上海創新，從實踐到制度

任蕙蘭

如何用“看得見的手”配合“看不見的手”去配置科技資源？如何讓科技成果對接市場、高效轉化？如何讓創新文化和創客精神成為全社會的DNA？這些都需要制度創新，才能讓全社會創新活力源源不斷地冒出來。

上海市委書記韓正：

要深入貫徹落實習近平總書記關于上海自貿試驗區建設的重要指示精神，牢牢把握上海自貿試驗區是國家試驗區、不是地方自留地，是創新高地、不是政策洼地，是苗圃、不是盆景，不忘初衷、深化改革，以自我革新的胸懷、腳踏實地的作風，堅定不移、百折不撓深化上海自貿試驗區改革創新各項工作。

2017年正處于十三五規劃推進關鍵年，上海作為全國的改革排頭兵、試驗田，肩負著引領全國改革方向的重要使命。

自貿試驗區、科創中心等國家戰略給予上海改革實踐以難得的歷史契機，上海在投資開放、政府職能轉變、城市治理等方面積累了豐富的創新實踐，并且將這些改革實踐以法律、政策的形式固化，成為制度性的改革成果。

制度是沒有邊界的，只要適用就可以在全國范圍推廣，在上海“苗圃”中孕育的制度成果，已經被移植到全國許多地方，在更廣闊的花園中綻放。

自貿試驗區引領制度創新

1月16日上午，上海市委書記韓正在參加市政協十二屆五次會議“堅持大膽闖、大膽試、自主改，深化自貿試驗區建設和改革系統集成”專題會議時指出，上海自貿試驗區的初衷是形成制度創新的高地，而不是優惠政策的洼地。

自貿試驗區改革不是為了謀上海一地之利，形成可復制、可推廣全國的制度創新才是關鍵。那么上海自貿試驗區成立三年以來，形成了哪些制度創新？

上海社科院經濟研究所副所長沈桂龍說，上海自貿試驗區制度創新有幾種類型，第一種是延伸性創新。就是原來已經有的一些創新實踐，在設立上海自貿試驗區以后，在原有的基礎上進一步加大改革力度，形成更全面、系統的創新。

比如海關推出的貨物狀態分類監管就是一項延伸性的制度創新。“這項制度原先是在外高橋保稅區試點，上海自貿試驗區設立后，就從外高橋推廣到自貿試驗區內其他海關特殊監管區，有更多企業加入，改革力度更大，企業受惠效應更明顯。”沈桂龍表示。

2014年底上海自貿試驗區啟動貨物狀態分類監管業務模式試點，允許非保稅貨物進入自貿試驗區儲存，與保稅貨物一同集拼、分撥、管理和配送，實時掌控、動態核查貨物進、出、轉、存情況。

這一創新為企業實實在在減少了成本。元初物流自2012年起在洋山保稅港區從事電商配送業務，電商退貨率一直非常高，退貨重新整理后要再銷售，但有些已繳付稅款的退貨就不能再進洋山保稅倉庫，以前電商還要在自貿試驗區外再租一處非保稅倉庫放退貨，調貨、配貨的成本很高。現在保稅貨物和非保稅貨物可以“同倉共管”，讓企業方便不少。去年，貨物狀態分類監管模式已在上海自貿試驗區全面推廣。

第二種是拓展性創新。“這一類制度創新在自貿試驗區設立前，在全國已有一些點狀試驗，但不是國家層面推進，各地在做一些自主性嘗試，沒有設立過明確的發展目標和要求。上海自貿試驗區設立后，這類創新就是在有明確的實踐要求和推進目標下試驗，是朝著形成長效機制的方向發展。”沈桂龍說。

比如跨國公司點贊較多的跨境雙向人民幣資金池業務，曾在北京、廣東等地先后試驗過，但是在上海自貿試驗區設立后才有了系統性的創新實踐。

跨境人民幣雙向資金池是個什么“池”？簡單來說，就是銀行為一家企業提供一個跨境資金蓄水池，在規定額度內，跨境企業各子公司和母公司可通過該資金池完成快捷跨境轉賬。境內子公司的利潤或其他資金，都可以通過資金池劃轉境外母公司，境外母公司也可以調度資金幫助境外公司。在這個池子里，資金無需通過層層審批，可以自由劃轉，轉賬能在一兩天完成。

2014年人民銀行上海總部推出了這項創新業務后，跨國企業的中國子公司不再是資金孤島，既能在資金上“馳援”總部或其他境外子公司，也可以獲得來自境外成員的“江湖救急”。

此外，“證照分離”也是一項拓展性創新。上海自貿試驗區借鑒深圳、珠海的商事登記改革經驗，實行“先照后證”制度，即除了國家法律法規所明確規定的特殊企業的前置行政許可的事項之外，在自貿試驗區內的相關擬登記企業在向主管機關取得營業執照后，即可從事相關的營業活動。“證照分離”是“先照后證”改革的深化，著力緩解辦證難現象，激發“雙創”活力。

第三種是原創性創新，就是為上海自貿試驗區“量身定做”的制度創新。比如FT（自由貿易）賬戶就是一項原創性的制度創新，此前在全國其他地方沒有實踐過，沒有現成經驗可循，是上海自貿試驗區的獨創。

FT賬戶體系是上海市金融機構在自貿試驗區設立分賬核算單元，并在分賬核算單元下開立的規則統一的本外幣賬戶。中國企業在海外并購過程中，經常用FT賬戶籌集成本較低的境外融資。FT賬戶在較大程度上被視同為“境外賬戶”，賬戶內資金則視同為“境外資金”，通過構建自由貿易賬戶體系，實質上在自貿試驗區內形成了一個與境內其他市場有限隔離、與國際金融市場高度接軌的金融環境。

經過三年的探索和努力，上海自貿試驗區建設形成了一批可復制可推廣的創新成果，已將部分成熟開展、實施良好、風險可控的創新措施在上海市、國內其他三個自貿試驗區與全國范圍進行了復制推廣。

沈桂龍指出，上海自貿試驗區制度創新的復制推廣有三種方式。第一種是在全國范圍內推廣，比如上海自貿試驗區推出的商事制度改革，是在全國審批制度改革的相關背景下進行的，也是以全國推廣為目的。

第二種是在特定條線推廣，比如海關、國檢、海事推出的通關便利化措施，在各個系統內逐步推廣。海關、國檢、海事各口岸監管部門先后推出了130多項創新措施，有40多項已復制推廣。在金融監管領域，人民銀行已將經常和直接投資項下跨境人民幣結算業務流程的簡化、跨境雙向人民幣資金池、經常項下跨境人民幣集中收付匯業務、跨境電子商務人民幣結算業務、放開小額外幣存款利率上限、宏觀審慎的境外融資制度等7項創新政策復制推廣到全國。

第三種是局部推廣，一些在上海自貿試驗區行之有效的制度創新被復制到其他幾個自貿試驗區。比如，銀監會將離岸業務經營授權、區內銀行業金融機構和高管準入簡化、自貿試驗區特色檢測報表、自貿試驗區業務風險評估指導意見等4項細則，在國內其他三個自貿試驗區不同程度復制推廣。此外，上海銀監局創建的自貿試驗區銀行業務創新監管互動機制已成功復制推廣至福建自貿試驗區廈門片區。

“依法改革、依法創新，成為上海自貿試驗區制度創新一大特點。上海首先推出自貿試驗區條例，這是制度改革的地方法規版。”沈桂龍表示。2014年7月25日，上海市第十四屆人大常委會第十四次會議表決通過《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，為自貿試驗區提供地方立法保障。

再造政府職能

“負面清單”堪稱自貿試驗區龍頭性和根本性的制度創新，以“負面清單”所代表的開放市場思路，撬動政府職能轉變，是最深刻也最艱難的制度創新。

韓正在“兩會”期間談到上海自貿試驗區改革時表示：不僅是轉變政府職能，而是再造政府職能。“有了負面清單，企業搞活了，政府管制進一步放松了，政府審批制度必須進行顛覆性的改革，必須建立事中事后監管制度。”

沈桂龍指出，“自貿試驗區的幾塊內容中，投資準入開放、金融監管創新、貿易便利化創新，都是在放，而事中事后監管，是在管，但不是像以前一樣管，政府要轉變管理思路，提高管理水平。”

以自貿試驗區商事制度改革為例，體現了政府理念上由“全能政府”向“有限政府”轉變。其中有一條是取消企業的年檢制度，改為公示制度。企業應當在每年3月1日至6月30日通過市場主體信用信息公示系統向登記機關報送年檢報告，并向社會公示。

“這就是一種事中事后監管思路。”沈桂龍分析，“企業要對公示的真實性負責，政府把監管重心放在后一階段，如果企業存在申報不實、隱瞞真實情況或者虛假承諾的，將被要求限期改正，并將該企業納入不良信用企業名單。”

與公示制度配套的是經營異常名錄制度，將未按照期限公示年度報告或者通過登記住所無法取得聯系等情況的企業摘入經營異常名錄，通過自貿試驗區的市場主體信用信息公示系統向社會公示。這兩項制度在自貿試驗區實踐成熟后，已經在上海各個區復制推廣。

政府讓渡了一部分監管職能，承接者是誰？浦東的創新實踐表明，僅僅靠政府一家的努力，是遠遠不夠的。今后，“市場主體自律”“業界自治”“社會監督”和“政府監管”，將形成“四位一體”的綜合監管格局，調動一切積極因素，做好自貿試驗區的事中事后監管。

日前，上海市委、市政府決定在陸家嘴金融城開展體制改革試點，在全國率先實施“業界共治+法定機構”的公共治理架構。陸家嘴金融城對于業界自治的探索，發揮了行業主動性，推進了政府監管和業界自治的良性互動。

除了納入更多的監管力量，政府自身的監管技能也在不斷刷新。“互聯網+政務”正是一種嘗試，自貿試驗區構筑的網上政務大廳、綜合監管平臺和公共信息服務平臺三大基礎設施，制度成果也已移植到全市范圍。

2015年11月25日，上海自貿試驗區公共信用信息服務平臺上線運作。公共信用信息服務平臺初步為社會信息記錄與查詢以及信用約束提供了可資借鑒的信息記錄。目前平臺已歸集新區20多個部門的1000多萬條信用信息。對失信主體在土地供應、招投標等方面依法依規予以限制或者禁止，形成“一處失信、處處受限”的效應。

2016年6月27日，上海自貿試驗區的事中事后綜合監管平臺在全市率先上線運作。事中事后綜合監管平臺將原本分散在各部門監管信息有機整合到統一的監管信息平臺上，實現了各領域綜合監管信息的實時傳遞和無障礙交換。截至2016年9月5日，共有66家單位登錄、使用該信息平臺，累計登錄量2638次，平臺各項應用功能累計使用16384次。

2016年，浦東新區網上政務大廳正式對外運營，整合相關政府部門實行網上“一口受理”。目前，上海自貿試驗區正在探索規劃國土、環境保護、勞動人事、知識產權、衛生、統計、海關、檢驗檢疫、工商、質檢、公安、稅務等政府管理部門信息互聯互通共享，擴大“單一窗口”對外辦公的范圍。浦東先行先試的三大平臺建設，為全市提供了可復制、可推廣的模板。

“在轉變政府職能、形成制度創新方面，上海一直走在前面。比如上海最早將‘三張清單制度化，2015年4月，上海公布了‘浦東新區行政權利清單及‘浦東新區行政責任清單，加上國務院辦公廳印發的2015版負面清單，上海自貿試驗區便擁有了三張清單。還有，上海最先在國企改革進程中建立‘容錯機制。這些制度創新都有很強的復制推廣意義。”沈桂龍表示。

科創中心的創新實踐

當前，上海正在全力推進自貿試驗區和科創中心建設兩大國家戰略。科創是上海制度創新的另一個苗圃。

如何用“看得見的手”配合“看不見的手”去配置科技資源？如何讓科技成果對接市場、高效轉化？如何讓創新文化和創客精神成為全社會的DNA？這些都需要制度創新，才能讓全社會創新活力源源不斷地冒出來。

韓正指出，上海加快建設具有全球影響力的科技創新中心，人才戰略是根本，制度創新是關鍵。

“張江作為國家自主創新示范區，又是自貿試驗區的一部分，‘雙自聯動是上海作為多重國家戰略疊加區的一項重要戰略協同實踐，創新企業利用制度創新能更好地開展科技活動。”沈桂龍表示。

藥物上市許可持有人制度正是一項廣受創業者點贊的制度創新。張江是國內頂尖的生物醫藥研發基地，新藥研發數量居全國榜首，但新藥生產批件連續數年為零。原因在于，以往生產批文只給制藥企業，研發團隊要拿到批文，必須自建廠房搞生產。很多團隊不堪重負，只好將成果賣到國外，藥品再高價進入國內。

解開困局的是2015年11月國務院的一紙文件，授權上海等十省市開展藥品上市許可人制度試點，允許研發機構和科研人員以自己的名義將藥品推向市場，取得文號后委托別人生產。這一制度創新，打破了我國實施40年的“上市許可”與“生產許可”捆綁的藥品生產許可制度。

除了創新藥物上市許可持有人制度以外，張江集成電路全產業鏈保稅監管模式試點、生物醫藥便捷通關試點等制度創新也“立竿見影”，試點企業滿意度較高。

上海要加快建設具有全球影響力的科技創新中心，激發創新動力和活力，核心是人才。如何吸引人才、留住人才？需要實施更具競爭力的人才集聚制度，建立更靈活的人才管理機制，上海在這方面也積累了不少制度創新的果實。

去年，上海在“人才20條”基礎上又推出了30條細則。比如為了吸引科創人才扎根，上海對通過市場主體評價且符合一定條件的創業人才、創業投資管理運營人才、企業科技和技能人才、創新創業中介服務人才及其核心團隊，居住證轉辦戶口年限可由7年縮短為5至2年。

科創中心的建設需要外籍人才的加入，然而原本在滬外國留學生畢業后不能直接留滬工作，必須先回國積累工作經驗。上海開展了在滬外國留學生畢業后直接留滬就業試點，對在上海地區高校取得碩士及以上學位且在上海自貿試驗區、大張江園區就業的外國留學應屆畢業生，可直接申辦外國人就業手續和工作類居留證件。

此外，上海還為長期在滬工作外籍人才提供便利，對需要長期在滬工作的企業外籍法人代表、外籍高級管理人才以及掌握核心技術、關鍵技術的專業技術人才，經本市人社部門認定后，可優先辦理2-5年有效期的《外國專家證》。

要做到產學研一體化，鼓勵體制內的科研人員“下海”創業是個好的嘗試，但面對未知的創業風險，科研人員難免顧慮重重。今后，上海將允許科研人員在職或離崗創業，也支持創新創業人才到高校科研院所兼職，實現科研人才雙向流動。鼓勵高校、科研院所等事業單位科研人員在履行所聘崗位職責的前提下，到企業兼職從事科技成果轉化、技術攻關，所得收入由個人、單位協商分配。

科研人員創業有了“托底”保障，普通創業者也有安全網。2015年，張江推出國內首款真正意義上的“創業保障保險”——“科創E保”，聚焦于初創期的科技企業，打破傳統保險產品局限，創造性地對企業創始人在創業過程中的費用提供保障，運用金融手段為有潛力的科技企業創始人保駕護航。

科創除了需要人，還需要錢，上海的一些實踐創新正是聚焦于科創融資。近年來雙創熱情高漲，準許商業銀行開展投貸聯動業務的呼聲在我國越來越高。2016年4月，中國銀監會、科技部、中國人民銀行聯合發文，規定國家開發銀行、中國銀行、上海銀行等10家銀行為試點機構。上海張江成為首批試點地區，張江高新區管委會與其中的8家銀行簽約，為張江示范區的科技型、創新型企業提供投貸聯動服務，解決這類企業融資難、融資貴問題。