市以下政府間事權劃分探析

王龍國

市、區、街（鄉鎮）事權劃分和理順，是政府職能轉變和機構改革的重要內容。近幾年，從中央到地方都越來越關注和重視市以下政府間事權的理順和劃分。武漢市緊緊圍繞建設國家中心城市和服務型政府的目標，在合理劃分和界定市、區、街（鄉鎮）事權方面做了一些有益的探索實踐。

一、關于市以下政府間事權劃分的法規政策依據

近幾年，我國地方政府間事權劃分方面的法律法規還在完善中。中央、省相繼出臺了部分法律法規和政策規定，具體如下：

（一）《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四章，對縣級以上的地方各級政府行使的職權和鄉鎮政府行使的職權，分別進行了明確和界定。

（二）2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對政府間事權劃分提出了一些要求，“進一步簡政放權，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”“優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革。”“建立事權和支出責任相適應的制度。區域性公共服務作為地方事權。”“對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。”“減少行政執法層級，加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量。”

（三）2013年，中央、省關于地方政府職能轉變和機構改革指導意見對地方政府在市場監管方面的事權進行了明確：市場監管原則上實行屬地管理，執法重心下移，由市縣負責。省級政府主要負責加強對下級政府在市場監管方面的規范管理和監督指導，組織查處跨區域案件或大案要案，一般不設行政執法隊伍。

（四）2014年，中央、省都出臺了關于清理行政審批事項的相關規定，要求取消和調整面向地方政府等方面的非行政許可審批事項，直接面向市、縣、鄉政府的，或者由地方政府管理更方便有效的，要予以取消或下放。對直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，下放審批層級的，要予以取消或調整。

（五）2014年，國務院出臺了《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號），要求科學劃分各級政府及其部門市場監管職責；解決多頭執法，整合規范市場監管執法主體，推進城市管理、文化等領域跨部門、跨行業綜合執法，相對集中執法權；探索綜合設置市場監管機構。消除多層重復執法，設區的市，市級部門承擔執法職責并設立執法隊伍的，區本級不設執法隊伍；區級部門承擔執法職責并設立執法隊伍的，市本級不設執法隊伍；經濟發達、城鎮化水平較高的鄉鎮，根據需要和條件可通過法定程序行使部分市場執法權。

二、近幾年武漢市政府在事權劃分方面做的有益探索

近年來，武漢市緊緊圍繞建設國家中心城市和服務型政府的目標，不斷簡政放權、推進機構改革，在更廣范圍、更深層次上加快政府職能轉變，取得積極成效。

（一）建立完善“兩級政府、三級管理”體制。1996年，武漢市出臺了關于進一步完善“兩級政府、三級管理”的指導意見，在市、區兩級政府的基礎上，建立完善市、區、街道辦事處三級縱向管理體制。以后歷次政府機構改革，都著力于按照市區“兩級政府、三級管理”要求，簡政放權，進一步理順市、區、街（鄉鎮）及各行政層級工作部門間的事權關系，明確各層次的職責和權限。

（二）不斷深化行政審批制度改革，簡政放權。一是精簡下放行政審批事權。自2001年啟動審改以來，武漢市先后分11批取消和調整了1953項審批項目。2011年至今，重點清理涉及基本建設、注冊登記、“三農”管理、城市管理、社會事務等方面的事權，將其中 247項下放和委托各區辦理。二是推行權力清單制度，確定并公開政府事權。2014年3月31日，市政府在門戶網站上正式向社會公布了市級“權力清單”，分為行政許可、非行政許可、行政處罰、行政征收等15大類4530項，涉及55個市直部門，未納入清單的權力事項一律不得行使，實行行政權力和政務服務事項公開透明運行。同時，配套建立了“程序清單”和“責任清單”，對4530項權力事項逐項編制“外部流程圖（辦事指南表）”和“權力行使責任規范”，未公開的條件、材料、收費等一律不得向相對人提出要求。各區也相應開展了行政權力清理，公布了區級各類行政事權。

（三）推進執法監管體制改革，重心下移，關口前移。一是按照 “做精機關、做強實戰、推行大部門制”的改革思路，推進公安警務機制改革，將整個公安隊伍分為綜合管理和執法勤務兩大體系，重構公安機關整體組織架構，明確公安交管以區管理為主，推動警力下沉，最大限度提升警務效能，74%的警力下沉到基層。二是2013年制定了《武漢市城市綜合管理條例》，明確了本市城市綜合管理實行市區分級負責，以區為主，街道、社區為基礎，部門聯動的管理體制。整合組建了市城市管理委員會（掛市城市管理執法局牌子），并進一步完善大城管市、區職責分工體系，實行城市管理屬地化管理。加強城市管理綜合執法，進一步擴大了綜合執法范圍，承擔市容環境衛生、城市規劃、城市綠化、市政管理、環保、工商、公安交管等方面的全部或部分行政處罰權。三是圍繞落實食品藥品安全地方政府負總責的要求，統籌推進食藥監、工商、質監管理體制改革，將食品藥品、工商、質監管理體制由市垂直管理改為市、區分級管理，強化各區對市場的統一監管，落實屬地管理責任。

（四）推進街（鄉鎮）綜合配套改革和經濟發達街試點改革，擴大街（鄉鎮）權限。一是為了適應城市管理和社會經濟發展的需要，于1997年制定了《武漢市街道辦事處條例》，明確“街道辦事處的工作以社區管理和社區服務為重點，依據法律、法規的規定，在本轄區內對社區管理、社區服務、社會治安綜合治理、街道經濟工作、精神文明建設行使組織領導、綜合協調、執法監督檢查等相應的行政管理職能。”2005年，按照中央、省要求，積極推進街（鄉鎮）綜合配套改革。目前，鄉鎮（街道）機構編制大幅精簡，政府職能逐步從“催糧催款”轉移到發展經濟、社會管理和公共服務方面來，街（鎮）、社區（村）兩級服務體系不斷完善，農村基礎性公共服務基本實現服務內容全覆蓋和服務模式多樣化，基本建立起與農村實際相適應的管理體制和運行機制。二是按照省里統一部署，積極開展經濟發達街行政管理體制改革試點工作。2013年，湖北省政府批復武漢市蔡甸區奓山街、黃陂區武湖街、江夏區金口街為經濟發達街行政管理體制改革試點。目前，各試點區立足實際，制定印發了試點街“三定”規定，按照“權責一致、依法下放、能放即放”的原則，積極向街道下放100多項管理權限，切實完善和增強街道管理服務功能。為承接區下放給街道的行政審批和公共服務事項，三個試點街大力推進街政務服務中心建設，開展行政綜合執法改革，著力提升街道公共服務和管理能力。

三、存在的主要問題

近幾年，武漢市不斷完善“兩級政府、三級管理”體制，理順市、區、街（鄉鎮）關系，取得了很大成效，但也仍存在一些問題：

（一）在組織規模上存在“上大下小”。從組織機構規模上，市、區機構規模大，人員編制多，街（鄉鎮）規模小，人數偏少。從權限劃分看，通過網格化管理，街（鄉鎮）承擔了大量的城市管理、市場監管、公共服務等具體事務，街（鄉鎮）行政管理人員少的20人左右，多的40人左右，下面一根針，上面千根線，人少事多。為了完成市、區交辦的任務，只有聘用編外人員，包括社區專干。聘請的編外人員沒有執法資格，素質也參差不齊，一定程度上影響政府的形象。

（二）在權限劃分上存在權責不對等。一是市里近幾年不斷委托和下放行政審批事項到區里，有些相應的執法權和執法力量沒有相應下放到區里，出現重審批輕監管的現象，審批監管兩張皮。二是通過城管體制改革、食藥監管理體制改革等專項改革，將有關城市管理、市場監管、安全生產、環境保護等具體事務都交給了街（鄉鎮），而街（鄉鎮）缺少相應的行政執法處罰權和必要的財力，權責不對等。

四、對策建議

（一）完善“兩級政府、三級管理”體制。按照中央、省要求明確市、區權限劃分，進一步下放權限。一是出臺有關市、區權限劃分方面的法律法規，規范市區權限劃分，市級重點負責政策的決策和監督，區級重點負責政策的執行和落實。市里在下放行政審批權的同時，將行政執法權和執法力量都相應下放到區里。二是結合簡政放權、重心下移、關口前移，推動編制資源向基層和一線傾斜，防止擠占、挪用鄉鎮基層和一線人員編制。三是進一步完善“以錢養事”公益服務體系。對社保、低保、公共就業等公共服務職能，能夠采取“以錢養事”、“政府購買服務”方式來實現的，不再核定機構編制和人員。

（二）深化鄉鎮綜合配套改革。一是擴大街（鄉鎮）經濟社會管理權限。根據街（鄉鎮）發展需要、實際需求、承接能力和基礎條件等因素，采取直接放權、委托放權、調整派駐機構管理放權、服務前移放權等方式，因地制宜、各有側重、分期分批地逐步下放給鄉鎮（街）與其經濟社會發展水平相適應的行政審批、行政許可、行政執法等管理權限和涉及民生的公共服務事項。二是整合資源，加強基層綜合執法。可參照外地做法，通過法規授權，明確街道辦事處和鎮政府為獨立的執法主體，成立綜合執法機構，以街鎮名義集中行使相關行政處罰權。

（三）理順事權與財力的關系。按照財力與事權相匹配的原則，進一步理順市、區、街（鄉鎮）財政分配關系，調整優化財政支出結構。在編制部門預算、確定政府支出基數時，各區要統籌考慮管理權限下放和執法重心下移的實際，相應給予街（鄉鎮）財力支持；在實施上級財政轉移支付時，各區要不折不扣地落實到街（鄉鎮），不得截留和挪用。□作者單位：武漢市編辦E：CWK

關鍵詞：事權劃分 機構改革 體制改革