黨內政治生活中非制度化行為治理探析*

摘要：黨的十八屆六中全會對新形勢下嚴肅和規范黨內政治生活進行了具體部署，并號召繼續推進全面從嚴治黨，共同營造風清氣正的政治生態。近些年來，受黨內制度短板、部分黨員干部理想信念弱化、監督機制缺失以及陳規陋俗和社會不良風氣的影響，一些違背黨紀國法，以功利性、隱蔽性、實用性、腐蝕性為主要特征的非制度化行為在黨內政治生活中不斷蔓延，嚴重破壞了黨的團結和集中統一，損害了黨內政治生態和黨的形象。為此，要通過強化“四種”意識、堅持思想道德教育與制度懲防相結合、堅持短期集中整治與常態化治理相結合、堅持黨內監督與大眾監督的深度結合、建立健全多元主體協同治理機制，遏制和根除黨內政治生活中的非制度化行為。

關鍵詞：非制度化行為；黨內政治生活；治理

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）02-0018-05

注重改善和優化黨內政治生活是中國共產黨的一貫優良傳統，更是新時期全面從嚴治黨的內在訴求。習近平總書記在慶祝建黨95周年大會上的講話中明確指出：“嚴肅黨內政治生活是全面從嚴治黨的基礎。黨要管黨，首先要從黨內政治生活管起；從嚴治黨，首先要從黨內政治生活嚴起。”①黨的十八屆六中全會更是對如何優化黨內政治生活進行了具體部署，并通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。這些都表明，塑造和展現黨內政治生活新氣象、集中整飭黨風、嚴厲懲治腐敗、凈化黨內政治生態已成為新形勢下全面從嚴治黨的重要內容。黨的革命和執政實踐證明，只有形成又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統一意志又有個人心情舒暢的生動活潑的政治生活局面，才能建構良好的政治生態，增強黨的凝聚力。近些年來，一些非制度化行為，如潛規則、圈子文化、山頭主義、拉幫結派、“四風問題”等，不斷在黨內生活中滲透和蔓延，破壞了黨紀國法的嚴肅性和神圣性，嚴重損害了黨的公信力。因此，阻斷非制度化行為在黨內生活中的擴散，全面凈化黨內政治生態，成為全面從嚴治黨實踐中重要且緊迫的任務。

一、黨內政治生活中非制度化行為的主要表現

黨內政治生活涉及黨內組織生活、民主決策、黨員干部思想觀念以及權利和義務等方面，事關黨內政治生態，事關黨風政風民風。近些年來，黨內政治生活總體是好的，但也面臨著一些突出問題，其中最典型的就是非制度化行為引發的政治生活異化、腐化和變質。黨內非制度化行為是與黨的規章制度、黨紀國法相對立的，是借助“人情”“金錢”“關系”“權力”等資源進行利益博弈或利益交換的行為。這種行為與經過實踐檢驗、約定俗成且行之有效的黨內優良傳統和工作慣例有截然不同。黨內優良傳統和工作慣例，如密切聯系群眾、批評與自我批評等，旨在發揚黨的革命精神和優秀作風，本身也是重要的黨內政治規矩，而黨內非制度化行為則是破壞黨內政治規矩的典型。在現實實踐中，非制度化行為對黨內政治生活形成了沖擊，破壞了黨內政治生活的嚴肅性、民主性、和諧性。具體而言，非制度化行為在黨內政治生活中的表現可歸納為如下幾點。

收稿日期：2016-11-28

*基金項目：國家社會科學基金青年項目“全面從嚴治黨實踐中黨內非制度化行為治理研究”（16CKS016）。

作者簡介：田旭明，男，江蘇師范大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師，法學博士（徐州221116）。

第一，黨內正式制度執行中滋生的非制度化行為。這種行為公然藐視和踐踏黨內正式制度權威，使其形同虛設。在政治生活中，制度具有根本性、穩定性和長期性特征，是權力腐敗的根本性制約力量。唯有建立科學、公正的制度體系，增強制度執行自覺，才能懲惡揚善，使公民的自由、平等權利得到保障，正當利益受到保護，進而實現政治生活的廉潔高效、風清氣正。而在現實政治生活實踐中，雖然我們黨努力維護現有正式制度的權威，并增強其執行力，但由于各種主客觀原因的存在，一些藐視、侵犯和踐踏黨內正式制度，企圖讓黨章黨規、黨紀國法在黨內生活中變得虛無和無力，讓權力失去制約的非制度化行為卻不斷滋生，從而誘發了各種腐敗行為。例如，有的干部私下遵循各種潛規則，且心存僥幸，直接繞開制度法規，或鉆制度柵欄縫隙進行權錢交易，貪污受賄；有的漠視黨紀黨規，將“有關系走遍天下，沒關系寸步難行”奉為立足官場的金科玉律，背著黨組織搞“小山頭、小圈子”，并借助人情關系，以“走捷徑”方式快速獲取名利，而且小圈子成員由于有著共同利益，一損俱損，因此官官相護，狼狽為奸，對彼此的違紀違規視而不見、聽而不聞，使得圈子結構更加穩固。這些典型的非制度化行為挑戰著黨內正式制度的權威，把權力變成個人謀私利的工具。它“背離了正義觀念或正式制度的規定，侵犯了主流意識形態或正式制度所維護的利益，因此不得不以隱蔽的形式存在”；“通過這種隱蔽，當事人將正式規則的代表屏蔽于局部互動之外，或者，將代表拉入私下交易之中，憑借這種私下的規則替換，獲取正式規則所不能提供的利益”。②一旦非制度化行為大面積滲透到黨內生活，正式制度的合法性將會遭受質疑，公正性將會逐漸喪失，效力將會下降，政治生活就會出現諸多怪誕現象：溜須拍馬者、走歪門邪道者、阿諛奉承者、弄虛作假者官運亨通，而直言進諫者、依法守規者、踏實辦事者被嘲笑、冷落甚至被打壓。這對黨的執政基礎將會是致命性的威脅。

第二，黨內組織生活中的非制度化行為。這類行為通常罔顧和侵犯制度的原則性和嚴肅性，制造隨意化、庸俗化與娛樂化的黨內組織生活亂象。黨內組織生活如“三會一課”（黨員大會、黨支部委員會、黨小組會，黨課），是政治生活的重要組成部分，必須體現黨章黨紀黨規的嚴肅性和程序性，要講原則，講政治，講民主，講紀律，講規矩。而在現實生活中，諸多非制度化思想與行為總是不斷破壞黨內組織生活，制造一些隨意化、庸俗化和娛樂化的政治生活丑象。例如，一些地區和部門的干部對組織的決定和組織規定的任務采取各行其是、各自為政的態度，合意的就執行，不合意的就拒絕執行；對于民主生活會制度，一些部門只是掛在墻上，寫在紙上，很少真正落實；在要求相互批評指正時，礙于情面，不說問題，相互吹捧；一些黨員干部借開展組織生活和正規考察之名，到處游山玩水，每到一處，都有地方官員前呼后擁地迎接；一些單位利用集體學習、開民主生活會之機舉辦各種娛樂晚會，有的甚至在休閑娛樂場所舉辦黨員干部學習和交流活動，使嚴肅的組織生活變成了歡樂的燈紅酒綠生活。這些非制度化行為破壞了組織生活的規矩和原則，污染了黨風，敗壞了黨的形象。

第三，黨內關系中的非制度化行為。實踐證明，健康、和諧的黨內關系是黨內政治生活正常化和規范化的重要保障。習近平總書記曾強調，要倡導清清爽爽的同志關系、規規矩矩的上下級關系。“黨內決不能搞封建依附那一套，決不能搞門客、門宦、門附那一套，搞這種東西總有一天會出事”；“在黨內，所有黨員都應該平等相待，都應該平等享有一切應該享有的權利、履行一切應該履行的義務”。③“黨內上下關系、人際關系、工作氛圍都要突出團結和諧、純潔健康、弘揚正氣，不允許搞團團伙伙、幫幫派派，不允許搞利益集團、進行利益交換。”④正常的黨內關系應該凸顯守規、遵紀、團結、民主、平等、和諧等準則。然而在實際政治生活中，黨內關系出現了一些非制度化現象，對黨內民主生活形成了沖擊。例如，為了仕途順利，一些官員整天琢磨如何搞好人際關系，找門路，套近乎，將封建社會官場中“門生、門客、門宦”的思維運用到黨內生活中，“拜師門、認干爹、入圈子”，并形成一套約定俗成的“幫規、門規”和變異、扭曲的關系，致使官員間的人際關系幫派化、團伙化，將正常的上下級關系變成舊社會的“人身依附”關系。一些領導喜歡搞“一言堂”、獨斷專行、自行決定、一把手拍板，甚至為了實現個人意志而打壓不同意見，這不僅使上下級關系呈現出“尊卑有別”，而且破壞了黨內民主和黨內同志間的平等關系。一些官員熱衷于“請客送禮、又跑又送”，使官員之間形成一種功利化的市場買賣關系。一些干部為求私利，巴結和討好上級領導，投其所好，包括不良嗜好，有的甚至以“美人計”對上級領導干部實施“色誘”。一些黨員干部為了職位升遷，在上級面前逢迎拍馬，生怕被“穿小鞋”；在同級面前互相恭維，遇事睜一只眼閉一只眼，不傷和氣；在下級面前強行擺出一副“好人”姿態，擔心丟選票。這些黨內關系中出現的非制度化行為破壞了黨的組織原則和紀律，使同志關系被扭曲，變得市場化、市儈化、等級化、圈子化、低俗化和庸俗化，嚴重擾亂了正常的政治生活和政治秩序。

第四，黨員干部權力行使中的非制度化行為。這類行為在腐敗案件中非常突出，主要表現為利用權力并違反制度規定參與利益和資源的非理性爭奪，引發公權腐敗。面對各種物質利益的誘惑，一些官員不惜違反制度規定和逾越法律紅線，借助手中的權力加強尋租，通過權錢交易、權色交易、利益交換、資源共享等手段撈取私利。有的官員與企業老板、黑勢力相互勾結，形成利益共同體，共同參與資源和利益分配。較為典型的行為有：一些干部經常出席各種企業剪彩儀式，為企業撐腰，并私下收取高額出場費；個別官員以權力在企業“入股”“分紅”；個別官員向競標企業提前泄露標底，給黑勢力提供保護傘。除上述權力腐敗之外，在現實政治生活中，一些黨員干部從政伊始就表現出極端自私的功利化動機，不斷借助手中權力獲取灰色收入；一些領導干部經常利用職權便利，越過相關制度的規定為親屬謀利，通過暗箱操作“帶病”和“火箭”提拔自己心儀的官員，從而獲得更大的權力資本。這些都是權力行使實踐中出現的非制度化行為。這些行為背離了社會主義國家“權為民所用”的理念，違背了黨的宗旨，損害了黨的威信。

二、黨內政治生活中非制度化行為滋生的根源

非制度化行為在黨內政治生活中的蔓延，帶來了政治霧霾，破壞了黨內政治生態。之所以造成這種政治困境，與黨內制度建設短板、黨員干部理想信念弱化、監督機制缺陷及陳規陋俗和不良社會風氣的影響有直接關聯。

第一，黨內制度建設的短板。在政治系統中，正式制度是維持這個系統有效運行的保障。正式制度是制約和監督權力、預防腐敗的根本性力量。一旦正式制度的效力弱化和下降，非制度化行為就會趁機“出場”和“上位”，這將會給政治生活帶來重重陰霾。改革開放以來，我們黨始終注重加強自身的制度建設，不斷推進制度治黨。但不可否認，黨內制度建設仍存在一定的問題和困境。習近平在對“兩學一做”學習教育的重要指示中曾強調，要針對新情況新問題嚴肅黨內政治生活，以改革創新精神補齊制度短板，真正使黨的組織生活、黨員教育管理嚴起來、實起來。與此同時，他也客觀指出：“我們的制度有些還不夠健全，已經有的鐵籠子門沒關上，沒上鎖。或者柵欄太寬了，或者柵欄是用麻稈做的，那也不行。”⑤這些話語一針見血地指出了當前黨內制度建設的主要問題所在。在現實實踐中，制度意識淡薄、制度煩瑣、制度虛置、制度滯緩、制度重復、制度沖突以及制度執行力不強等問題嚴重制約了制度的作用和威力，這給一些別有用心的官員避開制度、踩制度盲區、鉆制度空隙去獲取名利和進行權力交易提供了便利條件。

第二，部分黨員干部理想信念弱化。堅定理想信念，堅守共產黨人精神追求，始終是共產黨人安身立命之本，更是開展黨內政治生活的首要任務。理想信念越堅定，政治覺悟就越高，執行黨紀黨規的自覺性就越強。相反，如果理想信念弱化，黨性也會隨之減弱，結果不僅會導致一些領導干部為了獲取私利有意或心存僥幸去觸碰法律紅線，還會使他們認為黨的制度和紀律是一種擺設。如此一來，許多非制度化行為也就隨之不斷產生，這不僅會嚴重破壞黨內政治生活的嚴肅性，還會使黨內政治生活的生命力得到削弱。黨員干部理想信念的弱化或缺失是致使非制度化行為不斷滋生的重要原因。

第三，監督機制的缺失和漏洞。黨的十八屆六中全會明確指出，“監督是權力正確運行的根本保證，是加強和規范黨內政治生活的重要舉措”⑥。權力的運行離不開監督，沒有監督的權力必然導致腐敗。一旦監督缺失，就會給各種非法牟利行為提供便利和制度空當。當前，我們黨的內部和外部監督體制雖然都已經建立，但不可否認，這種體制還不成熟，仍存在許多漏洞和缺陷，給許多非制度化行為留下了運作空間和機會。例如，在監督結構方面，有的自上而下的監督雖有權威但不可能面面俱到；同級監督雖方便但往往處于“被領導地位”，因此也不敢有實質性的監督；自下而上的監督雖然有威力但往往受困于渠道被阻塞和“冷處理”。有的監督制度過于籠統和模糊，缺乏具體性與可操作性，造成監督的執行力和威懾力不強。有的監督部門干部畏首畏尾，得過且過，生怕得罪人，遇事總想著“大事化小、小事化了”，或礙于關系和情面手下留情。有的巡視監督流于形式，只看成績不看問題，甚至有些巡視干部借機撈取錢財。有的地方監督部門對群眾舉報和反映的問題“一拖再拖”，甚至置若罔聞。這些監督機制的缺失，導致一些黨員干部的各種非制度化行為加劇和擴散。

第四，陋規舊俗和不良社會風氣的影響。黨內政治生活中的非制度化行為在政治倫理視域中是價值觀扭曲和道德失范。傳統社會遺留下的一些舊俗陋習以及現代市場化進程中衍生出的一些充滿功利性、享樂性的負面價值取向，通過各種渠道滲透到黨內政治生活中，腐蝕黨員干部，扭曲人際關系，異化權力倫理。就舊規陋俗而言，中國傳統社會是一個熟人社會，注重血緣關系、地緣關系、業緣關系以及人情關系和禮尚往來，這種思維方式塑造和鞏固了傳統社會的倫理秩序，但在政治領域，卻造就了人治、人情大于制度、任人唯親、相互捧場、搞小圈子、雅賄，以及逢年過節的“節敬”、地方官員接待過往官員贈送“程儀”等陋規和陋俗。此外，中國傳統社會的政治體系存在著嚴重的行政主義傾向，這種傾向導致權力封閉運行，長官意志高于一切。⑦在這種政治環境中，極易滋生出以權壓法、官僚主義、家長制、阿諛奉承等不良政治習氣。這些陋規舊俗在今天的社會仍有殘留，對一些黨員干部的政治思想和行為會產生影響，從而導致各種非制度化行為的出現。另一方面，現代社會尤其是市場經濟催生出的一些消極價值觀如拜金主義、享樂主義、個人主義、極端功利主義等，以及一些不良社會風氣如攀比、炫富、造假等，也誘使一些黨員干部思想變質，產生各種非制度化行為。

三、治理黨內政治生活中非制度化行為的路徑

黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》為今后嚴肅黨內政治生活、凈化政治生態指明了方向。實踐證明，遏制和根除黨內政治生活中的非制度化行為，必須從思想、制度、監督等層面來探索具體、系統且操作性強、行之有效的對策。

第一，強化“四個”意識。辦好中國的事情，關鍵在黨。黨的十八大以來，中央在正風肅紀、從嚴治黨的實踐中反復強調更樹立和強化“四個意識”：政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識。黨的十八屆六中全會確立了“以習近平同志為核心的黨中央”理念，為新時期強化核心意識、看齊意識奠定了基調，并指出“一個國家、一個政黨，領導核心至關重要。全黨必須自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致。黨的各級組織、全體黨員特別是高級干部都要向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，做到黨中央提倡的堅決響應、黨中央決定的堅決執行、黨中央禁止的堅決不做”⑧。在全面從嚴治黨實踐中，維護黨的領導核心，強化向領導核心看齊意識，是提升中央權威，推行以上率下、率先垂范，嚴肅黨內政治生活的關鍵和保障。向黨的領導核心看齊，能夠有效抵御“上有政策、下有對策”“妄議中央”“拉幫結派”等各種黨內非制度化行為，凈化黨內政治生活。各級黨委要通過學習、教育、制度安排等方式強化黨員干部的核心意識和看齊意識，自覺強化黨的紀律意識，規范黨內生活。

第二，堅持思想道德教育與制度懲防相結合。必須加強思想建黨與制度治黨的緊密結合。思想建黨關鍵在于提升黨性，增強黨員干部的宗旨意識、服務意識、責任意識、廉潔意識，守住和保持黨員的“初心”，筑牢抵御各種腐敗行為的思想道德防線。制度治黨的關鍵在于增強黨內紀律和法規制度的權威性，提升黨員干部學習和踐行黨章、黨紀、黨規的自覺性，并提升黨員干部的法治素養，保障權力運行的法治化。在政治生活中，一方面，要通過理論學習和實踐體會、理念宣傳和政策宣講、搞活政治教育方式、強化模范帶頭作用等途徑加強對黨員干部的思想道德教育，促使他們牢固樹立正確的政治觀、義利觀、權力觀；另一方面，要因時創新黨內制度體系，清理和廢除一些陳舊且不合時宜的制度法規，完善黨內制度法規體系。與此同時，要加強黨紀國法的有效銜接，發揮制度體系的綜合集成效應，加大對非制度化行為的法律懲處和預防力度，促使黨員干部與非制度化行為劃清界限，自覺拒腐防變。

第三，堅持短期集中整治與常態化治理相結合。短期集中治理與持續常態化治理是社會治理的兩種基本方式。集中治理側重于行政命令、集中力量、短期整飭、急促突擊、定期達標，在特殊和應急時期能產生快速、明顯效應，但往往也容易陷入“一陣風”等尷尬境地。常態化治理側重于治理過程和治理效果的持續性、經常性，能有效彌補集中治理的不足。針對黨內政治生活中非制度化行為蔓延的復雜原因，應該堅持集中治理與常態化治理的有效結合。一方面，針對非制度化行為中個別典型負面現象、突出問題、民眾迫切渴望剎住的不良風氣，可以采取快速突擊整治的方式，在短期內通過監察、行政、法律等硬手段進行治理，讓非制度化行為踐行者在一定時期內聞風喪膽，不敢越雷池半步；另一方面，通過日常性、經常性和持續性思想道德教育、黨紀國法教育、制度監管和懲防措施，對非制度化行為進行持久打擊和防治。

第四，堅持黨內監督與大眾監督的深度結合。實踐告訴我們，要預防和遏制黨內非制度化行為，必須完善監督機制，強化監督力。監督包括體制內監督和體制外監督，只有實現二者的有效結合，才能保證官員的權力被納入整個監督體系，使他們在行使權力時不敢為所欲為。一要完善黨內監督體系。黨內監督沒有禁區，沒有例外。要在思想認識上樹立黨內監督部門的權威性，在制度上保障監督部門的合法性和不被干擾，在人力、物力和財力上保證監督部門的獨立性和不依賴性，充分發揮黨組織內部自上而下、自下而上和同級的監督。二要健全社會大眾監督機制。“社會主義國家必須充分重視人民對國家的監督，將它作為推進民主進程最有效可行的措施。”⑨要通過搭建相應的監督平臺，在維護舉報人合法權益、建立有效的回應和反饋機制的基礎上，構建大眾多元化、立體化監督機制，讓權力時刻處在人民的視線中，從而預防各種非制度化行為的發生。

第五，建立健全多元主體協同治理機制。對黨內非制度化行為治理不能單兵作戰，應該建立健全協同治理機制。紀委部門、司法部門、宣傳部門、家庭、學校等都要發揮各自的功能，共同編織打擊非制度化行為的網絡。如紀檢部門要充分行使監督職能，敦促黨員干部嚴守黨紀黨規；司法部門要依法對腐敗分子進行嚴懲，不容許任何人踐踏法律；宣傳部門要搞好、搞活黨章黨紀的宣講，使其在黨員干部心中落地生根；各級領導干部要管好身邊人，禁止利用職務之便為親屬謀私利，要努力培育廉潔家風；各級學校要大力發展道德教育，使得美好道德能浸潤人心，從而優化社會風氣。總之，在治理黨內非制度化行為、純潔黨內政治生活的重大任務面前，相關職能部門都應該承擔起應有的責任，密切配合，協同作戰。唯有如此，黨內政治生活中的非制度化行為才能得到根治。

注釋

①《在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話》，人民出版社，2016年，第23頁。②吳思：《潛規則：中國歷史中的真實游戲》，復旦大學出版社，2015年，第194頁。③④⑤《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社，中國方正出版社，2015年，第40、47、129頁。⑥⑧《中共十八屆六中全會在京舉行中央政治局主持會議中央委員會總書記習近平作重要講話》，《人民日報》2016年10月28日。⑦張程：《制度與人情——中國古代政治文化》，陜西人民出版社，2016年，第266頁。⑨王周剛：《治國理政進程中監督體系效能聯動的缺失與重建》，《湖湘論壇》2017年第1期。責任編輯：浩淼思齊

Governance Analysis on the Non-Institutionalized Behavior of the Party′s Political Life

Tian Xuming

Abstract：Party′s sixth plenary of 18 serious and standardize party′s political life in the new situation has carried on the detailed deployment， and called for continue to push forward the comprehensive governing party， together to create a fresh air wind is politics. At present， due to the short board of the party system， part of the party members and cadres are ideal faith weakening， lack of supervision mechanism， as well as the conventions and influence of the bad social style， some violation of law and discipline， utilitarianism， concealment， practicability， corrosive as the main characteristics of non-institutionalized behavior is spreading in the party′s political life， severely damaged the party′s solidarity and centralized and unified， harmed the party politics and the party′s image. Therefore， strengthen the awareness of keeping up with the core， adhere to the ideological and moral education and punishing system， insist on the combination of short-term focus regulation and normalized management， insist on the combination of the depth of the inner-party supervision and public supervision in combination with multiple subject， establish and improve the cooperative governance mechanism， thus containing and eradicating the non-institutionalized behavior of the party′s political life.

Key words：non-institutionalized behavior； the party′s political life； governance中州學刊2017年第2期在新理念引領下開創糧食產業經濟發展新模式2017年2月中 州 學 刊Feb.，2017

第2期（總第242期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2