中國企業在巴基斯坦投資的政治風險及管控?

黃河++許雪瑩++陳慈鈺

【內容提要】 “一帶一路”倡議以及中巴經濟走廊建設為中國同巴基斯坦的經貿合作帶來新的機遇，但是巴基斯坦內部局勢與外部環境均存在不可控因素。這使中國企業在巴基斯坦的投資面臨較大的政治風險，主要包括恐怖主義威脅、印度、美國等域外大國干預、巴內部省份的利益競爭、宗教因素和非傳統政治風險。因此，在建設中巴經濟走廊過程中，為了有效管控風險，中國政府應該通過提供安全類公共產品打造區域及區域間安全共同體；建立企業境外投資風險評估機制，形成多方合力以防范與應對投資風險；動員社會資源，創新海外公民保護機制；對外投資企業則應建立境外投資保險制度。

【關鍵詞】 一帶一路 中巴經濟走廊 政治風險 企業投資

【作者簡介】 黃河，復旦大學國際關系與公共事務學院教授；許雪瑩、陳慈鈺，復旦大學國際關系與公共事務學院本科生

【中圖分類號】 F125.535.3

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2017）02-0132-17

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201702008

中巴經濟走廊是“一帶一路”的重要組成部分，相關項目建設被中方視為“一帶一路”的旗艦項目，并希望將其建成共商、共建、共享的樣板。 2015年4月，習近平主席訪問巴基斯坦，兩國簽署了51項合作協議，總額達460億美元。2016年8月29日，在伊斯蘭堡舉行的中巴經濟走廊峰會暨走廊博覽會上，巴基斯坦總理納瓦茲·謝里夫（Nawaz Sharif）指出，該走廊建設是21世紀南亞地區最重要的經濟發展倡議，也是中國“一帶一路”倡議與巴基斯坦“2015年遠景規劃”的完美結合。 雖然中國視巴基斯坦為全天候的“鐵桿朋友”，巴基斯坦無論是軍人政權還是民選政府都始終堅持對華友好政策，雙方保持著獨一無二的“全天候戰略合作伙伴關系”，但是其國內外政治局勢對于中國企業而言，仍然存在不可控因素。中國企業在巴基斯坦的投資并非一帆風順，受到東道國政治局勢動蕩、政策變化、文化差異、第三國干預、地方民族主義運動等因素的共同影響，加之企業自身對海外投資的經驗和準備不夠充分，遭遇了不少挫折。例如，《今日巴基斯坦》《論壇報》《巴基斯坦國防論壇》等主流媒體針對中國企業的投資發出質疑的聲音。自2013年5月以來，信德聯合陣線（Jeay Sindh Muttahida Mahaz）、俾路支共和黨（Baloch Republican Party）等組織更是開始發動小規模的反華游行示威， 上述情況應引起參與中巴經濟走廊建設的中國企業的高度關注。

一、政治風險的基本內涵及分類

對于海外投資的政治風險，國內外學術界已經進行了大量研究。這些研究中既有對政治風險的定義的探究，也有對政治風險的成因及規避措施的分析。關于政治風險的定義，富蘭克林·魯特（Franklin R. Root）認為是指任何能夠引起跨國商業經營利潤受損或資產受損的政治事件的可能性，如戰爭、革命、政變、國有化、征用、征稅、交易控制等。 而斯蒂利·羅博克（Steely H. Robock）則認為政治風險是指因政治原因導致企業跨國經營出現了不連續性，并對企業跨國經營的利潤或其他商業目標的實現產生了顯著的負面效應。 在中國，學者們對政治風險這一概念也存在不同的解讀和界定。一些學者把海外投資的政治風險定義為由于東道國與母國甚至第三國政治、經濟、安全等關系發生變化、東道國政治和社會的不穩定性以及政策變化而導致的跨國公司跨國經營活動和價值受影響的可能性。 還有部分學者認為“政治風險”一般也稱為“國家風險”或“主權風險”，三者之間有細微的區別，但通常情況下不加以細分。政治風險的概念范圍較廣，它包括影響跨國公司在該國進行商務活動的所有環境的變化，嚴格地說，它是各種政治力量使一個國家的商務環境發生激烈的變化，并將影響跨國企業利潤及其他目標實現的可能性。 2011年，商務部制定的《對外投資合作境外安全風險預警和信息通報制度》指出：政治風險是指駐在國的政局變化、戰爭、武裝沖突、恐怖襲擊或綁架、社會動亂、民族宗教沖突、治安犯罪等。 筆者將政治風險的概念界定為“能夠引起一個跨國商業運作的利潤潛力或資產損失的任何類型的政治事件”。

目前，學者們在政治風險的定義方面尚無定論，但可以找到一些帶有共性的要素：第一，經營環境的不連續性的可能性，特別是經營環境的劇烈變化的可能性。第二，政治力量的作用使然。事實上，造成經營環境不連續性的因素相當繁雜，有些是政治力量作用的結果，有些則是非政治力量作用的結果。第三，不確定性。這是風險的本質特征，風險實際上是一種不確定性，即難以事先確定可能發生的變化。第四，能夠顯著影響某個企業的利潤或其他目標。第五，政治風險難以預測。

政治風險內涵的寬泛性導致其定義的不確定性。例如，人們很難識別經濟風險與政治風險的區別，因為市場性風險在很大程度上是由政策性風險導致的，而在研究政治風險之前就確定嚴格的風險范圍既不實際也不科學。 因此，比較現實可行的辦法是將政治風險從風險來源上區分為傳統風險與非傳統風險。例如，杰弗里·西蒙（Jeffrey Simon）將政治風險來源歸納為八大類五十余種，其中既有宏觀因素，也有微觀因素；同時這些因素按其最終來源又分為與社會條件相關或與政府行為相關兩類；某些風險由境外因素引起，另外一些則完全由國內因素引起（表1）。

關于傳統政治風險和非傳統政治風險，學界并沒有嚴格的定義和區分。筆者認為，海外投資領域的傳統政治風險主要指戰爭、政局動蕩、政府不穩定、社會政策突變性高等，這些因素會影響跨國公司的正常經營活動。而非傳統政治風險主要指由于雙方觀念上、認知上的分歧或矛盾導致戰略上、政治上的互不信任所引發的一系列后果。 有的學者把傳統政治風險按其影響程度分為七個等級（表2）：（1）政府的非區別性干預。這是東道國政府為了達到預定的經濟增長目標而通過人員、環境、價格、國有化比例等措施控制在本國的所有外國企業。（2）政府區別性干預。這主要表現為東道國政府采取某種干預性措施限制某些行業、區域或某種類型外資企業的經營活動與范圍。（3）制裁。東道國政府對外資企業施加各種壓力，最終導致外資企業不能盈利甚至破產。（4）國有化。（5）強制變更所有權。這是東道國政府強制剝奪外國企業財產的行為。（6）財產毀損。主要指由內戰、邊境戰爭、騷亂以及與政治因素相關的恐怖事件所造成的損失。（7）人員傷亡或人身安全失去保障。

目前，在對中國企業海外經營的政治風險進行考查時，中國學者的研究主要關注宏觀經濟風險、東道國法律法規的變動風險以及因人員、文化等因素引發的并購后整合風險。而更為緊迫的非傳統政治風險尚未受到足夠重視，包括東道國政府或企業因與中國在國家利益觀、認知上有分歧，導致戰略上、政治上的不信任，進而導致對中國企業海外投資的排斥或限制。

二、巴基斯坦的政治風險變量

2015年4月，隨著習近平主席訪問巴基斯坦，“中巴經濟走廊”建設成為落實“一帶一路”倡議的開局之作。價值460億美元的投資使巴基斯坦對建設經濟走廊的態度更加積極活躍。一時間，大批中資企業赴巴考察，準備并計劃在巴投資，參與中巴經濟走廊建設。 但也應看到，正在穩步推進的中巴經濟走廊仍面臨著潛在的政治風險。本文將從傳統政治風險與非傳統政治風險的視角，進一步分析中國企業在巴基斯坦投資面臨的潛在政治風險及其表現形式。

（一）巴基斯坦內部政治風險變量

第一，政府控制能力。巴基斯坦由四個省和兩個聯邦直轄區組成，中央設聯邦政府和兩院制議會制度。參議院代表全國各省，并通過比例代表制由省級議會選舉產生，國民議會直接由選民選舉產生。總統由全國性和省級議會組成的選舉團選出，任期為5年，并可任命各省省長。總理由國民議會選舉產生，并領導由各省多數黨組建的省級政府。該政治制度實質上為半總統共和制，總統、總理均有可能擁有實權，為權力中心反復轉移埋下伏筆。在該制度下，省級議會保有立法權，且在野黨只要成為省級議會多數黨就有權在地方組建政府，這無疑削弱了巴基斯坦中央政府的控制能力。

第二，軍政關系。軍政體系是影響巴基斯坦政治穩定的制度性因素。巴基斯坦建國后，國內政治呈現出軍人政治和選舉民主制周期性交替的局面。從建國至今，巴基斯坦主要經歷了四次軍人政權，分別是1958年上臺的穆罕默德·阿尤布·汗（Muhammad Ayub Khan）政權、1969年上臺的阿迦·穆罕默德·葉海亞·汗（Agha Muhammad Yahya Khan）政權、1977年的穆罕默德·齊亞·哈克（Muhammad Zia-ul-Haq）政權和1999年的佩爾韋茲·穆沙拉夫（Pervez Musharraf）政權。在緊急情況下，軍方首領可對外宣布接管政府，自任首席執行官并就任總統，通過總統制獨攬大權，實行軍法管制下強有力的統治。對巴基斯坦軍事政變頻繁發生的原因的解釋主要包括公民對世俗國家的向心力缺乏，民主政府能力較弱、政局不穩，長期緊張對峙背景下軍隊社會地位高、社會影響力大，軍隊形成了較為穩固的特殊利益集團乃至與政府平行的管理機構等。1981年，巴基斯坦第三次軍人政治首席執行官齊亞·哈克頒布臨時憲法，削弱立法和司法機構的許可權，在巴基斯坦實行“伊斯蘭化”，并采取包括調整稅收體系、取消銀行利息等一系列嚴厲的財政和貨幣手段整頓國內經濟，嚴重破壞了巴基斯坦的投資環境，巨大的社會動蕩給投資者造成損失。

第三，政治派別。在沒有軍人干政的民選政府時期，巴基斯坦的政治穩定性風險主要來源于政治派別斗爭。國父穆罕默德·阿里·真納（Mohammed Ali Jinnah）逝世后，巴基斯坦國家政權迅速落入地區世家大族手中，民主政體的支持者也多出自于這些世家大族，民主制度逐漸淪為政治世襲權貴和大產業主維護和爭奪家族、地區利益的工具， 例如，布托（Bhutto）家族、謝里夫（Sharif）家族，都是地方豪門。以家族為基礎的利益集團往往只代表本地或本省的利益。這些家族，通過操縱政黨選舉，以維護自己在政治中的特權地位，從而獲取各種政策上的優惠和經濟利益。再如，穆斯林聯盟（謝里夫派）（Pakistan Muslim League）和人民黨（Pakistan Peoples Party）作為巴基斯坦歷史最悠久、實力最雄厚的兩大政黨，分別以謝里夫家族和布托家族為主導，代表旁遮普省和信德省的地方利益，為了穩住“票倉”，迎合選民，它們千方百計地將國家資源輸送給自己的大本營。 2013年大選后，人民黨在國民議會中擁有40席（共344席），成為最大反對黨，該黨在其他省議會選舉中幾乎沒有拿到席位，但在傳統“票倉”信德省議會獲得90席（共162席）。

政黨之下是巴基斯坦國內的政治生態中各方利益集團的斗爭，如封建地主家族、軍隊、政府官僚、宗教領袖和城市大工業資產階級等。利益集團彼此間密切聯系，形成盤根錯節的利益鏈。它們通過控制選區中的選舉，維護自己在國家政治權力結構中的特權地位。在巴基斯坦國民議會中，狹隘的地區利益、族群利益以及個人野心得到集中體現，無論在選舉還是通過議案時，利益集團首先考慮一己私利，而置巴基斯坦民族和國家利益于不顧。 因而在2014年，反對大家族政治的政治新秀巴基斯坦正義運動黨（Pakistan Movement for Justice）以2013年大選舞弊為借口，通過長時間的示威游行及靜坐活動要求傳統家族政治的代表謝里夫總理辭職，重新進行選舉和行政改革。 此次政治危機不僅使得巴基斯坦社會動蕩，經濟遭受重大損失，更導致習近平主席訪巴時間被迫推遲。巴基斯坦政府聲稱，此次反政府示威活動是一次“延遲中國國家主席訪巴的陰謀”。

第四，腐敗風險。腐敗嚴重削弱了巴基斯坦政府效能和公信力。根據透明國際（Transparency International）2014年全球清廉指數報告，巴基斯坦得分為29分（總分100分），在175個國家和地區中排在第126位，處于50個腐敗最嚴重的國家之列。 巴基斯坦貪污腐敗盛行的原因主要在于其社會根基親緣政治化的影響。政治團體的領導人在贏得選舉前需要大量費用以保證選票，當選后他們一方面需要利用執政期間能夠掌握的權力彌補之前的付出，另一方面還要感謝那些曾經支持過自己的政治勢力，所以腐敗不僅產生在這些政治團體領導人的親屬身上，也產生在那些支持他們的政治勢力身上。 腐敗削弱了中央政府的威信和效能，在集團斗爭中，國家利益和市場效率必須讓位于集團利益，這使在巴基斯坦有長期投資項目的中國企業面臨極大的政治風險。

第五，安全風險。巴基斯坦是南亞地區面臨恐怖主義威脅最為嚴重的國家之一。其境內恐怖主義由開普省“巴塔”為主導的恐怖勢力、俾路支省的民族分裂勢力、遍布巴基斯坦全境的宗教極端勢力以及卡拉奇和北部的黑社會勢力構成。自2013年以來，巴基斯坦恐怖襲擊事件顯著增加。根據全球恐怖主義數據庫（Global Terrorism Data）數據顯示，從2003年到2013年，巴基斯坦針對企業的恐怖襲擊事件顯著增加，成為當地政府軍隊、個人之后的第三高風險襲擊目標。

（二）外部/國際政治風險變量

1947年的印巴戰爭造成印度和巴基斯坦在南亞地區的長期敵對狀態。1965年，兩國圍繞克什米爾爭議地區開戰，雖然戰爭在聯合國框架內調停，但“短暫的戰爭已經給兩國留下了永久的創傷和回憶” 。1971年的第三次印巴戰爭造成東巴基斯坦（現孟加拉國）獨立的后果，這被巴基斯坦視為印度聯合西方勢力對其進行的一次“羞辱”。 2015年10月，巴基斯坦總理謝里夫與美國時任總統奧巴馬（Barack Obama）會面時坦承巴基斯坦已發展和部署用于戰場的戰術核武器，以應對印度部署在克什米爾爭議地區“冷啟動”的傳統武器攻擊， 這是巴基斯坦首次公開承認戰術核武器的部署，也使得印巴邊境安全態勢在核威懾下走向復雜化，不利于巴基斯坦經濟發展計劃以及經濟走廊建設在和平穩定的國際環境中取得進展。目前，巴基斯坦和印度的關系始終不能盡快實現良性互動，不是歸因于某一個方面的原因，而是和長期的積怨有關。

中印關系則在1962年中印邊境戰之后較長時期陷入冰點。2011年11月，印度國防部長安東尼（A. K. Antony）公開宣稱中國正在印度邊境增強軍事存在， 而美國在“重返亞太”戰略背景下出于遏制中國的意圖，當時也公開宣稱印度為其亞太地區的重要安全合作伙伴，支持印度軍事上對華強硬政策。 2011年10月，時任美國國務卿希拉里（Hillary Clinton）發表文章表明美國重返亞太時，特別強調印度的重要性。在希拉里公開發表的外交政策文章“美國的太平洋世紀”中提出印度在美國推進的六大領域行動中的每一個領域都將發揮關鍵角色。 隨著2014年美國從阿富汗撤軍，巴基斯坦作為美國主導的全球反恐戰略中前線國家的重要性進一步下降，美國在南亞地區的戰略重心進一步向印度傾斜，美印關系的迅速升溫引起了美國在南亞地區的傳統盟友巴基斯坦的擔憂。 同時，美國、日本對印度實施的拉攏政策以遏制、防范甚至敵對中國為目標。這不僅惡化了中國的周邊環境，而且由此造成地區局勢的復雜化，并影響包括巴基斯坦在內的其他國家的利益。

自2001年時任總理朱镕基訪問巴基斯坦之后，中巴兩國以經濟互助為起點展開多方面合作，其中包括后來進入“一帶一路”范疇的從瓜達爾港到喀什的經濟走廊系列項目。但西方媒體認為“一帶一路”實質上將巴基斯坦視為中國在南亞地區平衡印度軍事實力的重要支點。 而中國在瓜達爾港的重點投入被解讀為印度洋“珍珠鏈”部署的一大勝利。 在此背景下，中巴經濟走廊的建設無疑將觸動印度在南亞地區核心利益的敏感神經，更令美國擔憂中國將通過“一帶一路”建設實現能源封鎖和陸權擴張。而且美國早在2010年就已公開宣布將“全力支持印度軍事現代化進程”， 這增加了中國在巴項目建設的政治壓力。鄰國特別是域外大國的介入，對“一帶一路”倡議在巴基斯坦的落實必將產生一系列不容忽視的影響。這些外部或國際政治的風險變量，需要引起中國政府和企業的重視，并積極尋找應對之策。

三、對中巴經濟走廊的風險評估

一直以來，巴基斯坦政府在民主政治與軍事統治之間相互交替。盡管目前巴基斯坦穆斯林聯盟政府政局穩定，但軍隊仍然扮演著關鍵角色。軍方主導著巴基斯坦的國防、外交和國內安全政策，這使現政府在執政方面面臨較大困難。雖然目前穆斯林聯盟政府與軍方的關系有所改善，并在國會中占據多數席位，但由于反對派正義運動黨多次指控其操縱了2013年的選舉，穆斯林聯盟政府的支持率未來有可能下降。

目前，中巴經濟走廊建設主要集中在經濟領域，其中不乏大型基礎設施建設項目。隨著2018年巴基斯坦將進行新一輪大選，屆時國內利益沖突將進一步加劇。謝里夫在處理內政上已焦頭爛額，可能無法將更多精力投入到中巴經濟走廊建設中，從而使相關政策出現不連續性或滯后性，巴基斯坦有可能再次面臨政局動蕩的風險。政局穩定既是影響中國企業在巴基斯坦投資的重要因素之一，也是中國企業在“一帶一路”沿線其他國家的投資過程中不可忽略的因素。綜合上述分析，本文認為在建設中巴經濟走廊過程中，中國企業急需關注以下一些政治風險。

第一，恐怖主義。恐怖主義對中巴經濟走廊建設的威脅既是潛在的，也是現實的。2013年6月23日，巴基斯坦塔利班組織和極端武裝“真主旅”發動的恐怖襲擊致使中國游客在巴遇險。 另外，阿富汗與巴基斯坦接壤，2008年以來，阿富汗的動蕩局勢也波及到巴基斯坦。巴基斯坦財政部公布的數據顯示，在2011—2014年期間，恐怖襲擊造成的經濟損失超過280億美元，安全局勢是制約未來投資發展的決定性因素。 自以美國為首的聯軍撤離阿富汗起，阿富汗國內塔利班組織有復活之勢，一旦阿富汗安全形勢惡化，與巴基斯坦國內局勢形成呼應，巴基斯坦安全形勢不容樂觀。目前僅活躍于俾路支省的重要恐怖組織就有數十個，包括俾路支解放軍（Baloch Liberation Army）、俾路支共和軍（Baloch Republican Army）、俾路支民族陣線（Baloch National Movement/Front）、民族黨（National Party）、俾路支斯坦民族黨（Balochistan National Party）、俾路支學生組織（Baloch Student Organization）以及真主旅（Jun-Dallah）和圣賢軍（Sipha-e- Sahaba）等。巴基斯坦社會秩序與安全形勢有可能不斷惡化，這將給中巴經濟走廊建設帶來諸多潛在的安全挑戰，也增加了中國一些企業對巴基斯坦投資的擔憂和恐慌。 由此可見，以恐怖主義為代表的安全風險需要引起在巴投資中國企業的高度警惕。

第二，域外大國干預。中巴經濟走廊的建設，無疑會引發印度、美國等域外相關大國的反應，需要早作預判和準備。目前，印度對中巴經濟走廊的態度最具敵意和挑釁意味。一方面，印度對于中國主導的國際和地區事務具有慣性排斥。早在中國的“一帶一路”倡議提出之初，中巴經濟走廊和孟中印緬經濟走廊就是中國積極倡導的兩大次區域互聯互通項目，但印度不甘心在中國提出的倡議中扮演配角或并列主角，不僅對孟中印緬經濟走廊未作積極回應，還提出印度扮演絕對主角的“北部走廊”倡議進行對沖。此外，印度還提出“季風計劃”反制中國的21世紀海上絲綢之路建設。另一方面，印巴之間的領土爭議導致印度否認中巴經濟走廊的合法性。2015年5月，在莫迪訪華期間，違背外交禮節地提出對中巴經濟走廊途經巴控克什米爾爭議地區不滿，更有巴基斯坦媒體稱印度研究與分析處斥資3億美元精心打造專門針對中巴經濟走廊進行襲擾破壞的特殊行動部門。

第三，巴基斯坦內部省份的利益競爭。目前，在巴基斯坦國內，大多數政黨均承認中巴經濟走廊對于巴基斯坦經濟發展大有裨益，各省都對經濟走廊建設態度積極，希望能夠分享中巴經濟走廊建設的紅利。中巴經濟走廊雖然確定了以喀什為起點，以瓜達爾港為終點的基本路線圖，但具體經由路線在巴基斯坦國內具有較大爭議，導致中央政府未能按照原計劃落實走廊建設進度。目前，巴基斯坦國內關于中巴經濟走廊的爭議主要集中在路線選擇的問題上。開普省首席部長佩爾韋茲·哈塔克（Pervez Khattak）曾誓言，“如果聯邦政府改變走廊最初的路線規劃，開普省政府將發起一場法律和政治抗爭。”

第四，非傳統政治風險。中國企業對外投資的非傳統政治風險主要指他國對中國在戰略層面的不信任、對中國市場經濟地位的懷疑、對中國“政企不分”狀態的疑惑以及對中國企業海外拓展的真實意圖的擔憂等帶來的政治風險。在中巴關系友好的背景下，中國企業在巴基斯坦開展項目投資可保證戰略互信，但由于巴基斯坦內部地區差異、宗教差異、民族差異和文化差異較大，各地方政治派別和部落傳統勢力仍未對中巴經濟走廊形成統一認知，非傳統風險仍然存在。例如，自走廊項目實施以來，巴基斯坦國內展開了一場激烈討論，俾路支分離主義勢力對此尤為關注。強硬政黨和武裝團體反對中巴經濟走廊。他們的理由是：中巴經濟走廊可能會讓中方過多開采和利用俾路支省的自然資源，作為本地人應制止中方的投資活動。他們認為在經濟全球化時代，俾路支省由于獨特的地理位置和豐富的自然資源成為中國商業資本掠奪的對象。俾路支共和黨主席卜拉哈姆達格·布格蒂（Brahamdagh Bugti）在2015年6月該黨歐洲分部召開的日內瓦會議上明確表示，“中國對俾路支省的開發和干預不可接受，對巴投資是中國掠奪俾路支自然資源的借口。”俾路支解放陣線領導人阿拉·納扎爾·俾路支（Allah Nazar Baloch）己對投資瓜達爾港口建設的中國公司提出嚴正警告。

第五，宗教因素。在巴基斯坦境內共有246個有宗教背景的政治團體和軍事組織，這些團體和組織根據它們各自對教法的解讀來對政治、經濟、社會、文化活動進行管理。例如，2013年以來，巴基斯坦什葉派與遜尼派之間的斗爭愈演愈烈，宗教極端主義勢力（如穆罕默德戰士會、阿里戰士會）時常制造暴力和恐怖事件，諸如公共場所爆炸、暗殺對方領導人等。由于中國與巴基斯坦的特殊友好關系，中國在巴人員會受到巴政府對內行為的牽連而成為宗教極端組織的目標之一。例如，瓜達爾港的建設本質上是為了以港口運輸激活全國市場，增加巴基斯坦的投資吸引力，但其經濟效應與宗教團體所倡導的伊斯蘭傳統主義文化相矛盾。且瓜達爾港的運營必須要有南亞次大陸背后的廣闊市場作支撐，在經濟活動中必然涉及到處理和印度的雙邊經貿關系，這也很容易被解讀為破壞伊斯蘭教義、損害巴基斯坦利益和企圖掠奪當地資源的表現。

四、風險管控及政策建議

自20世紀70年代起，就有學者對政治風險的管控方法進行了研究。 例如，博林（A. Berlin）認為，“風險是商業決策過程中持續存在的因素，采取合適的方法去管控風險、緩解風險，對任何新投資或現有商業運營擴容的最終成功，都至關重要”。 對投資者來說，評估投資項目的政治風險也至關重要，這有助于指導投資者在何處投資以及是否應該進行投資方面做出決定。一旦投資者意識到政治風險對未來或現有的投資造成影響，就應著手管控這一問題，以避免損失，并使收益最大化。基于此，為了保護中國企業的海外投資，應重點在以下幾個方面有所作為。

第一，通過提供安全類公共產品打造區域及區域間安全共同體。在全球性公共產品供應嚴重不足或無法滿足其個性化需求的情況下，中國可以提供區域性或區域間公共產品。區域性或區域間公共產品是指只服務于特定區域或跨區域，其成本由區域內或區域間國家共同分擔的安排、機制或制度。 國務院新聞辦在2015年5月發布的《中國的軍事戰略》白皮書中提出：在軍事安全合作中，中國軍隊將加大參與國際維和、國際人道主義救援等行動的力度，在力所能及范圍內承擔更多國際責任和義務， 提供更多的安全類公共產品。事實上，截至2014年8月，中國已經連續、常態化地派出了17批次編隊執行護航任務，為5 670余艘中外船舶實施了安全護航，成功解救、接護和救助了六十余艘中外船舶。未來，中國在安全類公共產品的提供方面不應僅僅提出理念，還需要進一步落實到具體實踐中去，積極提供區域性或區域間安全治理的公共產品，引領區域性或區域間安全機制的構建， 為中國企業“走出去”創造良好的外部條件。

第二，建立企業境外投資風險評估機制，形成多方合力防范與應對投資風險的平臺。借助國內外研究機構和金融、保險等行業的力量，加強對中國企業對外投資的重點國家和地區政治經濟形勢、民族宗教矛盾、恐怖主義活動等信息的收集、評估和發布，建立中國企業“走出去”綜合管理信息系統與網站，制定中國企業“走出去”的戰略方案，列出適宜投資的重點地區和國家建議名單，包括政治、經濟、法律、移民和文化等方面的基本情況，列出鼓勵企業海外投資的行業，供企業參考。

第三，動員社會資源，創新海外公民保護機制。保護海外公民是一個國家的應有權利和應盡義務。也就是說，以外交部門為主的政府部門應負起保護海外公民（特別是自我保護能力較差的個人）的首要責任。一些國家的成熟經驗表明，充分動員社會各方面資源投入是比單純以政府投入更為經濟、更有效率的方式。例如，剛果（金）當地有大量國際背景的非政府組織（NGO）和專業機構在各個社會領域活動，這些機構出于本職工作的需要，必然要有針對性地進行當地社情、民情調研，由此也使外界得以獲得大量、詳盡的國情基礎信息，這些海量信息顯然是任何一國政府甚至是東道國政府都難以獨立組織采集完成的，而這些信息的獲益者首先是NGO的母國，由此可見社會資源的強大作用。相比之下，中國的外交部門的組織理念和思維還相對比較傳統，而在新形勢下需要革故鼎新、與時俱進。

第四，建立境外投資保險制度。目前，由于非傳統政治風險的存在，導致一些東道國政府和民眾對中國投資者產生了一定的排斥情緒，這種情緒遇到特定事件被激化后極易引發針對中國投資者及其投資的暴力行為。這種風險具有很大的不確定性，也很難為企業所預防和避免，對中國海外投資者的人身和財產均有極大的危害。自中國企業“走出去”戰略實施以來，由于宗教信仰、宗教沖突問題導致的海外投資項目選址遇阻的事件也時有發生。針對這些特殊風險，中國企業投資項目的政治風險保險可采取兩種不同的方式。第一種是可包括某些形式的政治風險保險。這能夠使企業確信，如果損失確實出現，其可得到投資項目的大部分補償金。第二種是可采用事實保險形式，包括旨在防止損失最初出現的一套戰略合作關系或計劃。

由于政治風險的不可預測性較大，做好政治風險的管控在中國企業“走出去”過程中的作用舉足輕重。為了規避政治風險，中國急需制定有效的政策措施。總體說來，應注意以下五個方面：在原則方面，應作好自身戰略定位，審慎、節制地配置戰略資源；在安全方面，要堅決打擊“三股勢力”和跨境威脅，通過提供安全類公共產品打造區域及區域間安全共同體；在政治方面，應主動發展與相關國家國內各主要政治力量、派別或者族群的友好關系，確保不同勢力掌權不會導致中國企業的投資風險增加；在外交方面，加強與各國的政策溝通與協調，妥善處理好與大國和國際組織的關系。最后，對面臨的政治風險要提前進行細致評估，并及早制定風險防范措施。

[收稿日期：2016-11-03]

[修回日期：2017-01-26]

[責任編輯：石晨霞]