歐盟全球衛生治理戰略論析?

劉長君++高英彤

【內容提要】 全球衛生議題日漸成為國際社會關注的焦點。作為全球治理的重要參與者，歐盟也在不斷構建和完善其全球衛生治理戰略。歐盟的全球衛生治理戰略重視價值理念對治理的引導，側重從發展的角度來理解全球衛生治理，注重對全球衛生公益的投入，強調世界衛生組織等多邊機制在全球衛生治理中的作用。然而，作為全球治理戰略的一部分，歐盟的全球衛生治理戰略仍然具有非常明確的利己性。由于受領導能力和內部協調等因素的影響，歐盟在推行該戰略的過程中也面臨著一些困境。盡管如此，歐盟的全球衛生治理戰略仍然對中國具有十分重要的借鑒意義。未來，中國應當確立自己的全球衛生治理理念，謀劃開展全球衛生治理合作的策略，強化中國與歐盟在世界衛生組織等國際公共平臺上的政策協調，并進一步擴大雙方面向第三方的衛生治理合作。

【關鍵詞】 歐盟 全球衛生治理 衛生援助 中國的參與

【作者簡介】 劉長君，東北師范大學政法學院博士研究生；高英彤，東北師范大學政法學院教授

【中圖分類號】D822.35

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2017）02-0095-19

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw.201702006

公共衛生問題是一個既傳統又新穎的問題。就傳統而言，公共衛生問題一直影響著人類文明的發展，人類文明的發展史也是人類與疾病的抗爭史；就新穎而言，公共衛生問題在全球化的背景下有了新的含義，非典型肺炎（SARS）、禽流感、甲型流感、埃博拉病毒、寨卡病毒等全球性公共衛生危機的頻繁出現使得全球衛生治理在國際政治議程中獲得了更加重要的地位。作為全球治理的重要參與者和全球發展援助與人道主義援助的重要提供者，歐盟一直試圖在全球衛生治理領域能夠有所作為。進入21世紀以后，歐盟陸續出臺了一系列官方文件，謀劃了歐盟參與全球衛生治理的具體戰略。同時歐盟也加強了衛生領域的對外援助，并積極參與國際多邊衛生機制的協調活動，宣誓自己要成為全球衛生治理的領導者。本文基于歐盟2000年以來所發布的相關文件和實際行動，對歐盟的全球衛生治理戰略進行全面的梳理和解讀，分析歐盟全球衛生治理戰略的特點和面臨的困境，并探究該戰略對于中國參與全球衛生治理的借鑒意義。

一、歐盟全球衛生治理戰略的形成與發展

歐盟對全球衛生治理的關注是一個持續的過程，可以追溯到《馬斯特里赫特條約》（以下簡稱《馬約》）。《馬約》第129條規定，歐盟和成員國有義務同第三國或衛生領域的國際組織開展國際衛生合作。 隨后，歐盟出臺的一些基礎性法律文件也對全球衛生治理問題有所涉及。2000年12月出臺的《歐盟基本權利憲章》從人權的角度明確了衛生治理的必要性。它指出：“接受基本的疾病預防和得到良好的疾病治療是人類的基本權利，國家的法律要保障這些權利的實現；歐洲聯盟要通過切實的政策和實際的行動來定義和貫徹高水平的衛生治理。” 2007年簽署的《里斯本條約》在“公共衛生”部分還對1992年的《馬約》進行了補充，特別強調了歐盟相關機構有義務控制跨越國界的公共衛生威脅，而且歐盟應當采取必要措施對這些威脅進行及時的預警、監控和根除。 除基礎性法律文件外，歐盟一些與發展和人道主義相關的專門性文件中也強調了衛生治理的重要性。2002年歐盟委員會發布了名為《關于發展中國家的健康與減貧》的報告，報告認為公共衛生問題已經成為全球發展的新挑戰，提高發展中國家的公共衛生條件是全球減貧計劃的必要步驟。該文件部分勾勒出了歐盟參與全球衛生治理的政策框架，包括：從政府層面上提高對最不發達國家在基礎醫療設施、艾滋病防治和人口調查等方面的援助；增加對全球衛生公益的投資；通過公平的方式來援助最不發達國家中衛生條件最脆弱的人群。

（一）歐盟全球衛生治理戰略的正式形成

2003年SARS和2006年禽流感病毒在全球范圍內的肆虐使國際社會認識到全球衛生領域存在的危機，因而更加期盼在該領域形成有序有效的治理模式。 盡管歐洲并不是主要疫區，但歐盟及其成員國也認識到僅僅依靠區域內的合作很難化解全球性衛生危機對本區域的潛在威脅。2004年，時任歐盟衛生與消費者保護事務負責人大衛·拜恩（David Byrne）表示：“歐盟的外交政策和安全政策應當與衛生事務緊密相連”，而且他相信歐盟能夠在全球衛生合作中發揮關鍵性作用。 2007年歐盟委員會出臺名為《“攜手為健康”2008—2013歐盟衛生戰略》（以下簡稱“2007衛生戰略”）的戰略白皮書。該文件也被外界認為是歐盟第一份關于全球衛生治理的戰略性文件，進而標志著歐盟全球衛生治理戰略的正式形成。

“2007衛生戰略”充分吸納了拜恩的觀點。開篇便提出：衛生是關乎人類生存與發展的中心議題，公共衛生作為全球性的公益（Global Public Goods）需要得到歐盟、成員國和全體國際社會在政策和行動上的支持。 具體而言，“2007衛生戰略”首先為歐盟參與全球衛生治理提出了指導性意見：一是討論了衛生治理所要秉持的幾種理念，尤其是強調了“公平” （Equity）和“共命運” （Solidarity）這兩種理念應當被推廣到全球衛生治理中；二是要求歐盟及其成員國充分認識到全球衛生與全球發展的相互依賴關系；三是“衛生融入各項政策” （Health in All Policies）戰略（以下簡稱“融入”戰略），要求歐盟將衛生議題融入它的所有政策中，特別是歐盟在安全、貿易、外交、發展援助和人道主義救援等領域的政策；四是確定歐盟在全球衛生治理中的角色定位。該戰略認為在全球化背景下，歐盟在全球性衛生危機中無法獨善其身，歐盟及其成員國需要在全球衛生事務中提高自身的話語權，并獲得與自身經濟和政治實力相匹配的影響力，從而在全球衛生治理中長期扮演領導者的角色。 關于如何履行上述原則，該戰略在執行部分進行了一些規劃，包括：在全球層面上分享歐盟在衛生治理方面的理念、經驗和知識；保持歐盟及其成員國衛生政策的內外連貫性，共同實現全球衛生治理的整體目標尤其是聯合國千年發展目標中第4—6項任務； 采取相應的發展援助政策，緩解全球公共衛生問題的根源，即貧窮；積極應對發生在第三國的公共衛生危機事件；鼓勵和督促各項國際衛生規制的遵守和執行；等等。

（二）歐盟全球衛生治理戰略的具體化

2009—2010年，甲型H1N1流感再次引起了世界的恐慌， 而全球金融震蕩也對衛生領域的融資產生了一定負面影響。結合全球衛生治理環境的新變化，歐盟內部主管衛生、發展援助和科學研究的三個部門計劃聯合起草關于全球衛生治理戰略的新文件。2010年3月，歐盟出臺了名為《歐盟在全球衛生事務中的角色》（以下簡稱“2010衛生戰略”）的新戰略文件，而且該文件還包含三個附屬文件，分別討論了“全球性衛生挑戰”“全球衛生領域的科學研究”和“構建覆蓋全球的衛生服務體系”三個領域的問題。

相比“2007衛生戰略”，“2010衛生戰略”對歐盟如何參與全球衛生治理進行了更加具體的謀劃。它首先給出了歐盟對全球衛生治理的理解。該戰略認為，雖然國際上對衛生的定義并未形成共識，但歐盟參與全球衛生治理的目的是要整體提高全世界的衛生醫療水平，縮小地區性醫療衛生條件差異，防范全球性的公共衛生威脅。

“2010衛生戰略”的主體文件和三個附屬文件共同闡述了歐盟參與全球衛生治理的主要戰略內容。第一，對于如何在治理中協調歐盟與成員國的關系，戰略主張要保持歐盟在治理中的獨立性。盡管歐盟在性質上仍然是由主權國家構成的區域合作組織，但歐盟委員會要求成員國遵守《里斯本條約》中的相關規定，賦予歐盟在外交政策中的獨立人格，重視歐盟在世界衛生組織及聯合國其他相關機構中的特殊地位。同時歐盟也號召成員國在參與全球衛生治理過程中與歐盟保持政策協調，具體協調的辦法包括：歐盟委員會和成員國各指派一名協調員，保持在全球衛生議題中長期協商；建立專家小組，制定統一的指導性意見；等等。

第二，全球衛生治理所面臨的挑戰，包括地區和國家之間的衛生水平差距、全球性疾病的威脅、治理主體間的政策協調等。關于如何回應這些挑戰，“2010衛生戰略”更加重視從以下幾個方面著手：一是要從發展的視角來理解全球衛生挑戰，尤其是理解經濟與社會發展對于應對衛生挑戰的意義；二是提高對最不發達國家的衛生援助，擴大基礎性衛生服務的普及度；三是在增加援助額度的同時提高對分配額度的重視，加強與受援地區的政治對話，提高援助的精確性和可預期性；四是提高世界衛生組織在全球衛生治理中的地位，充分發揮它在政策協調、疾病監控和衛生援助等領域中的作用。

第三，如何協調衛生議題與其他議題間的關系。“2010衛生戰略”重申了2007年的“融入”戰略，強調要保持各項政策的一致性。一方面要將歐盟的衛生治理戰略貫徹到貿易、金融、安全、移民、氣候變化等多個政策領域，另一方面還要結合歐盟在貿易和發展援助領域的領導優勢，構建歐盟在衛生治理領域的領導權。

最后，科學研究的投入與分享。一是要增加在衛生領域的科研投入。二是要在醫學研究中關注最不發達國家所面臨的一些醫療技術難題，如被忽視的疾病（neglected diseases）。在重視技術創新的同時也關注新的醫療技術在貧窮地區的普及度。

（三）歐盟全球衛生治理戰略的進一步補充和完善

“2010衛生戰略”明確了歐盟在全球衛生治理中的定位，闡述了歐盟對全球衛生治理的理解，提出和回應了歐盟在全球衛生治理中所面臨的挑戰。因此，該戰略可以說是迄今為止歐盟制定的最為完整的全球衛生治理戰略。盡管歐盟在“2010衛生戰略”中也提出要保持對全球衛生治理政策的隨時更新，但在2011—2013年間歐盟并沒有在該領域提出新的政策。2012年8月，歐盟委員會針對2000—2010年歐盟參與全球衛生治理的狀況發布了一份評估報告，其中一個重要結論就是要求歐盟對已有的全球衛生治理戰略做進一步修訂。 2014年2月，非洲西部地區爆發了埃博拉疫情，世界衛生組織很快將此次疫情確定為全球公共衛生緊急事件。2015年，中東地區的政治動蕩引發了大量難民涌入歐洲的難民危機。在難民危機中，歐盟需要思考如何解決這些難民的基本醫療問題，同樣也需要思考如何防止因難民潮而引發傳染病的大規模流行。結合這些新變化，歐盟進一步從人道主義危機救援的視角來對它的衛生治理戰略進行補充。

2014年歐盟委員會的人道主義援助與民事保護總司出臺《關于強化人道主義衛生救援的指南》，該指南明確了歐盟進行人道主義衛生救援的目標和原則，以及實施人道主義衛生干預的標準和決定性因素。目標是通過緊急衛生救援來提高疾病的預防能力，降低因緊急衛生事件而產生的死亡率和致殘率，并積極應對因疾病而引發的其他性質的人道主義危機。原則部分包括一般原則和特殊原則各七項。一般原則明確了人道主義衛生救援是要在緊急和危機事件中維護受援者基本的生命健康權，而且衛生救援的標準主要依照世界衛生組織的相應標準和人權兩公約 的標準。特殊原則主要闡述了人道主義衛生救援所要達到的一些要求，包括及時對危機事件做出反應、有效控制死亡率以及注重對受援國進行能力建設等，而且特別強調了難民應當包含在受援對象范疇之內，由于難民的流動可能引發傳染性疾病的大規模流行，所以要特別重視對難民群體的醫療救援和公共衛生信息采集。干預的標準是指歐盟在何種情況下應當進行衛生干涉。這些標準包括：（1）發病率和死亡率超出危機事件的門檻； （2）受援國政府不愿應對危機或缺少應對危機的基本能力；（3）確保歐盟能夠獨立接觸受援對象和獨立進行資金項目的監管；（4）是否干預和干預的形式需要在歐盟和伙伴方進行協商后決定。干預的決定性因素主要是在救援過程中會產生影響的一些細節問題，如參照的標準、援助者的中立地位、效果的評估與反饋、針對性的科學研究和綜合手段的使用等。

二、歐盟全球衛生治理戰略的主要特點

歐盟在全球衛生治理領域逐漸形成了較為清晰的戰略框架，明確了它在全球衛生治理中的定位、目標、原則、挑戰和回應挑戰的路徑。在戰略實施過程中，歐盟也的確在衛生援助和多邊協調中采取了有效的實際行動。通過對戰略文本和實際行動進行綜合分析，可以歸納出歐盟全球衛生治理戰略的主要特點。

第一，歐盟的全球衛生治理戰略注重對理念的運用。長期以來，歐盟及其成員國一直重視對人權、平等、民主等價值理念的推廣，而且在全球治理中也善于利用這些“軟手段”。“2007衛生戰略”和“2010衛生戰略”同樣將“價值分享”作為戰略實施的一個重要方面。具體而言，歐盟在全球衛生治理中對價值理念的運用主要體現在三個步驟上：第一步是將衛生治理與人權觀念相聯，第二步是將“公平”和“共命運”兩個理念作為戰略實施的基本原則，第三步是強調自身“領導者”的地位。

首先，歐盟贊同生命健康權是人權的重要組成部分。《歐盟基本權利憲章》明確提出“接受基本的疾病預防和得到良好的疾病治療是人類的基本權利”。“2007衛生戰略”也指出健康是人類生存所享有的最基本權利。根據一些基礎性的法律文件，歐盟也認為它有義務保障人類充分享有這項權利，如《馬約》與《里斯本條約》都認為實現高水平的人類健康和防范公共衛生風險是歐盟的重要責任。其次，對所謂“公平”和“共命運”原則的重視。盡管愿望良好，但是現實問題是世界的衛生水平存在巨大的差異，而且這種差異在歐盟國家與發展中國家之間體現得更為明顯。于是便有了“2007衛生戰略”所宣揚的“公平”與“共命運”兩個理念。“公平”強調健康權作為一項基本人權應當被全人類所共享，不能因性別、國籍和發展水平等因素的差異而加以限制。“共命運”則強調歐盟與世界的關系：一方面，歐盟會與世界共同擔當，通過人道主義衛生救援等方式來與國際社會一道應對全球性衛生威脅；另一方面，歐盟還會與世界分享發展的成果，通過發展援助等方式使發展中國家逐步享有與歐盟國家同樣的醫療衛生條件。再次，歐盟認為在全球衛生治理中需要一個“領導者”來引導國際社會實現“共命運”的理念，而且“2010衛生戰略”列舉了歐盟擔任“領導者”的依據：歐盟地區的衛生體制在全世界都具有較高的示范性，歐盟及其成員國具有較強的政治和經濟實力，以及歐盟在國際貿易、發展援助和氣候變化等治理領域擁有較為豐富的領導經驗等。總之，這三個步驟使歐盟的全球衛生治理戰略形成了一個邏輯較為完整的價值鏈條。將衛生治理與人權理念相聯，突出了歐盟全球衛生治理戰略的普世價值。通過宣揚“公平”和“共命運”，使歐盟的全球衛生治理戰略更具吸引力且更加深入人心。而這兩個步驟的最終目的便是要塑造歐盟的“領導者”身份。

第二，區別于21世紀以來全球衛生治理中所盛行的“安全化”邏輯，歐盟的戰略文件在表述上更傾向于從發展的角度來考量全球衛生治理。“2007衛生戰略”將千年發展目標列入歐盟衛生治理的目標體系，而且在原則部分強調了經濟與社會發展的不平衡是產生全球衛生問題的主要根源。“2010衛生戰略”不但重申了千年發展目標的重要性和減貧在全球衛生治理中所處的中心位置，而且進一步提出了發展政策是歐盟衛生治理戰略的第一大支柱。2015年聯合國宣布千年發展目標到期，并通過了2015—2030年間的全球可持續發展目標（Sustainable Development Goals）。針對新制定的發展目標，歐盟對衛生治理戰略也做出了進一步完善。同年歐盟委員會出臺了《2015年后減貧和可持續發展的全球伙伴關系》文件。該文件指出歐盟依然要在可持續發展目標內有關衛生問題的治理中發揮領導者的作用。

在戰略實施過程中，衛生發展援助是歐盟的主要戰略工具。衛生發展援助主要以官方發展援助（Official Development Assistance， ODA）的形式分配給受援國。援助工具以兩個方面為主：一是地緣援助工具，旨在針對特定國家或地區進行發展援助，包括歐洲發展基金（主要針對非加太地區國家）、發展合作工具（針對亞洲、拉丁美洲和南部非洲）和歐洲鄰居政策（主要針對東歐、高加索和地中海國家）；二是主題性項目，這些項目對地緣援助工具起到補充性作用，屬于“投資于民”（Investing in People）項目。

從數據上看，歐盟的衛生發展援助額度在“2007衛生戰略”推行的第一年達到八年間的最高水平，2009—2010年有所下滑，但在2011年后又有小幅度回升。盡管有所波動，但歐盟在該領域的援助額度一直高于世界衛生組織。除歐盟機構外，歐盟成員國也會根據本國的衛生治理政策而開展衛生發展援助。歐盟及其成員國的援助總量在2008—2015年期間均保持在41億美元以上，而且在排名上僅略低于美國，處于世界第二位（表1）。

從衛生發展援助的分配來看，歐盟基本執行了戰略文件的要求，更加注重對受援地區基礎衛生領域的投入（表2）。“2007衛生戰略”和“2010衛生戰略”推行之后，歐盟對基礎衛生事業的援助分配逐漸增長到60%左右，歐盟及其成員國在該領域的總體分配也維持在40%以上。相比較而言，在2008—2015年間，全球用于基礎衛生事業的發展援助大概占衛生發展援助總額的35%—44%，而美國在該領域的分配只占總額的15%—25%。

除發展援助外，歐盟對全球衛生治理中的人道主義援助也比較重視。2008—2014年，歐盟委員會每年用于衛生領域的人道主義援助資金由1.95億美元上升到4.08億美元，衛生領域援助在全部人道主義援助領域中所占的比重也由14%上升到18%。

第三，歐盟的全球衛生治理戰略強調世界衛生組織在全球衛生治理領域的中心地位。20世紀90年代后，世界衛生組織在全球衛生領域的領導能力和協調能力日漸式微，而且在財政問題上也面臨嚴峻的融資和信任困境。 雖然歐盟在世界衛生組織中僅具有觀察員的身份，但它曾在2003年《煙草控制框架公約》和2005年《國際衛生條例》的簽署過程中發揮了很好的協調作用，積極促進成員國批準兩項條約。《里斯本條約》明確規定了歐盟在對外交往中所具有的獨立人格，更加推動歐盟借助國際多邊平臺來提升自己的話語權。“2010衛生戰略”一方面將“行為體間缺乏協調”和“世界衛生組織協調能力欠缺”列為全球衛生治理領域的重要挑戰，另一方面也表示支持世界衛生組織在全球衛生治理中發揮更加強有力的規范和指導作用。該戰略還對世界衛生組織框架下的“公共衛生、創新和知識產權全球戰略和行動計劃”表示認同，保證2016年1月1日后仍然確保最不發達國家以較低的價格獲得必要的藥品，避免成員國利用雙邊貿易條款來提高藥品價格。 2010年后，為了便于雙方的政策協調，歐盟委員會與世界衛生組織強化了定期例會制度，并在疾病監控、人才培養和科學研究等領域合作制定了多項計劃。在2011—2015年間，歐盟委員會每年對世界衛生組織的自愿捐助均保持在0.5億美元左右的較高水平。

第四，關注全球衛生公益的供給。全球衛生公益是指能夠保護和促進全球人類健康且具有非競爭性和非排他性的產品或服務。它主要分為兩大類：一是全球性疾病的預防和控制；二是全球衛生領域的知識創新和技術研發。從供給模式上看，兩類公益有一定區別。全球性疾病的防控需要國際社會的普遍參與。特別是在全球化背景下，人類面對全球性疾病可謂一損俱損，疾病防控的實際效果往往取決于醫療衛生能力較差的國家或地區，這也促使一些發達國家為避免禍起蕭墻之外而向這些國家提供衛生援助。知識技術類公益的供給則更多具有單方供給的特征。一是衛生技術的研發有時不需要國際社會的普遍參與，二是研發過程一般由企業等私人部門主導，三是研發過程通常需要高成本和長周期。因此，知識技術類公益的“公共性”往往受到質疑，此類衛生公益的提供也成為全球衛生治理的一項難題。先進的衛生技術和產品往往受知識產權、技術壁壘和價格門檻等因素的影響而無法在全球范圍內普及。

歐盟在“2007衛生戰略”中指出，全球衛生公益的供給應遵循基本的人權，按照平等、公平和非歧視原則，保證全人類享受高質量衛生服務。 “2010衛生戰略”更加明確提出了“即便衛生知識和技術可以轉化為具體的物質產品，但它仍屬于全球衛生公益，而且歐盟會致力于克服在技術成果轉化和普及過程中存在的不公正現象。” 為貫徹上述戰略目標，歐盟首先在政策上認同世界衛生組織2008年出臺的“公共衛生、創新和知識產權全球戰略和行動計劃”，努力貫徹實施計劃的要點3和要點4 的要求，在醫學研究中關注最不發達國家所面臨的一些技術難題，幫助發展中國家引進先進技術，實現一些高技術藥物的自主生產。在戰略實施過程中，歐盟一方面同發展中國家之間建立了“歐洲與發展中國家臨床試驗伙伴關系”，在促進研究成果及時轉化的同時也注重提高發展中國家的衛生科研能力。另一方面，歐盟積極推動第七框架計劃（Seventh Framework Programme，FP7）和“地平線”2020科研計劃。 支持醫學研究機構和衛生基金組織就歐盟與發展中國家共同的衛生問題開展研究，同時也鼓勵中低收入國家的醫學研究項目接受歐盟框架計劃的資助。2007—2013年，FP7在衛生領域的總體研究投入達到55.7億歐元，其中在艾滋病、瘧疾和肺結核這三個發展中國家高發疾病領域分別投入了1.75億、1.22億和1.18億歐元。2014—2015年，“地平線”2020計劃再次向三種疾病投入總計1.5億歐元的項目資助，而且在此期間，歐盟委員會對埃博拉疫情又投入了1.38億歐元用于相關項目研究。

三、歐盟全球衛生治理戰略的困境

毋庸置疑，歐盟全球衛生治理戰略的推行的確有助于國際社會更好地應對全球衛生問題，但戰略的最終落腳點仍然是要維護歐盟的自身利益。一方面是為了實現歐盟的衛生安全訴求，即防范全球性衛生危機對歐盟地區的威脅，另一方面則是要實現歐盟的一些政治訴求，包括對內整合歐盟與成員國的衛生治理政策，保持對外政策的一致性；對外確立歐盟在全球治理領域的領導地位，推行歐盟的治理理念，獲得更高的國際聲望。然而，由于受歐盟的領導能力和內部協調能力等因素的影響，歐盟在實現這些訴求的過程中仍然面臨諸多困境。

第一，歐盟在全球衛生治理中的“領導能力”日益下滑。一般而言，領導地位的確立既需要“候選人”有著強烈的領導意愿，又要求其擁有足夠的領導能力。從歐盟歷次戰略文件的表述來看，“確立在全球衛生治理領域中的領導地位”一直是歐盟所奉行的戰略目標，可見歐盟在全球衛生治理領域具有強烈的領導意愿。然而，歐盟在領導能力方面的表現卻令人憂慮。一是受歐盟地區整體經濟環境的影響，歐盟在全球衛生援助中的貢獻力在持續減少。歐盟及其成員國占世界衛生發展援助總額的比重由1990年的37%下降到了2015年的19%。歐盟占世界多邊機構衛生發展援助總額的比重也由2008年的14%下滑到了2015年的7.4%。盡管從絕對數量上看歐盟及其成員國的援助額度在逐年增加，但并沒有跟上世界整體的增長速度。除此之外，歐盟委員會用于衛生領域的人道主義援助也從2014年4.08億美元下降到2016年的2.80億美元。 二是歐盟的“融入”戰略難以推行。“融入”戰略曾是“2007衛生戰略”的一個亮點。它的核心是希望歐盟借助它在貿易、金融、氣候變化、人權等治理領域的優勢來確立其在衛生領域的領導地位。然而，伴隨著世界新興力量的崛起，歐盟在這些領域的優勢地位事實上被不斷弱化，很難在全球衛生治理中進一步分散它的微弱優勢。三是歐盟在一些有關全球衛生治理的政策倡議中處于曲高和寡的尷尬狀態。2010年后，歐盟不斷要求廣大成員國保證世界衛生組織資金來源的穩定性，但并沒有得到美國、日本等會費大國的積極響應。盡管歐盟并不建議在醫藥技術領域采取嚴格的知識產權保護政策，但也不贊成一些中等收入國家對發達國家的醫療技術加以仿制并將產品出口到經濟發展落后的國家。這種中間立場不但沒有得到廣大發展中國家的認同，更是遭到美國等發達國家的反對。

第二，歐盟在全球衛生治理中面臨嚴峻的內部協調問題。由于歐盟本身存在著多層治理體系，所以歐盟在全球治理中的領導能力在很大程度取決于歐盟各機構之間和歐盟與成員國之間能否達成政策共識。盡管歐盟在歷次戰略文件中都強調歐盟整體要在全球衛生治理中強化共同的話語權，但仍難以解決歐盟內部的一些政策協調問題。

首先是歐盟整體戰略與成員國國家戰略之間的分歧。除歐盟委員會制定的總體戰略之外，之前的英國、瑞典和德國等成員國也在2008年后相繼制定了本國的全球衛生治理戰略。但是從總體上看，由于歐盟成員國的全球衛生戰略完全從本國的實際利益出發，所以在戰略的目標、原則和執行方面都與歐盟的整體戰略有所不同。德國在2013年6月出臺的全球衛生治理戰略中，更傾向于以“安全化”的思維邏輯來理解全球衛生治理，將維護德國的公共衛生安全作為戰略的首要目標。在領導者的問題上，德國并沒有提及如何確立歐盟整體在全球衛生治理中的領導地位，而是更多強調德國在該領域所擁有的特殊責任。 除此之外，德國對歐盟在全球衛生治理中的一些主張也持不同觀點。例如，德國在醫藥知識產權問題上持更加保守的態度，對歐盟在“2010衛生戰略”中表示認同的“公共衛生、創新和知識產權全球戰略與行動計劃”持保留意見；德國也是反對增加世界衛生組織會費的主要國家之一；德國也不贊成在全球衛生談判中犧牲煙草和酒飲料產業的利益。

其次，歐盟在全球衛生談判中的代表權受到質疑。盡管歐盟在世界衛生組織和聯合國其他相關機構中只是觀察員，但歐盟一直希望能夠借助成員國的力量來提高它在全球衛生談判中的影響力。《里斯本條約》在2009年生效后，歐盟希望進一步強化它在世界衛生組織的代表權。在2010年世界衛生大會上，歐盟委員會甚至主張接管歐盟及其成員國在談判中的代表權。然而，成員國卻認為這是歐盟委員會發起的一場“政變”，英國、德國、瑞典等成員國堅決表示要維護自己在談判中的代表權，而且這些國家認為衛生政策應屬成員國的主權范圍之內，歐盟無權干涉。 歐盟理事會對此的態度也比較慎重，理事會在一份關于“2010衛生戰略”的結論性文件中指出：“歐盟和成員國應當在不損害彼此的前提下，盡可能在與第三國或全球性的談判中發出一致的聲音”。 除此之外，歐盟之外的一些國家也對歐盟的代表權表示質疑，美國甚至在2005年表示歐盟不應當進入世界衛生組織的執行委員會，更反對歐盟擁有成員國的權利。

四、關于中國參與全球衛生治理的思考

不可否認，中國應當在全球衛生治理中發揮關鍵作用。這一方面體現在幾次重大的全球性衛生危機給中國帶來了沉重的壓力，防范衛生風險和構建穩定的衛生安全環境是中國在發展過程中的重要利益訴求。另一方面，伴隨著中國國家總體實力的不斷上升以及國際責任意識的不斷增強，中國也愿意在全球衛生治理中扮演更重要的角色。事實上，中國在全球衛生治理領域中已經作出了卓有成效的貢獻。例如，中國已經向近70個國家派駐了醫療隊，并為受援國援建和提供了大量醫療設施、醫療設備和藥品物資，而且中國還與非洲、東盟和金磚國家之間建立了常態化的衛生合作機制等。盡管如此，中國的全球衛生治理政策仍然存在進一步完善的空間。結合歐盟的相關經驗，中國可以在理念選擇、戰略設計、多邊合作平臺建設等領域有所創新。

第一，中國應當確立自己的全球衛生治理理念。

“價值分享”是歐盟實施全球衛生治理戰略的一個重要方面。“重人權”“公平”和“共命運”等治理理念的提出和推廣既保持了歐盟全球衛生治理政策的連貫性，又增進了國際社會對歐盟衛生治理戰略的認同。因此，中國在推進全球衛生治理政策的過程中同樣需要理念的引導和支撐作用。

“中國式”的全球衛生治理理念一方面要與中國參與全球治理的總體理念相一致，另一方面還要符合中國在全球衛生治理轉型進程中既是貢獻者又是接受者這一雙重身份。 具體而言，中國可以選擇“共命運”、“共分享”和“共協商”的衛生治理理念。“共命運”的理念旨在打破全球衛生治理領域盛行的“安全化”邏輯，倡導全球衛生治理事關人類的共同命運。面對全球衛生問題，世界各國不應優先選擇“獨善其身”，而是要采取攜手合作的方式來共同應對。與歐盟的“共命運”理念相比較，中國應注重將廣大發展中國家融入到“共命運”的理念中，強調中國作為“最大發展中國家”的特殊身份。這主要體現在：同樣作為發展中國家，中國依然面臨廣大發展中國家所普遍承受的衛生風險，中國能夠更加感同身受地理解這些國家的實際處境，從而增進這些國家對中國的認同感；作為最大的發展中國家，中國可以作為廣大發展中國家衛生權益的代表者，進而在全球衛生治理中發揮引領作用。“共分享”理念的內涵在于倡導全世界更加公平地共同分享人類在衛生治理領域的寶貴經驗和優秀科學成果。主張各國本著“全人類共命運”的原則，將最新的科學發現、先進的醫藥技術以及相關的疾病信息和疾病樣本向世界開放。逐漸降低因知識產權保護和疾病信息保護而人為產生的治理成本。“共協商”主要是指在遭遇全球性衛生危機或討論國際衛生援助、醫藥技術貿易保護和全球衛生規制修訂等重要問題時，各國之間應當采取集思廣益和友好協商的方式來共同尋求問題的解決路徑，化解彼此的利益分歧。

第二，確定中國的全球衛生治理戰略。

從歐盟、美國及其他發達國家的相關經驗來看，從整體層面上設計全球衛生治理戰略，有助于厘清治理中所面臨的挑戰和所要實現的目標，并更好地協調衛生治理與其他議題之間的關系。從1963年中國第一次派出援外醫療隊開始，中國實際參與全球衛生治理已有54年。和世界衛生組織等國際機構也開展了良好的合作。2017年1月，習近平主席在對瑞士進行國事訪問期間，還訪問了世界衛生組織總部，這是中國最高領導人首次訪問該組織，體現了中國對國際衛生合作和全球衛生治理的高度重視。訪問期間，中國和世界衛生組織正式簽署了關于“一帶一路”衛生領域合作的文件，具有積極的示范意義。

就中國全面參與全球衛生治理來說，今后還需要形成全球衛生治理戰略。這樣，將使中國的全球衛生治理政策更系統化，也更有助于宣傳中國的治理主張和治理貢獻。就戰略設計而言，中國的全球衛生治理戰略首先要明確中國參與全球衛生治理的目標。該目標一方面體現在減輕中國業已承受的衛生壓力，如提升國內整體衛生條件和防范重度傳染病的大面積流行等；另一方面還要與中國整體的對外戰略相協調，如防范中國在“一帶一路”建設中所面臨的衛生風險和發揮中國全球治理理念在世界的引領作用。在戰略的實施過程中，中國應當將在全球衛生治理中處于弱勢地位的廣大發展中國家作為戰略支撐。在保持現有援助機制的同時，有重點地對一些國家加大醫療項目的投資與合作。除瘧疾、艾滋病、肺結核和眼部疾病等常規的疾病外，中國還可以加大對一些發病率高、死亡率高而國際投入卻相對較少的疾病（如“被忽視的熱帶病”）的投資，保證衛生援助得到公正與合理的分配。除此之外，由于全球發展水平的不平衡是產生全球衛生問題的主要原因，而解決全球衛生問題的關鍵在于逐漸減少南北國家間的垂直落差。因此，中國全球衛生治理戰略還應將發展作為戰略實施的落腳點，把全球減貧和可持續發展作為落實戰略的支柱。

第三，強化中國與歐盟在世界衛生組織等國際公共平臺的全球衛生治理合作。

強調世界衛生組織在全球衛生治理領域的中心地位是歐盟全球衛生治理戰略的一大特色，而中國也主張提升世界衛生組織在全球衛生治理中的核心與主導地位。結合歐盟在世界衛生組織框架內提出的倡議，中歐之間可以在以下幾個方面進行合作：

其一，充分利用世界衛生組織的組織與協調作用，加強中國與歐盟及其成員國之間在全球衛生治理領域的信息交流，搭建中國、歐盟與世界衛生組織三方之間的定期例會機制。其二，共同履行世界衛生組織提出的各項倡議。在疾病控制領域，建立中歐之間跨區域的疾病監測網絡和緊急狀況下的聯合反應機制。在衛生援助領域，積極響應世界衛生組織針對特定項目和特定地區的援助倡議，特別是就共同關注的項目和地區可以開展聯合衛生救助。在疾病治療領域，中國與歐盟可以在落實“公共衛生、創新和知識產權全球戰略與行動計劃”的過程中保持協調，盡可能保證低收入國家獲取必要的醫療藥品和技術。其三，共同支持世界衛生組織的改革議程。一方面，中歐需要共同支持世界衛生組織在管理、決策和籌資等方面的革新計劃，提升世衛組織在全球衛生領域的主導地位。另一方面，中國與歐盟之間可以就改革的建議進行溝通和交流，以改革為契機提升中歐在世界衛生組織內的話語權，并將雙方共同秉持的治理理念貫徹到世界衛生組織的決策議程中。

第四，中國與歐盟之間可以進一步擴大面向第三方的衛生治理合作。

中歐在全球衛生領域已經開展了一些卓有成效的合作。2009年，中歐之間的定期衛生對話機制正式開啟，雙方開展了多層級、多領域、多渠道的衛生交流。2014年，雙方又在非洲開展了聯合抗擊埃博拉病毒的行動，將中歐之間的衛生合作進一步擴展到了第三方。中歐之間的衛生治理合作在未來還有很大的發展空間。

其一，解決發展問題是中歐在應對全球衛生問題上共同認可的治理路徑。因此，針對低收入國家，雙方可以在全球減貧和基礎醫療設施建設等方面實施更多的聯合援助計劃。其二，針對特殊疾病的防控與治療，中國與歐盟可以施行聯合行動計劃，并鼓勵歐盟成員國、其他國家、國際組織和私人團體的加入，共同倡導“兼濟天下”的責任意識。其三，將中歐在全球衛生治理領域的合作與“一帶一路”倡議相聯結。結合歐盟的技術與資金優勢，吸引歐盟及其成員國在“一帶一路”沿線相關國家和地區與中國共同開展衛生發展合作項目，從而為防范“一帶一路”建設中的衛生風險起到一定的積極作用。最后，作為在發展中國家和發達國家兩大群體中具有代表性的國家和組織機構，中國與歐盟之間的衛生合作機制可以成為兩大群體間對話的“窗口”。通過中歐之間的衛生交流與合作，使發展中國家和發達國家更好地了解彼此的意愿與需求，盡快使兩大群體在醫療衛生援助和醫藥技術貿易等問題上達成共識，從而為全球衛生治理領域的南北合作奠定一定的基礎。

[收稿日期：2016-11-02]

[修回日期：2017-01-22]

[責任編輯：樊文光]