“異地高考政策”的能力限度

李婉宜　張運紅

摘 要 通過對各省、市異地高考政策文本的梳理與比較，可以發現，部分地區異地高考政策文本在準入條件、報考院校以及執行方式方面存在能力限度，該問題背后潛伏著諸多社會隱患。反思高考政策能力限度，才能為加快異地高考改革、推動政策實施提供參考。

關鍵詞 異地高考 進城務工人員 能力限度

城市化進程的加快使進城務工人員的數量一直呈現上升趨勢，大規模的人口遷移流動，進城務工人員隨遷子女的受教育問題受到廣泛關注。為滿足隨遷子女能夠參加異地高考的公共訴求，2012年8月，國家教育部等相關部委下發《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》（以下簡稱《意見》），要求全國各省、市、自治區都應于2012年年底前出臺有關隨遷子女異地高考的方案，從而切實有效地推進隨遷子女的考試工作。目前為止，全國已有31個省（區、市）相繼頒布了異地高考方案并逐步開始實施。

一、 異地高考政策的局限性

異地高考作為高考制度改革的一項重大舉措，緩解了外來務工人員隨遷子女的教育與升學問題，但是從部分省、市的政策文本透析來看，其局限性使其解決跨地區高考難題的能力大打折扣。

1.準入條件縮小了政策覆蓋面

從各省、市異地高考政策的條件限定來看，進城務工人員隨遷子女若要獲得就地報考資格，其父母需要在流入地擁有合法穩定的職業和居所、合法穩定的收入并繳納社會保險，如果不是戶籍地人口，也需要是當地的常住人口；考生本身也需要滿足當地一段時間的學習經歷和學籍等條件。不同地區，準入條件設置的差異性較大，以安徽、江西為代表的中部地帶往往準入門檻較低，反之，作為進城務工人員稠密、高校資源富集的京滬粵等東部地帶，開放異地高考的壓力較大，準入門檻較高。多種政策條件的限制，使進城務工人員隨遷子女無權享有與其他群體同等的政策待遇，異地高考的理想很難實現。例如，廣東省出臺的具體方案規定：隨遷子女考生需要具有廣東省高中階段學校學籍滿3年，其父母則被要求除擁有穩定的工作收入外，還需繳納社會保險、持本地居住證連續超過3年，才可參加高考。這表明，進城務工人員的家庭背景、文化資本、經濟資本以及社會資本的積累對其子女能否參加異地高考起到至關重要作用。由于進城務工人員多租住沒有合法穩定性保障的廉租房甚至棚戶區，一些用人單位為避免承擔法律責任、節約企業成本不予繳納社會保險，更有大量沒有單位依托的農民工缺乏參保意識，不能及時參加社會保險[1]等因素制約，進城務工人員隨遷子女的異地高考權仍被排斥在政策外，他們只能重返故土參與高考甚至提早進入勞動力市場。

2.報考院校限制違背了公平選擇

從各省、市對異地高考考生開放的院校類型看，共計26個省對符合條件的異地考生實行流入地報考且與本戶籍地考生享有同等的錄取待遇。而縱觀西部，在青海、云南及內蒙古僅放開部分高職或本科院校的異地報考錄取工作。部分省、市限制異地考生報考院校類型的行為，違反了異地高考“有條件的準入，無條件的高考”[2]的基本原則，背離了社會不同階層群體享有的報考不同院校類型的權利。如內蒙古自治區相關政策規定：“外來務工人員需在本區擁有合法穩定的住所、合法穩定的職業且繳納社保均滿3年，隨遷子女具有內蒙古中等職業學校3年學籍，均可在流入地參加考試，但僅限于高職高專院校的報考；另外滿足以上條件外且取得內蒙古戶籍滿3年，可參與本專科院校錄取。”備受關注的北京、天津等地，僅逐步開放職業院校。其中，北京的異地高考政策明確指出“進城務工父母及其子女在滿足相關準入條件的情況下，有且只有參與高等職業院校的招考機會，待高職院校教育畢業后，才可通過優秀應屆畢業生獲得推薦和考試錄取資質升入本科階段學習”。若把本戶籍地考生看作擁有大量政治資源和經濟資源的強勢群體，把隨遷子女看作各方面資源相對匱乏的弱勢群體，那么面對不平等的院校選擇，只會減少弱勢群體向上流動的機會，造成代際流動固化，使社會走向封閉，加劇進城務工人員這一社會群體的邊緣化。

3.政策漸進實質是改革保守

一項政策執行往往受到多種因素的制約，譬如，政府管理以及政策執行者對于同一問題不同價值觀的限制，政策文本本身的局限性等等，而目標群體由于無法與政策主體的要求完全一致，就容易造成執行限度[3]。從各省、市公布的執行方法步驟看，京、滬、粵東部地區及陜、甘、寧等西部地區共計10個省份對異地高考開放強調過渡與漸進，采取“逐步實施”的策略，這種漸進性政策策略一定程度上削弱了異地高考政策的實效性，體現了管理者的保守心態。如天津當前對隨遷子女僅開放了高職高專院校的就地報考政策；上海市更強調外地務工人員手持《上海市居住證》、積分達到120分對隨遷子女就地報考的重要性；廣東到2016年才放開隨遷子女參加本科院校的招生錄取。以上政策內容的制定一方面受教育部等部委《意見》文本的模糊性影響，另一方面則是由于政策執行者不同價值觀的曲解，對戶籍地階層群體考生利益的保護等，政策執行限度給社會公眾以政策期望與政策實際執行之間極大的落差，引來諸多抱怨與質疑聲。“逐步實施”的執行戰略尚且不能滿足廣大異地考生的要求，而以隨遷子女為代表的弱勢群體將會成為這場等待的受害者，進而誘發階層間的矛盾與猜忌。

二、異地高考政策能力限度誘發的問題

異地高考政策是為了實現進城務工人員隨遷子女的就地高考，進一步推進高等教育的均等化。然而，政策的能力限度從一定程度上造成反效果。

1.政策門檻引發相對剝奪感

相對剝奪理論指通過某個社會階層和群體與有關的其他社會階層與群體的比較，來說明這個特定階層與群體對某一問題的態度。或者說，“人們把重要他人的標準作為自我評價的基礎”[4]。異地高考通過準入條件的限制將進城務工人員及其子女化分為了兩種不同的階層群體，一種為可參加異地高考的階層群體，另一種為不可參加報考的階層群體。隸屬群體本身的規模發生了變化，出現了一定的分化，會使依然留在這一群體中的人們對教育，特別是對高質量教育的需求更加迫切和旺盛，對教育公平的要求也表現得更加強烈和突出，固然相對剝奪感就會增強[5]，教育問題上升到社會問題，引發社會階層的不滿，造成社會認同感和社會向心力的渙散，而相對剝奪感的產生也將會有損社會治理的合法性基礎。

2.報考限制導致社會不公

在異地高考政策的報考院校限制條件下，優質高等教育入學機會傾向于那些擁有較多經濟和文化資源的社會上層子女；而處于社會中下層的進城務工人員隨遷子女只能獲得那些具有實用性、地域性且學費較低的公立高職院校的入學機會，造成高等教育起點的不公。以北大、清華為代表的優質資源聚集地為例，北京大學從2000年到2011年間，農村考生所占招生比由原來的三成滑落至一成，而清華大學在2010年的農村生源比例也僅為17%。與此形成對比的是，中國在校大學生中，農村生源卻要占到總學生數量的六成左右[6]。因此，異地高考政策會進一步拉大進城務工人員隨遷子女社會差距，加劇了社會的不平等。

3.政策遲滯引發階層固化

由于異地高考政策的執行缺乏公平合理性考量，既得利益團體對政策的執行設置了諸多阻礙，將導致中上階層家庭子女與下層家庭子女的受教育程度逐步拉開，而以廣大進城務工人員為主要代表的下層階級，其子女獲得優質教育資源、實現向上流動的機會就顯得更為渺小了。

從社會分層的角度看，一個地區社會經濟的和諧穩定發展需要不同階層間良性有序的合理流動，而階層固化的趨勢將會導致不同階層間矛盾和沖突的加劇，尤其是弱勢群體與強勢群體之間收入分配、資產擁有量等方面的差距矛盾將繼續激化。

三、異地高考政策能力限度的根源

針對異地高考政策能力限度的問題，筆者認為主要原因由政策文本缺乏廣泛參與、既得利益者使政策趨于保守和優質教育資源依舊稀缺三部分組成。

1.政策文本缺乏廣泛參與

追溯各省、市異地高考方案的制定過程，我們不難發現大部分地區政策制定都屬于關門立法，很少對外公開消息，缺乏社會不同階層群體的廣泛參與，尤其是弱勢群體的參與。據統計，在出臺異地高考政策的31個省、市、自治區中，只有上海、安徽、湖南和云南在政策出臺過程中通過網絡等途徑向社會公開征集了意見和建議，其他省份尚未進行利益相關者意見征集的舉措。針對農民工對異地高考政策反響的調查報告顯示，僅有17.8%的農民工了解并且十分關注異地高考政策，高達60%多的農民工不清楚異地高考政策，甚至從未聽說[7]。這表明，占進城務工人員絕大多數的農民工群體對異地高考政策的了解度和關注度極低，其知情權、決策權和參與權可見一斑。而就采取意見征集工作的上海和安徽兩地來看，公眾的參與效果亦難以保證。上海市政府就異地高考方案的制定只進行了11天的對外信息征集工作，而安徽省則僅以電子郵件意見稿的形式進行了為期6天的對外信息征集工作。可見，對外征集意見時間的短暫性和征集形式的片面性使征集意見環節流于形式。因此，以進城務工人員為代表的弱勢群體無從發表自己的看法，成為當前異地高考政策能力限度的重要原因。

2.既得利益者使政策趨于保守

各省教育廳、人力資源與社會保障廳、發展改革委等政府部門均扮演著各地區異地高考政策文本的制定者和執行者角色。同時，各部官員大多來自社會中上階層強勢群體，是本地戶籍地居民的利益代表者和維護者，還兼具地區性高等教育優質資源的提供者和高校招生名額分配者等多重身份。由此看來，在中上階層強勢群體組成的利益集團中不免會參雜多種政策之外的公共的、部門的或是個人的利益訴求。改革開放讓我國的社會分層結構發生了巨大的變遷，階層之間懸殊明顯，面對市場經濟的轉型，教育已成為社會競爭的重要手段。然而，教育資源“僧多粥少”使不同階層之間的競爭成為必然。異地高考政策的提出勢必會沖擊中上階層子女因享有戶籍地教育政策優惠而獲得的相對其他地區考生多得多的教育資源機會，導致以中上階層為代表的各省級政府在制定本地區的政策文本中趨于保守。此外，中上階層為了實現階層再制和自身優勢地位的傳遞，會將地位取向更為明確、效用更高的重點院校的受教育機會分配給自身所在的階層子女，導致政策文本的公平性備受質疑。根據路徑依賴理論，政策體制的執行往往受到協調效應、適應性預期和既得利益約束等因素的影響沿著既定的方向不斷得以自我強化，使異地高考的政策調整愈發艱難，政策推進層層受阻。

3.優質教育資源依舊稀缺

根據勞動力市場分割理論，接受高等教育是進入“一級勞動力市場”就業的敲門磚，因此也是社會各階層爭奪最為激烈的教育資源戰場。然而，隨著上世紀90年代末掀起的高校擴招熱潮，進入該階層職業的門檻已經越來越傾向于重點院校或研究生學歷，原因是以重點院校為依托的優質高校資源依然稀缺。《2015年全國教育事業發展統計公報》顯示，以進入“985工程”或“211工程”的高校代表著我國當今位于象牙塔最尖端的那部分優質高校教育資源，僅占到全國普通高等學校的前5%。在39所“985工程”院校中，位于東部地區的有26所，位于中部地區的有6所，位于西部地區的有7所；在116所“211工程”院校中，位于東部地區的有74所，位于中部地區的有18所，位于西部地區的有24所[7]。由此可見，優質的高校教育資源主要分布于經濟較為發達的東部沿海地區，而中西部地區的優質高校資源相對匱乏，甚至有近53%的中西部省份沒有“高水平研究型大學”（主要指“958”工程高校）。另有數據顯示，上海和北京等戶籍地考生人口占不到全國的1%，卻集中了全國10%以上的大學，而很多考生已近千萬的貧困地區卻沒有一所大學[8]。上述表明，重點院校的分布狀況與省考生人口占全國比例嚴重失衡。這也成為異地高考考生流向與各省份重點本科院校數量成正相關的重要原因。此外，重點院校所在的優質高校資源配置由于長期受到經濟、文化發展、國家相關政策引導等因素的綜合作用，具有了稀缺性和固定性的特點，從而嚴重影響了異地高考政策文本制定的公平性和“高考資源”分配額度的均衡性。

四、完善異地高考政策的對策

異地高考政策給進城務工人員隨遷子女就地高考和升學帶來了一定的福祉，讓上萬名滿足準入條件的隨遷子女就地參加高考[9]。但該政策仍處于探索階段，在解決異地高考問題上仍有能力限度。為提升該政策對跨地域高考問題的解決能力，應該從以下幾個方面繼續努力。

1.加強弱勢群體對政策文本制定的廣泛參與

異地高考政策的制定是一個較為復雜的過程，除涉及政府官員、大眾媒體、專家教授和本地居民的參與之外，更應關注進城務工人員的利益去向。因此，在異地高考方案修訂的前期工作中，要做到廣泛宣傳，從社會各界征求意見，如通過匿名信函、網絡提議和調查采訪等形式，積極推進包括弱勢群體和強勢群體在內的多方參與和利益表達，然后在相互溝通中明確何為正當與應當設置的條件[10]。中央和地方政府要努力協調好不同利益雙方之間的關系，提升隨遷子女異地高考的政策效益。此外，在政策修訂中還應減少因身份等因素造成的教育資源不平等分配對隨遷子女發展水平的影響[11]。破除異地高考的門檻限制，還原異地高考政策的公共性、公益性，如重新考慮農民工工作的特殊性，降低對社會保險的要求等等。異地高考政策改革本身就是破除門檻的改革，解決進城務工群體子女的高考問題，若改革中再次設立諸多門檻，則實際是在異地高考道路上的迂回不前，無法實現既定目的。

2.打破地方主義保護思想

面對異地高考政策實施的漸進性，應啟用一系列改革的配套措施，科學整改，破除地方保護主義的思想。首先，上級政府相關各部門應加強對下級異地高考政策執行工作的監督，發揮中央政府的主導作用，適當加大對流入地教育經費的投入，可設立隨遷子女專項指標和專項撥款，通過對中小學基礎教育和高等教育資源的增加，加快破除地方主義改革的保守。地方應以常住人口為統計依據，將隨遷子女納入到本地的教育規劃當中，并通過衡量當地政治、經濟、文化的發展狀況來科學預測該地區高中階段就讀人口的變化趨勢，對所需供給的教育資源變動狀況作出科學判斷，進而滿足外來務工人員隨遷子女在流入地的教育需求。其次，還需改變高校分配招生名額的方式，緩解由于高等教育入學機會的不公平而產生的對異地高考的阻力[12]。高校錄取應當以各省、市作為一個考區，以該考區的考生數量作為名額分配和錄取的基本參照基數，再輔以屬地優惠，以及少數民族優惠和各項獎勵加分優惠政策等進行招生和錄取[13]。這樣不僅可以改變當前高考錄取指標分配不公平的現象，還可以平衡戶籍考生和非戶籍考生之間的利益關系。針對地方高校由于受地方財政支持，而將招生名額向本地考生傾斜難以實施的問題，筆者認為，可先從由中央財政撥款為主要來源的重點高校試點，然后再逐步落實到省屬高校，形成一個公正良好的高校招生體系和招生制度。由此，異地高考政策才能從保守趨向開放。

3.大力發展優質的高等教育資源并輻射至全國

當前優質的高等教育資源存在兩大問題——稀缺性和不平衡性。在高等教育大眾化時代，高考的矛盾已經從“有書讀”轉向“讀好書”，對高等教育資源的獲取有個更高的要求。顯然，在每個省區建立1～2所全國性的部屬高校是不太現實的，理智的做法就是應該抓住當前信息技術革命對高等教育的沖擊，利用信息技術與網絡技術對教學模式帶來的變革，例如建設MOOCs課程（大規模開放在線教育），來增強優質教育資源的覆蓋面。而對于地區之間教育資源不平衡的問題，要提高中西部偏遠地區的高等教育吸引力，滿足戶籍地家長與學生對優質的中小學基礎教育和高等教育的需求。進一步強化各級政府的責任，增加對該地區教育的財政投入和支持，對中西部地區的薄弱高中和地方高校進行改造計劃，如引進新型的教學設備儀器、優質的師資團隊和優惠政策，逐步提高該地區的生源質量及教育質量。當然，也要積極推進“一帶一路”等惠及中西部經濟發展的國家政策，以經濟促教育，從而緩解東部發達城市教育發展與異地高考的壓力。

參考文獻

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[13] 潘昆峰，許申，等. 央屬高校招生名額分配的原則和方案設計[J]. 北京大學教育評論， 2010（4）.【責任編輯 關燕云】