救”的救災工作方針，組建國家減災委員會，建立了由國務院統一領導、國家減災委綜合協調、有關部門分工負責的抗災救災綜合協調體制。此外，也與國際組織及有關國家在減災救災領域建立了密切合作關系。

然而，我國災害救助體制還存在著如下一些問題：第一，救災主體是政府。政府及其職能部門既是救助制度的決策者，也是執行者，還是監督者，集三重職能于一身。第二，政府財政救災資金負擔較重。由于我國目前尚未建立規范的社會捐助制度，各項災害救助資金主要是各級政府的財政投入，災害對政府尤其是災區地方政府的財政狀況有很大影響。一方面，災害造成的損失會使當地政府稅基變小，政府稅收減少。另一方面，災后救助及恢復重建又會使政府支出增加。例如，2008年5月12日發生的四川汶川大地震，是新中國成立以來破壞力最大的地震，災情使得四川省各縣市的財政收入受到了不同程度的影響，2008年各縣市財政支出增長態勢驚人，有的縣財政支出較2007年增長了近10倍。第三，由于民眾風險意識和保險意識比較低，巨災保險支出非常低，因此，通過保險進行災害融資、自然災害風險轉移的情況也非常少。總體來看，在我國目前的災害救助體系里，無論是個人、集體還是政府還都較少使用金融工具轉移由巨災引發的財務風險或財政壓力。（作者為瑞士再保險高級經濟分析師）