物業專項維修資金分級管理體系構建研究

周愛軍

[摘 要]物業專項維修資金作為房屋的“養老金”，對于保障業主住房安全和改善居住環境發揮了重要作用。但在我國現行物業專項維修資金管理體系中，各管理和參與主體存在權責利劃分不清等問題，進而引發物業專項維修資金的使用難、增值難和監管難等問題。本文重點剖析了相關主體在維修資金管理中存在的問題，并借鑒國內外先進經驗，提出了構建未來我國物業專項維修資金分級管理體系的建議。

[關鍵詞]物業；維修；資金；分級管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.001

[中圖分類號]F299.233 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）04-000-02

0 引 言

1998年財政部、建設部聯合發布《住宅共用部位共用設施設備維修基金管理辦法》，我國正式建立物業專項維修資金制度。物業專項維修資金（以下簡稱“維修資金”）專門用于物業共用部位、共用設施設備在保修期滿后的維修、更新和改造。根據相關規定，我國維修資金管理實行專戶存儲、專款專用、所有權人決策、政府監管的原則。實際上，由于全國各地住宅小區的業主委員會成立率普遍較低，且運行情況差強人意，目前絕大部分的維修資金依然由政府機構代管。據物業維修資金研究專委會的不完全統計，截至2014年，全國維修資金歸集總量已逾6 000億元。與此同時，維修資金表決難、使用難和增值難等問題近年來日益突出，以2014年、2015年新華社連續關于“沉睡的維修資金”的新聞報道和“兩會”追問為代表，維修資金監管問題迅速成為全社會普遍關注的焦點。而現實中，房產行政主管部門與業主委員會在維修資金的管理上到底存在哪些不足；兩者作為維修資金的管理主體，在責權利劃分和管理層級關系上是否清晰；未來如何構建完善的維修資金管理體系，這些正是本文試圖討論和探索的問題。

1 現階段我國維修資金管理體系存在的問題

目前，我國維修資金管理體系主要涉及房地產主管部門、業主及業委會、物業管理企業，以及專戶管理銀行與維修施工單位等第三方。從全國范圍看，現階段我國維修資金管理體系仍不健全，相關主體存在權責利劃分不清，具體表現在維修資金監管機構管理上的地方特色突出，業主及業委會自主決策不足，第三方機構專業化服務缺失等方面。

1.1 維修資金監管機構代管問題

根據2008年頒布的《住宅專項維修資金管理辦法》（簡稱《辦法》）規定，住宅小區在業主大會成立前，其維修資金由物業所在地的房地產主管部門代管。維修資金代管是指房地產主管部門將住宅小區首次歸集的維修資金，存入當地維修資金專戶管理銀行，并按要求設立物業區域賬戶和分賬戶，維修資金的日常使用、劃撥、存儲和續籌等均由其負責管理與審批。具體來說，當住宅小區出現需要使用維修資金時，由物業管理企業或相關業主提出維修建議，在通過住宅小區“雙三分之二”（雙三分之二是指維修資金列支范圍內專有部分占建筑物總面積2/3以上的業主且占總人數2/3以上的業主）表決后，根據維修方案組織施工，維修結束后由物業管理企業或相關業主持相關材料向房地產主管部門申請資金列支，房地產主管部門審核同意后，通知專戶管理銀行向維修單位劃撥相關費用。但在全國各地的實踐中，維修資金代管主要有以下幾方面的問題。

1.1.1 機構設置問題

現階段，我國上海、深圳、成都與長沙等主要大中城市基本已設置獨立的維修資金監管部門，專職負責本市維修資金事務的監督管理。但其他大部分城市，特別是中小城市仍是由公積金管理中心、物業管理中心、房管部門或財政部門的內設機構等代履行維修資金監管職責。面對各地大規模的住宅小區和維修資金量，監管機構定位不清，機構設置不統一、不健全，或者缺乏足夠數量與專業素質的管理人員，這不利于全國維修資金政策的貫徹落實，尤其是當未來住宅小區共同迎來大規模維修改造時，將大大降低維修資金應發揮的作用，甚至影響業主的生命財產安全和居住環境。

1.1.2 監管職責問題

除了維修資金管理機構設置的不統一，全國維修資金的監管層級亦各異。一種是以烏魯木齊為代表的一級監管體系，其是指全市僅設立一個監管部門，既負責政策規則的制定，又負責資金歸集、使用備案等業務的受理；一種是以深圳、長沙等為代表的兩級監管體系，其是指設置獨立的市級監管機構作為決策部門，負責全市維修資金政策制定、資金代管，各區（市）縣房產行政主管部門作為執行部門，負責本行政區域內資金歸集和使用的監管。然而，不論何種監管體系，目前都存在監管機構集“運動員、教練員和裁判員”于一身、監管責任不清、權力過于集中的問題。這不僅不利于規范化、高效化管理工作的開展，也可能導致相關機構濫用職權從而有損業主的權益。

1.1.3 經費來源問題

目前，大部分城市監管機構的工作經費是由政府財政撥款，但仍有少部分城市的工作經費是來自于維修資金增值收益的提取。根據《辦法》規定，維修資金的所有權屬于業主，而維修資金的監管作為政府公共職能，其工作經費理應由財政承擔，計提維修資金增值收益作為工作經費顯然有損業主的利益。

1.1.4 資金管理問題

一方面由于維修資金監管部門的設置不一和行政低效，另一方面由于監管機構要負責管理全市范圍內的住宅小區太多，從而導致維修資金在現實申請使用中的程序復雜、時間冗長和效率低下，造成“維而不修”的情況頻現，引發業主和社會媒體對于維修資金使用難問題的關注。此外，根據《辦法》規定，維修資金僅能用于銀行存款和購買一級市場新發國債，由于央行對國債購買對象的限制，以及存款利率不斷降低、CPI指數連連攀升，維修資金保值增值的需求迫切。

1.2 業主及業主委員會自管問題

根據《辦法》規定，業主大會成立后，房地產行政主管部門應將業主交存的維修資金劃轉給業主大會開立的維修資金賬戶，并將有關賬目等移交業委會；業主大會應建立維修資金管理制度，負責本物業區域的維修資金管理工作。而實際上，全國為數不多的業主大會及業主委員在維修資金的自管上也存在較多問題。

1.2.1 業主大會運行能力問題

據中國物業管理協會不完全統計，全國業主委員會的成立率不到50%，運行較好的僅占15%，僅上海、成都、長沙和贛州等4個城市存在業主大會申請劃轉維修資金進行自管的需求。以成都市為例，自2006年首個業主委員會維修資金專戶開設以來，至2014年5月，全市已劃轉資金的38個業主委員會維修資金專戶，近一半的專戶因業主委員會未到專戶銀行辦理年檢，導致賬戶不能正常使用。造成維修資金自管率低下和自管能力低下的主要原因：一方面是我國社會目前共同財產理念缺失，公共權力意識淡薄，從而缺乏成立業主大會和參與公共決策的積極性；另一方面我國業主委會成員幾乎均為兼職志愿服務，缺乏小區維修資金等公共事務管理的時間精力與專業水平。

1.2.2 業主大會表決問題

即使是在業主委員會運行良好的物業小區，由于維修資金的使用需要通過“雙三分之二”表決同意，并受小區入住率低、業主對維修資金認識了解不夠、公共表決平臺缺失等因素限制，往往導致業主表決意見征求時間漫長，甚至出現不能通過表決等現象，使維修資金使用難矛盾突顯。

1.3 物業管理企業等第三方專業服務的問題

根據《辦法》規定，結合現實情況來看，無論業主大會成立前后，物業共用部位和共用設施設備的維修、更新和改造建議方案，組織實施維修方案，申請列支維修資金支付維修費用等事項，一般都由物業管理企業負責。物業管理企業作為盈利性質的社會組織，具有減少經營成本支出的天然動力，并且一般來說，大部分住宅小區初始聘用的物業管理企業均系開發建設單位指派的利益相關企業。因此，在物業維修中，不論保修期內外或維修責任范圍，物業管理企業都會設法動用維修資金，實際中的諸多案例也印證了這一點。由此可見，物業共用部位和共用設施設備損壞的質量認定、鑒定檢測、工程咨詢、施工維修及工程監理等第三方專業服務就顯得非常重要。但是，目前除上海、成都等個別城市的試點探索外，我國維修資金的第三方專業服務幾乎處于空白狀態。

2 我國維修資金管理體系改革與重構路徑

現階段我國維修資金管理體系中的各個參與主體責權利劃分不清，維修資金監管機構責任和權力過于集中，而所有權主體的業主與業委會以及第三方服務機構參與度不夠或缺位。為扭轉上述局面，結合境內外的先進實踐經驗，本文提出構建一種新型的維修資金分層管理體系，該體系既是對目前管理體系的有效補充和完善，又是對我國未來維修資金改革方向的大膽探索。

筆者建議，在當下及未來相當長的一段時間，我國維修資金的管理仍應堅持在政府監督與引導下，多方共同參與。借鑒目前公積金與保障性住房的管理方式，實行構建由維修資金管委會、維修資金監管中心、區（市）縣房產管理部門、街道辦事處（鄉鎮人民政府）、第三方機構、物業服務企業、業主及其委員會組成的分級管理體系，逐步實現維修資金決策權、管理權、使用權、監督權的分離和制衡。

本著節約行政資源和集中高效管理的原則，建議直轄市、副省級城市、計劃單列市、地級市及縣級市設置專門的維修資金管理委員會和監管部門或機構，配備專職的工作人員。維修資金管委會負責全市維修資金重大政策的制定和決策，監管部門負責資金歸集、使用、增值等環節的統一監管以及相關政策的執行。維修資金監管機構應實行財政全額撥款，保證單位經費來源。各地立法機構應通過相應的法律法規、地方規章，對監管機構的職責予以具體規定，如具體規定監管機構辦理維修資金使用備案時實行形式審查等，有助于進一步明晰維修資金管理中的相關職責，促進政務公共服務走向專業化。

對于維修資金各個管理與參與主體的職責范圍應予以明確劃分，具體內容如下。

2.1 維修資金政府部門

維修資金管理委員會：依據有關法律法規，制定和調整本市維修資金管理的政策及具體措施；決定專戶銀行公開招標、資金審計等重大事項；審批資金增值和收益分配方案；制定涉及第三方機構的進入與退出機制；其他重大事項。

維修資金監督管理中心：制訂資金增值和收益分配方案；代管資金核算；依據管委會決策，制訂相應的實施方案；指導和監督各區（市）縣維修資金業務辦理；承辦管委會決定的其他事項。

區（市）縣房產管理部門：資金的首次歸集；資金的使用備案；業主委員會的資金劃轉；承辦管理中心決定的其他事項。

街道辦事處、鄉（鎮）人民政府：配合管理中心進行業務流程的宣傳工作；配合區（市）縣房產管理部門的業務工作；監督指導首屆業主大會召開，并指導業主大會制定議事規則；引導已成立業主委員會的小區在制定業主議事規則時規定多樣化表決規則，提高表決效率；協助第三方機構對應急維修進行認定。

2.2 維修資金第三方服務機構

物業管理企業：負責小區公共物業的日常維護和管理；發現、收集、記錄公共物業損壞信息，并及時報告業主委員會；協助和配合第三方機構做好物業維修相關事宜；代收取業主續繳的維修資金，并及時存入本小區物業維修資金賬戶。

專戶管理銀行：管理維修資金，包括資金核算及保值增值；協助政府部門及第三方機構進行賬戶管理；定期向業主大會提供該小區維修資金變動情況的財務報告。

第三方專業機構：受業主委員會委托，提供維修資金特種設施檢測、質量認定、工程咨詢、工程審價、維修施工、工程監理、代理記賬與財務審計等相關的專業化服務，促進維修資金管理和使用的專業化、透明化和便捷化發展。

2.3 維修資金業主委員會及業主

業主委員會：代表所有業主對小區維修資金進行管理，對使用、增值等相關情況及時公示；發現公共物業損壞后，及時篩選和組織第三方機構進行修繕；收集業主關于維修資金管理的問題和建議，并及時解決和反饋。

業主：及時繳存維修資金；發現公共物業損壞及時報告業主委員會或物業管理企業；及時參與公共物業維修方案投票表決；對維修資金的使用、增值情況進行質詢和監督。

除此之外，維修資金管理不僅需要業主委員會、物業管理企業、第三方機構及維修資金監管機構等多主體參與，還應加強與國土資源管理、質量技術監督、人民銀行等其他相關部門的聯動與協作，積極對接上述部門主管的社會征信管理系統、不動產登記系統、物業健康檔案系統、物業管理系統等配套體系，實現維修資金的智慧高效管理。

主要參考文獻

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