中國與發展中地區整體外交

【內容提要】 進入21世紀以來，中國與亞非拉發展中地區先后建立起多個整體合作機制，構成了中國與發展中地區整體外交的總框架。中國與發展中地區的整體外交具有以中國為主導、側重地區整體性、強調“發展中國家”屬性和機制化等特征，不僅是南南合作在新的歷史時期的發展和豐富，更是中國大國外交理論與實踐的重要組成部分。當前各大合作機制有的已進入成熟收獲期，有的則開始快速發展，它們都凸顯了互利性、提升了戰略性、強化了機制性和規劃性。同時，中國在對發展中地區的整體合作進行布局和規劃時也面臨諸多挑戰，各發展中地區具有各自的地區特點和各有側重的發展需求，但當前運作模式趨同的整體合作機制難以體現差異性；中國與各發展中地區的合作基礎有的建立在政治互信上，有的則建立在經濟互利共贏的預期上，不同的合作基礎會影響合作機制的發展前景；其他大國力量的影響、地區內部一體化程度以及國際與地區形勢的變化因素均對整體合作機制產生影響。中國作為這些整體合作機制的倡導者和推動者，應積極謀劃和應對。

【關鍵詞】 地區整體外交 中國 發展中地區 整體合作機制

【作者簡介】 龍靜，上海國際問題研究院助理研究員

【中圖分類號】D822

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2017）02-0040-21

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw.201702003

進入21世紀以來，中國積極構建和推進與各發展中地區的整體合作機制，主要包括中非合作論壇、中國—東盟戰略伙伴關系、中阿合作論壇、中國—中東歐國家合作等。其中2015年中國—拉共體論壇的誕生被視為中國完成南南合作整體多邊合作機制總體布局的標志，實現了對發展中國家集團整體性合作機制的全方位覆蓋。 在此背景下，中國與各發展中地區建立的合作機制開始被納入到一個整體框架中進行觀察、分析和展望。盡管這些合作機制建立的時間存在先后之分，受各種內外部因素的影響也呈現出不同的特點，但是中國作為主導者在推進這些合作機制發展的過程中遵循著相同的外交理念和發展原則，合作對象作為發展中國家聚集的地區，也具有發展目標相近，共同利益廣泛等共性。由這些合作機制共同構建起的“中國與發展中地區整體外交”不僅是“南南合作”在新的歷史時期中的發展和豐富，更是中國大國外交理論與實踐的重要組成部分。

本文將以中國和發展中地區建立的幾大合作機制為切入點，分析中國與發展中地區整體外交在推進過程中所取得的成果和面臨的問題及挑戰，同時擬對如何推動其未來發展提出建議。

一、核心問題與研究框架

從2000年中非合作論壇建立起，中國開始嘗試著將與發展中國家的雙邊關系向著更為廣闊的地區層面推進。經過多年努力，中國與發展中地區整體外交基本成型。在對這一外交模式下的各個整體合作機制展開梳理、分析和展望之前，本文首先就中國與發展中地區整體外交的定義和范疇進行辨析和說明，以便對研究對象予以明確界定。

（一）概念辨析及核心特征

盡管國內學界普遍認可將中非合作論壇、中國—東盟戰略伙伴關系、中阿合作論壇、中拉論壇等歸為一類，視為中國新時期大國外交中的一個有機整體，但對于如何概括這類合作依然存在不同的表述。例如，有的學者統稱其為“整體合作外交”，有的學者采用“區域間合作”概念，也有的學者則將其納入多邊外交的范疇內。 筆者認為，上述表述的差異主要源于觀察視角的不同，有的側重于強調合作的整體性，有的關注合作雙方的規模和地理區位，有的則以參與的合作方數量作為判斷依據。綜合這些合作機制的特點以及國內學界前期的研究成果，本文將上述合作機制納入到“中國與發展中地區整體外交”這一定義中。它是指中國作為主導方，和發展中國家匯聚的地區通過建立合作機制來發展和提升雙邊及多邊關系的外交模式。這一定義體現出上述合作機制共有的四大核心特征。

第一，中國在這些合作機制中的主導地位。以2000年中非合作論壇的建立為起點，中國在與發展中地區的整體合作中不僅是各類合作倡議的提出者，也是合作機制籌備、啟動和推進過程中的主導者，在合作中構成了“1+N”的合作模式。中國之所以能夠發揮這樣的作用，一方面源于中國經濟實力與影響力的不斷上升，與發展中國家的經濟聯系不斷增強，在國際舞臺上代表發展中國家利益的話語權日益提升，使得自身在發展中國家間具備了“一呼百應”的基礎條件。另一方面，也是因為新時期的中國外交戰略更注重頂層設計，以“積極有所作為”的姿態主動謀劃與發展中國家及地區的關系。

第二，新時期外交關系的“整體合作”特征。中國與這些地區內聚集的發展中國家大多擁有長期穩定和友好的雙邊關系。在此基礎上，中國從進入21世紀開始便突破性地發展了與這些國家所在地區之間的合作。這種合作以地理因素作為將各個發展中國家聯系起來形成整體的重要前提條件，可以有效降低合作成本，擴大規模效應，為合作各方帶來諸多好處，但又并非以傳統的地緣政治邏輯來尋求中國在合作中的支配和控制地位，因而具有開放和包容的特性，不僅與原先傳統的雙邊關系互為補充，也與這些地區和世界其他國家或地區的合作相兼容。

第三，合作各方的“發展中國家”屬性。即使是在國力大幅提升的今天，中國也依然屬于發展中國家行列。以此為出發點，中國始終將與發展中國家的關系放在外交的重要位置。從早期的“第三世界”理論，到新世紀以來強調的“發展中國家是基礎”，以及當前的“整體合作”， 中國不斷通過外交理論與實踐的發展和創新來提升與發展中國家和地區的關系。在中非合作論壇、中阿合作論壇、中拉論壇等合作機制的另一端，則是非洲、阿拉伯地區、拉美等幾大發展中國家匯聚的地區。這些地區和中國一樣，經濟地位和政治影響都在新的國際形勢變化中不斷上升，處于從國際舞臺的邊緣走向中心的過程中，并都迫切期待著更好更快的發展。中國與這些發展中地區訴求相近，利益趨同，因此各方更易形成合力，進而推動上述合作機制在相對較短的時間內取得豐碩成果。

第四，這些合作的機制化特點。與傳統的以互訪為推動力的雙邊外交，或形式松散、目標模糊的集體對話不同，新世紀以來中國與發展中地區開展的這些整體合作都以明確的機制配置、目標設定作為合作可持續發展的重要保障。這些合作機制通常以政府高層之間的定期對話作為合作最重要的動力之源，在其之下還設立有各領域、各層級的會議機制、交流平臺，以及承擔協調和溝通作用的秘書處等機構，自上而下地貫徹互利共贏的合作理念，落實合作的具體舉措。這些合作機制還設立近期、中期和遠期的發展目標，使得中國與這些發展中地區之間的整體合作更具規劃性和前瞻性。

（二）中國與發展中地區整體外交的范疇

對于可以被納入中國與發展中地區整體外交范疇內的發展中地區合作關系，中國學界比較有共識的是以中非合作論壇為載體的中非合作、以中阿合作論壇為載體的中國和阿拉伯地區合作，以及以中拉論壇為載體的中國與拉美國家合作。但是，對于中國—東盟合作、中國—中東歐國家合作，以及其他一些合作機制則存在一定分歧。

筆者認為，結合前文給出的有關中國與發展中地區整體外交的定義，可以較為有效地厘清這一概念所涉及的具體范疇。

第一，由東南亞地區10個國家組建而成的東盟毫無疑問是一個發展中地區組織，因此，中國與東盟的關系也明顯可以納入到“中國與發展中地區整體外交”之中。需要著重說明的是，中國與東盟之間早在1991年就已開啟對話關系，并在最初的10年時間中理順了政治關系，加強了互信，建立起了睦鄰和互信的伙伴關系（1997年）， 但是總體上雙方關系還基本停留在集體對話的層次上。2002年，雙方簽署《中國—東盟全面經濟合作框架協議》，并在此基礎上于第二年建立了戰略伙伴關系，之后中國與東盟的貿易合作進入了高速發展期，并于2010年建成了中國—東盟自由貿易區（CAFTA）。就合作的機制化程度而言，雙方自進入本世紀后就逐步建立起了比較完善的對話機制，主要包括領導人會議、12個部長級會議機制和5個工作層對話合作機制。2009年起，中國還專門委派了東盟大使。 因此，以2003年戰略伙伴關系的建立為標志，中國—東盟合作基本進入了以機制化的合作形式開展“整體合作”的新階段。

第二，對于中國—中東歐國家合作是否可以納入中國與發展中地區整體外交尚處于爭論中。中國—中東歐國家合作（“16+1合作”），是于2012年由中國倡導、16個中東歐國家積極相應而創立的。一方面，對于中東歐國家是否還具有發展中國家屬性尚存在爭議；另一方面，16個中東歐國家本身并沒有建立區域合作組織，也成為其與中非、中拉、中國—東盟整體合作的顯著區別。 筆者認為，盡管大多數中東歐國家的國民收入水平已經明顯高于亞非拉發展中國家，但是從這些國家和歐盟內發達國家之間的經濟差距，以及國內產業及社會結構所面臨的轉型壓力等來看，都依然具有比較典型的“發展中屬性”。如果歐盟28國人均國內生產總值（GDP）的平均值為100，中東歐國家均在90以下，多數在70左右，而其中尚未加入歐盟的東南歐國家基本都低于40。 至于中東歐地區自身缺乏整體性合作組織的問題，雖然加大了中國與該地區開展整體合作時在協調、溝通等方面的難度，但是并不影響其被納入“中國與發展中地區整體外交”的范疇。

第三，可以被納入“中國與發展中地區外交”范疇的還包括中國—太平洋島國地區的合作。2006年，“中國—太平洋島國經濟發展合作論壇”舉行首屆部長級會議，這標志著中國對太平洋島國的整體性合作機制建成。2014年11月，習近平主席訪問南太平洋島國斐濟，并與該地區所有建交島國領導人舉行會晤，推動中國與南太平洋地區關系邁上了新臺階。

此外，有的學者將金磚國家機制、上海合作組織等中國與多個發展中國家共同建立的合作機制也納入中國與發展中地區整體外交范疇內。筆者認為，從之前給出的核心特征來看，無論是金磚國家機制，還是上合組織，都并不具備典型的“1+N”的合作模式。也就是說，中國并非這兩大合作機制的唯一倡導者和主導者。金磚各國以及上合組織中的其他主要成員國對機制的運作也發揮著積極的推動作用。而且，從地理角度來看，金磚各國分散在不同的地理板塊中，并不符合“整體合作”的地理特征。同樣，隨著上海合作組織成員的不斷擴大，合作中的地理整體性也在不斷減弱，使得這一合作機制越來越呈現出“多邊外交”，而非“地區整體外交”的特性。

二、中國與發展中地區整體外交的主要成果

從2000年中非合作論壇誕生到2015年中拉論壇建成，中國基本上實現了與發展中地區整體外交機制的全覆蓋。在這些合作機制中，有的經過多年發展已經進入了成熟收獲期，樹立起了南南合作的典范；有的積極借鑒前期經驗，結合地區特點，正在為未來更進一步的合作夯實制度化基礎。從這些合作機制中可以歸納出四個方面的合作成果。

（一）增強了中國與發展中地區合作的互利性

互利性的提升首先體現在經貿關系上。地區整體外交合作機制的建立和發展有效地推動中國與各地區整體經貿關系躍上了新臺階。自中非合作論壇成立以來，截至2014年，中非貿易總額和中國對非洲非金融類投資存量分別是中非論壇成立前的22倍和60倍； 中國與東盟建立對話關系以來，雙方貿易額從80億美元增長到4 722億美元，增長了近60倍，中國持續保持著東盟最大貿易伙伴的地位，東盟則穩定成為中國第三大貿易伙伴，雙方累計雙向投資超過1 600億美元； 中阿合作論壇自2004年誕生以來，阿拉伯國家已成為中國第一大原油供應方和第七大貿易伙伴，中國則成為10個阿拉伯國家最大的貿易伙伴，中阿雙方貿易額已超過了2 000億美元； 在“16+1” 合作框架下，中國與中東歐國家的經貿關系在相對衰退的中歐經貿關系內逆勢上升，突破了600億美元大關，并顯著改善了雙方貿易不平衡的問題。相比之下，中拉論壇起步不久，以過去十多年發展勢頭強勁的雙邊貿易和投資為合作動力， 預期在今后的機制化合作中將產生更大經濟效益。

合作的互利性還同時體現在諸多有助于推動經貿投資、社會發展、人員往來、文化交流的非物質利益領域。例如，作為“1+N”合作中的“1”，中國方面利用各個整體合作機制推出了大量有關開放市場、優惠貸款、開通直航、人員培訓等方面的舉措，而“N”，即合作地區內的各個國家或這些國家所結成的地區性組織，也推出了有利于雙方的簽證便利化、招商引資優惠等方面的政策。這些互惠互利的雙向舉措同樣為各方帶來了實實在在的好處。

作為這些地區整體合作機制的主導者，中國在努力提升合作的互利性的同時，還積極地將自身對國際體系發展的新理念、中國外交的新思想融入其中，從而將對“利”的理解和追求擴大到了更加長遠和寬廣的范疇。中國主動提出的諸多舉措凸顯了“新型義利觀”、“打造命運共同體”等新時期中國外交的重要理念。例如，中國在非洲、中東、中東歐地區積極開展有利于民生的基礎設施項目合作，不僅使當地民眾獲益，也為這些地區的未來發展提供了有利條件；中國結合非洲地區和南太平洋地區經濟發展相對落后的情況，多次減免非洲和南太平洋重債窮國和最不發達國家的債務；中國高度重視非洲多個國家受厄爾尼諾現象影響導致糧食歉收的問題，向受災國提供緊急糧食援助，并派遣30批農業專家組赴非洲，建立雙方農業科研機構“10+10”合作機制；為協助這些發展中地區在管理和研發等方面培養人才和儲備人力資源，中國向非洲、拉美、中東等地區國家提供了各類政府獎學金、赴華培訓名額和留學深造機會，并設立了多領域的專家培訓項目…… 上述各領域的舉措都充分體現了“義利相兼、以義為先”的中國特色。

（二）提升了合作的戰略性

第一，通過這些整體合作機制，中國成功地將與發展中地區的傳統友好關系提升到了更具戰略意義的新高度。長期以來，中國基于自身定位、實力水平和外交能力等多方面因素，將自身與發展中國家一對一的雙邊外交作為對外關系的基石和主體。這種自上世紀五六十年代開始培育起來的合作模式呈現出的不足之處在于，中國與這些發展中國家所在地區的關系僅僅是雙邊關系的簡單疊加，缺乏整體性的規劃和規模效應的體現。而且，隨著中國自新世紀以來積極推進全方位外交，在越來越繁忙的外交議程中，僅依靠傳統的高層領導互訪作為維護中國與廣大發展中國家雙邊關系的手段也越來越顯得力有不逮。整體合作機制的誕生可以有效克服上述不足：一方面，中國借助這樣的平臺進行了更具全局性和戰略性的規劃，例如，中國政府于2006年中非論壇成立和2015年論壇成立15周年之際，先后發表了兩份《中國對非洲政策文件》，包含了中國對非政策的理念、主張和舉措，發揮了重要的指導意義；中國政府還于2016年1月出臺了首份《中國對阿拉伯國家政策文件》，成為新時期發展中阿關系的行動指南。在這樣的規劃下，中國與這些發展中地區的關系呈現出多層次、寬領域的復合型結構，多邊與雙邊的互動構成了多元化的動力，共同推動著合作在新的歷史時期進一步發展。另一方面，合作機制設定的各級官員定期會晤安排也創造性地將多邊與雙邊會晤機會結合在一起，提升了高層決策者們共同溝通、交流、磋商的頻率和效率。

第二，整體合作的戰略性還體現在合作本身的國際影響力上。以中非合作論壇為例，作為最先建立的中國與發展中地區合作機制，論壇中凝聚的原則共識以及在其指導下的中非合作實踐，為南南合作以及發展中國家之間的合作提供了重要參照，也為全球治理提供了中國方案，這促使西方國家開始反思和修正其傳統的對非合作，從而有助于推動一個更加公平、合理和完整的國際對非合作框架的形成。 這些整體合作機制還成為中國與發展中國家對重大地區和國際問題交換意見和進行磋商的重要平臺。例如，中阿雙方在中阿合作論壇機制下，表達了在反恐、聯合國改革、國際金融體系改革、氣候變化、文明對話和文明多樣性等全球性議題上的共識，并在聯合國等國際組織和國際場合密切配合，維護了中阿雙方及廣大發展中國家的利益。

第三，在整體合作外交的強勁動力下，中國與各個發展中地區內主要國家的雙邊關系也得到了鞏固和升級，具體體現在戰略伙伴關系的“擴員”和國家發展戰略的相互支持和對接上。例如，在中國—中東歐國家合作的拉動下，中國高層領導人近年來頻繁出訪中東歐地區的主要國家，并先后與波蘭、匈牙利、捷克、塞爾維亞等國確立或強化了戰略伙伴關系。2013年李克強總理訪問羅馬尼亞期間還將羅馬尼亞定義為中國同中東歐國家、同歐洲合作的重要支點。上述發展一改蘇聯解體、東歐劇變后中國與中東歐國家關系政治冷經濟熱的狀態。 中阿合作論壇成立13年以來，中國先后與阿聯酋、阿爾及利亞、沙特阿拉伯、伊拉克、卡塔爾、埃及、摩洛哥等8個國家建立起了戰略伙伴關系。從國家戰略的相互支持和參與來看，當前在中阿合作機制下，有5個阿拉伯國家同中國簽署了“一帶一路”合作協議，7個阿拉伯國家作為創始成員國加入了中國倡導成立的亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）。 在中東歐國家中，有7個國家同中國簽署了“一帶一路”合作備忘錄，1個國家以創始成員國身份加入亞投行。同時，雙方相互對接發展戰略的意愿也相當強烈，多次在共同發表的政策文件中強調將中方的“16+1合作”、“一帶一路”倡議和中東歐國家積極參與的歐洲投資計劃、歐盟的泛歐交通網絡規劃，以及中東歐各國自己提出的發展戰略，例如“亞德里亞海—愛奧尼亞海戰略”“多瑙河戰略”“波羅的海次區域交通網絡建設規劃”“琥珀之路項目”等進行有效對接。 在非洲，中國將自己的對非合作戰略與非盟自身提出的發展戰略《非盟2063議程》積極對接，積極配合該議程在洲際層面確立的20個目標、35個優先領域，以及在國家和地區層面確立的12個近期目標和10個旗艦項目。 通過與這些國家政治關系的提升和戰略的相互對接，中國與發展中國家在彼此對外戰略中的地位明顯提高。

此外，合作的戰略性還體現在，很多發展中地區和國家因為與中國關系的發展和升級，而再次得到了世界的關注，它們自身在世界格局中的戰略地位以及一體化程度也隨之上升。例如，非洲在2000年被西方媒體描述為沒有希望的大陸。但是，以中非合作論壇為依托快速發展的中非關系已經成為非洲發展的重要推動力：本世紀頭10年，非洲經濟年均增速達5.7%；2008年金融危機以來，盡管世界經濟形勢惡化，但是撒哈拉以南非洲的國內生產總值增長率遠高于歐美國家。非洲方興未艾的工業化和城市化進程為世界經濟增長注入了新的動力，使得非洲成了增長最快和最有希望的大陸。 再譬如，巴爾干地區自從內戰結束后成為被邊緣化的地區，與歐洲發達地區的差距日益擴大。但是隨著“16+1合作”機制的建立，歐盟重新關注巴爾干地區，相應加大了推動巴爾干地區經濟和社會發展的政策力度。例如，歐盟自2011年起力推“大區域戰略”下的“多瑙河戰略”和“亞得里亞海—愛奧尼亞海戰略”，這兩大發展戰略主要覆蓋的就是位于巴爾干地區的中東歐國家。塞爾維亞自上世紀90年代的內戰后不僅國家領土和主權完整遭到了破壞，還長期遭受來自西方及周邊國家的冷遇，處于國際和地區舞臺的邊緣地位。但是，塞爾維亞在2015年底主辦了第三次中國—中東歐國家領導人會晤，并接待了來自中東歐各國的政府官員團隊。這是塞爾維亞在戰后首次召開如此大規模的國際盛會，使其再次回到世界和地區關注的視野內。 由于中國在各大整體合作機制中積極鼓勵地區內國家間合作，這些合作機制也有效推動了發展中地區內部一體化進程。例如，非盟是非洲國家謀求聯合自強的重要載體，中非合作論壇于2012年接納非盟成為中非合作論壇成員。當前，在“16+1合作”機制的影響下，許多中東歐地區國家也提出要加強內部之間的經貿聯系和協調溝通，加速一體化的發展。

當然，中國自身的國際地位和影響力也因為這種合作模式的成功推廣而得到提升。中國作為這些地區整體性合作機制的倡導者和推動者的身份能夠被各發展中國家接受并得到熱烈的回應和積極的支持，反映出中國理念、中國路徑以及中國的大國地位被普遍接受和認可。而且，“中國與發展中地區整體外交”模式下的不少合作機制也成為中國推進“一帶一路”倡議、打造旗艦項目、收獲早期成果，形成規模效應、凝聚各方共識的重要平臺。

（三）增強了合作的機制性

隨著中國國際影響力不斷擴大，外交議程日益豐富，中國外交的全方位性日益凸顯。在覆蓋全球的中國外交布局中，與發展中國家的關系依然被視為是中國外交的基礎，不僅要維護，更要在新時期得到鞏固和提升。139個發展中國家占世界主權國家總數的70%左右，但是它們的GDP總量僅占世界的40%。 單靠傳統的高層領導互訪作為主要推動力已難以適應中國外交在新時期的迫切需要。因此，這些由中國倡導和主導的與發展中地區整體性合作機制，通過設立各個層級官員的定期會晤、各領域的合作平臺、促進協調溝通的常設機構等機制化舉措，有效地維護了合作的可持續發展（表1）。

通過對上述運作機制的梳理可以明顯看出，和中國外交早期與發展中國家的雙邊關系相比，運用整體合作機制使得彼此的互動更加常態化、規模化。但是和當今世界上不少地區組織、聯盟關系比較起來，這些整體合作機制又具有比較明顯的“弱機制性”特點。它們既進行了諸多定期性、常態化的會晤和磋商安排，但又不設定強制性的責任與義務；既通過聲明、綱要或宣言等形式明確各方達成的共識和擬定實現的目標，又考慮到參與各方的個體情況，允許融入符合各自需要的合作意向，是一種相對松散而靈活的新型合作模式。

（四）保證了合作的規劃性

為了使中國與各發展中地區之間的整體合作更具成效，各個合作機制都利用高層會晤的重要契機進行溝通和磋商，達成共識，提出發展重點、中期規劃和遠期目標。通過這些規劃，中國與發展中地區整體外交呈現出發展方向明確、重點突出、順應各方需求的特點。

例如，2015年12月中非合作論壇峰會通過了《中非合作論壇約翰內斯堡峰會宣言》和《中非合作論壇——約翰內斯堡行動計劃（2016—2018）》，明確了中非關系未來發展的具體目標和任務，提出了實現合作共贏、共同發展的重大舉措。 習近平主席還在會上倡導實施中非“十大合作計劃”，并代表中國政府宣布為非洲提供600億美元的資金支持。2016年5月，中阿合作論壇第七屆部長級會議通過并簽署了《多哈宣言》和《論壇2016年至2018年行動執行計劃》，規劃了中阿雙方18大類合計36個領域的合作。2016年，借中國—東盟建立對話關系建立25周年之機，中國政府發布了《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言的行動計劃（2016—2020）》，又于當年9月第19次中國—東盟（10+1）領導人會議暨中國—東盟建立對話關系25周年紀念峰會在萬象召開之時，和東盟共同發布了《紀念峰會聯合聲明》、《產能合作聯合聲明》等重要指導性文件，譜寫了中國—東盟關系新篇章。在中國—中東歐國家合作機制建立以來的5年時間里，機制利用每年領導人會晤之機，聯合發表以舉辦城市為名的綱要性文件，既梳理業已取得的成果，也展望未來發展的方向和重點，已經成為一種良性延續的傳統。該機制還在2015年召開峰會之際出臺了《中期規劃》，對未來發展做出了進一步的指引。在中拉論壇機制下，首屆部長級會議通過的《中國與拉美和加勒比國家合作規劃》（2015—2019）確定了中拉整體合作的行動路線圖，并明確了雙方在13個重點領域的50多項具體合作內容，以及使合作規劃能夠得以實施的具體原則和措施。

三、面臨的主要挑戰及對策建議

隨著中國與發展中地區整體外交的架構基本完成，各合作機制也被越來越多地聯系在一起進行系統性地觀察、分析和展望。在因合作而獲得了上述諸多成果之外，這些整體合作機制所具有的獨有特點也使中國對發展中地區的整體外交在今后進行統一規劃和布局時會面臨一些挑戰。對此，作為這些整體合作機制的倡導者和主導者，中國應積極謀劃并有效應對。

（一）主要挑戰

第一，從發展動力的角度來看，各大機制的合作基礎不同，影響合作前景。深厚的歷史淵源和長期穩定友好的外交關系，往往能夠成為合作機制得到發展和提升的重要政治基礎。在當前中國與發展中地區建立的各大整體性合作機制中，中非合作論壇和中阿合作論壇的成立和發展，正是建立在雙方的政治互信基礎之上。《中國對非政策文件》指出：“中非歷來是命運共同體。半個多世紀以來，無論國際風云如何變幻，中非始終是風雨同舟的好朋友、休戚與共的好伙伴、肝膽相照的好兄弟。中非傳統友好深得人心，已成為中非雙方的寶貴財富。長期以來，中非雙方堅持真誠友好、平等相待，這是中非關系歷久彌堅的精神內核。” 《中國對阿拉伯國家政府文件》則指出：“1956年至1990年，中國同22個阿拉伯國家建立外交關系。中國堅定支持阿拉伯民族解放運動，堅定支持阿拉伯國家捍衛國家主權和領土完整、爭取和維護民族權益、反對外來干涉和侵略的斗爭，堅定支持阿拉伯國家發展民族經濟、建設國家的事業。阿拉伯國家則在恢復中國在聯合國合法席位等問題上給予了中國有力支持。”

但是，剛剛起步不久的中國—中東歐國家合作和中拉合作，其政治基礎并非如此牢固。中國與中東歐國家的雙邊關系曾一度隨著各自對蘇關系的變化而變化。在蘇聯解體、東歐劇變發生后，又先后經歷過關系疏遠的轉型時期和新世紀頭十年的政冷經熱時期。部分中東歐國家在政治體制、人權、宗教等價值觀問題上長期對中國持有居高臨下的心態。 波蘭、捷克等該地區的主要國家還曾于2008年接待過達賴喇嘛的竄訪。而中拉合作的政治基礎也同樣相對薄弱。從地緣政治的角度來看，中拉相距遙遠，長期以來雙方交往甚少。美國自1823年以來高舉“門羅主義”的大棒將拉美視為其后院，而泛美主義更是將拉美和美國牢牢地拴在一起。冷戰期間，亞非拉同屬第三世界國家群體，然而就交往的頻率和實效而言，中拉關系卻是中國與發展中國家關系中最弱的一環。

客觀而言，上述兩大機制的誕生和發展，主要是建立在前期日益擴大的經貿關系和進一步擴大互利共贏的合作意愿之上的。和長期積累形成的政治互信和深厚友誼相比，上述合作基礎容易因國際經濟形勢的起伏、合作收益的多寡和國內政治社會局勢的變化等因素而對整體合作機制的穩定性和可持續性帶來不利影響。例如，積極參與中國—中東歐國家合作機制，并與中國簽署了“一帶一路”諒解備忘錄的斯洛伐克，其總統于2016年10月會見達賴，不僅損害了雙邊關系，更是對整個合作機制的發展造成了不良影響。近兩年，在波蘭、捷克等國內社會也重又出現對華不甚友好的雜音，它們和當前在歐洲地區不斷蔓延的民粹主義夾雜在一起，對合作機制的基礎造成沖擊。在中拉關系中，由于金融危機后世界經濟需求疲軟，原材料價格大幅度下跌，拉美經濟增速整體下滑，而中國經濟也進入“新常態”，增速放緩，經濟結構面臨優化升級的艱巨任務，這都可能影響雙方在中拉論壇機制下對中拉經貿關系發展的預期。另外，在東南亞地區，由于南海問題的凸顯，也考驗著各方的合作智慧。

第二，從機制建設的角度看，趨同的運作和發展模式難以反映出地區之間的差異性需求。各整體合作機制在機制建設上基本都形成了總理/部長級會議、高官會、分論壇/領域聯合會、協調員/后續委員會/秘書處這樣自上而下的四層架構。基本都遵循“政治上真誠互信、經貿上合作共贏、人文上互學互鑒、國際事務中密切協作、整體合作和雙邊關系互相促進”這樣“五位一體”的發展格局。

趨同的運作和發展模式凸顯了中國與發展中地區整體外交在發展過程中循序漸進、相互借鑒的特點，也有利于統一規劃和管理，體現了中國與發展中地區之間關系在新時期的理論與實踐經驗積累。但是，高度相似的機制運作模式在體現各發展中地區的特點和需求方面顯現出不足。例如，雖然同屬于發展中地區，亞非拉和中東歐這四個地區的經濟發展水平和經濟結構處于并不相同的階段，因此對于經濟發展的需求也存在很大差異。非洲的經濟發展水平最為落后，因而更亟待以發展為導向的經濟合作。除了樂于達成交通、能源等基礎設施領域的合作外，非洲地區更希望能夠獲得扶貧減災、醫療衛生、環境保護等方面的援助性合作。拉美經濟主要依賴于初級產品和原材料的大量出口。在中拉整體合作框架下，拉美希望能夠改變相互貿易的結構性逆差狀況，改變中國進口拉美大宗商品和向拉美出口工業制成品的單一貿易模式，并爭取實現更廣泛領域的對話與合作。中東歐地區的經濟發展水平明顯高于其他發展中地區，它們對于合作的期待更多的是希望能夠獲得中方對其高科技產業的投資，同時借此進入中國市場，改變當前雙邊貿易中的不平衡狀態。東南亞地區與中國在地緣上緊密相鄰，因此，除了經濟互利共贏的強烈意愿外，還摻雜了對地區安全的深層考慮。在當前國際局勢復雜變化，宗教極端主義和恐怖主義肆虐的背景下，中阿之間的合作也面臨著超越經濟領域，向政治與安全領域拓展的迫切需要。面對如此復雜多元的合作訴求，當前趨同的運作模式顯得過于單一。

第三，從影響因素的角度看，各種影響錯綜復雜，尚缺乏系統、綜合的預判和評估體系。從外部來看，各發展中地區都不同程度地受到周邊、外來大國或地區勢力的影響。中東歐處于德國等歐洲大國影響之下；拉美既是美國的“后院”，也同時受到歐洲原宗主國的影響；非洲作為歐洲國家的前殖民地，原宗主國的影響更不容小覷。在東南亞地區，隨著美國亞太再平衡戰略的推進，使中國與周邊國家關系受到干擾。另外，由于各發展中地區的經濟結構不同，國際環境的風云變幻也對各發展中地區產生不同程度的影響。例如，隨著全球消費品市場的萎縮，大宗商品和原材料價格大幅下跌，對非洲、拉美的經濟造成巨大影響。而中東歐地區的經濟則主要是受制于西歐發達地區投資的大幅減少，以及烏克蘭危機引發的對俄經濟制裁。

從這些地區的內部來看，一體化程度是影響合作成效的重要因素。但是，各發展中地區之間乃至發展中地區內部的一體化程度并不是同步的。地區組織的多寡、組織機制的發展程度以及所涉領域等都可以從側面反映出一個地區一體化的程度，也會影響到中國與這些發展中地區開展的整體合作。例如，在東南亞，東盟經過多年發展，已經在政治安全和經濟兩大領域的區域合作中居于中心地位， 當前也是中國—東盟合作中的東南亞國家方面的主體。在拉美，拉共體于2011年成立，成為第一個囊括拉美地區33個國家的區域性組織，亦是中拉論壇中中方的合作對象。但是，在中東歐地區，卻并不存在16個中東歐國家自身組建的地區組織。它們彼此發展水平差距明顯，對合作的需求也有很大差異。在與中國合作的過程中，也沒有一個常設平臺和程序性安排來開展對話以協調合作立場。 另外，各發展中地區內主要國家的國內政局走勢也會對整體合作機制造成影響。政局變化往往會導致政策的重大調整，因此可能影響合作的進展。上述發展中國家大多建立起了西方式的“三權分立”“議會民主”“多黨執政”等政治體制，但是政治生態并不穩定和成熟，因此常常出現政府更迭的現象，政策相應變化的幾率也大幅提升。

對于上述復雜多變的影響因素，當前的中國與發展中地區整體外交尚未建立起一個系統、綜合的預判和評估體系，使得很多事關發展規劃的決策都只是建立在既往的實踐經驗之上。

（二）對策建議

針對上述挑戰，中國作為這些整體合作的倡導者和積極推動者，應加強對地區特點和發展趨勢的把握，進行更有針對性地規劃，以便深耕細作地發展上述機制，從而更加系統完整地構建起“中國與發展中地區整體外交”的理論和實踐體系。

第一，中國應以經濟互利、政治互信、人文互通三者并重的方式來鞏固合作基礎。經濟領域的互利共贏不應僅被理解為經貿和投資的增長，還應將促進貿易平衡性、改善各方貿易和產業結構、注重投資的社會效應等納入考慮范圍之內。同樣，政治互信的鞏固也應不僅僅包括常態化的互訪和交流，更應包含對各方核心利益的理解和尊重。尤其要注意到一些國際或地方熱點事件的突然發生或升級可能對政治互信產生的影響，提前做好預判和應對準備，采用更靈活務實的方式增加有效溝通和磋商，盡可能降低負面影響。例如，2010年底阿拉伯國家進入轉型期后，盡管中國在敘利亞問題上多次行使否決權，但并未影響中阿戰略關系在總體上的健康發展。 在此過程中中方不懈努力做好立場解釋的經驗值得借鑒。同時，中國還應進一步提升人文交流在合作機制中的地位，使之成為整體合作可持續發展的又一重要基石。這是因為，盡管各大整體合作機制都以經貿關系或投資項目的拓展作為合作的首要目標，但受制于國際經濟環境、產業類型等因素的影響，要實現預期的經濟收益和社會效應往往需要較長的周期。相比之下，人文交流形式豐富，領域繁多，籌備周期短，行為主體多元，社會效應廣泛，更容易在短期內取得明顯的成效，實現“早期收獲”，使各國民眾從各大整體合作機制中受益。人文交流也是營造良好政治和商業環境的重要手段之一。隨著越來越多的中國投資進入發展中地區，不可避免地會出現勞資之間、本土企業與外資企業之間、經濟效益與社會責任之間的多種摩擦。在一個對華友好的環境內，這些摩擦易于化解，而反之，則可能造成問題的發酵，導致輿情向著對雙方合作不利的方向發展。因此，人文交流對于中國在發展中地區順利開展商業活動而言，發揮著隱形卻重要的保護作用。但是，當前中國與各大發展中地區的人文交流還停留在人員交流和文化交流的層面，沒有充分深入到思想交流、價值觀交流等對中國軟實力提升而言更為核心的層面。其次，當前的人文交流出現了中方對外輸出量大，可見度高，而合作對方對華宣介規模小，知曉度低的不平衡現象，也亟待調整。

第二，中國應堅持以凝聚合作共性和尊重地區個性并重的路徑來構建中國與發展中地區整體外交。一方面，中國應繼續加強對各大發展中地區整體發展趨勢的把握，不斷歸納和提煉出新時期內中國與發展中地區合作時應堅持和弘揚的原則與理念，并切實運用到整體合作中去，讓合作各方能夠感受到中國所倡導的堅持互利共贏、堅持以發展為主題、開放包容等合作原則的重要性。另一方面，中國應尊重各地區之間以及各地區內部的差異，應對不同關切，使上述合作機制在“五位一體”全方位發展的同時又兼具不同的側重點，順應地區特點和需求。例如，中國—中東歐合作可側重于產業優化升級，中阿合作可側重于文化互鑒和能源合作，中非合作則可側重于和發展相關的諸多議題；等等。

第三，在堅持中國主動有為原則的前提下，努力調動參與各方的積極性和自主性。一方面，中國的主動有為應避免出現歷史上外部大國介入地區事務，在增進地區利益的同時也造成該地區對外不對稱依賴的情況。中國應加大在事先溝通、交流和磋商等環節中的投入，在充分聽取各方意見和建議的基礎上，提出更多建設性意見，避免給合作各方留下中國一言堂的印象。特別是對于像拉美各國這樣對中拉論壇的主導權歸屬問題特別敏感的合作對象，中國更需要照顧和呼應它們的關切。另一方面，中國應采用靈活、務實、創新的機制建設來推動各方的積極參與。例如，在中國—中東歐國家合作中，中方創設了領域合作聯合會機制。一國可以根據自身的需求或優勢成為牽頭國家，其他國家、企業或機構以自愿為原則決定是否參與。目前，已經成立了由塞爾維亞牽頭組建的中國—中東歐國家交通基礎設施合作聯合會、由斯洛文尼亞牽頭組建的中國—中東歐國家林業合作協調機制、由保加利亞牽頭組建的中國—中東歐國家農業合作促進聯合會，由拉脫維亞牽頭的中國—中東歐國家物流合作聯合會等。這些聯合會模式得到了中東歐各國的積極支持，值得進一步推廣。

第四，中國不應忽略其他在各大發展中地區具有深遠影響的國家或地區組織。中國可以通過邀請這些國家或地區組織以觀察員身份參與各屆高官會議，而避免使這些機制成為這些外部力量眼中的“閉門會議”。這既是對“開放包容”原則的具體實踐，也有利于使這些整體合作機制被更為客觀公正地認識和了解，更有可能創造“第三方合作”或開發“第三方市場”的機會，將互利共贏的效應擴展到更大范圍。

第五，中國應充分利用好現已建設成型的各大整體合作機制，使其成為推廣中國外交理念與戰略的試驗田、收益點和展示區。牢固的政治基礎或長期積累的經貿依存關系使得這些發展中地區大多具備對華態度友好、對華政策期待的良好的政治與社會環境，有利于中國“新型義利觀”這樣的外交新理念和“一帶一路”倡議等外交新戰略在這些地區的推廣。中國應充分利用好這些有利條件加快各類合作項目的確立和推進，并實現合作的早期收獲，形成示范效應，使這些新理念和新戰略獲得更大范圍的支持和參與。

第六，中國與發展中地區整體外交應更緊密地與各大國際或地區的重要議題結合在一起，以此擴大這些整體合作機制的國際影響，或引導新時期的“南南合作”，或對重大國際或地區問題的解決貢獻力量。所謂發展主題，既貫穿于中國與各大發展中地區開展的整體合作過程中，同時也是以聯合國為代表的國際組織所積極推動的國際進程。中國在與各大發展中地區進行整體合作的過程中形成的新理念、新方法、新形式等都將對國際發展議程的構建產生積極的貢獻作用。中國還可充分利用好這些合作機制，使它們成為發展中國家之間就國際或地區熱點問題加強溝通、磋商，達成一致意見的重要平臺。

此外，中國應充分發揮智庫作用，加強對各發展中國家和整體地區的調研，構建一套系統完整的影響因素和機制成效評估體系，為外交實踐中的決策、規劃等提供重要的依據。同時，還應加強“中國與發展中地區整體外交”的理論研究。客觀而言，中國與發展中地區整體合作實踐先行的特點比較明顯，理論支撐則較為單薄和滯后。中國學界應致力于理順中國與發展中地區整體外交與南南合作等傳統外交思想之間的縱向關系，同時理順這一外交新概念與習近平外交思想中“新型義利觀”“命運共同體”等新理念的橫向關系，使中國與發展中地區整體外交成為新時期中國外交理論體系中的重要組成部分。

[收稿日期：2016-12-29]

[修回日期：2017-02-20]

[責任編輯：陳鴻斌]