“成長的代價”：區域公共產品與中國周邊外交

盧光盛+別夢婕

提供區域公共產品是中國由地區性大國向世界性大國邁進過程中需要付出的“成長的代價”。安全、機制、基礎設施、市場開放和貿易秩序、發展援助、金融等是中國可向周邊提供的區域公共產品。展望未來，中國在優化區域公共產品過程中，需要加強國內機構間的協調、理順先后次序、著力實現對接和平衡、積極做好宣傳交流等工作。

中國是一個成長中的大國，從地區大國向世界大國升級是中國實現“兩個一百年”偉大“中國夢”的重要組成部分。要實現這個目標，周邊是首要，周邊外交是重要保障，而提供區域公共產品是中國必須要付出的“成長的代價”。對于這一點，中國應有足夠的認識和相應的準備。

周邊外交與區域公共產品有什么關系？

首先，區域公共產品是周邊外交“親誠惠容”理念的具體體現。在中國周邊外交理念中，“親”指由于地理鄰近而產生親近感，從而給予關心、愛護和提攜；“誠”指“以誠相待”，建立互信；“惠”指惠及他人，給予實惠和優惠；“容”指包容共進，和諧發展。習近平主席曾明確指出：“中國愿意為周邊國家提供共同發展的機遇和空間，歡迎大家搭乘中國發展的列車，搭快車也好，搭便車也好，我們都歡迎。”[1]中國允許周邊國家免費搭乘自身快速發展的列車，這既是在踐行“親誠惠容”的周邊外交理念，也是在提供重要的區域性公共產品。中國作為一個負責任的地區大國，盡量在力所能及的范圍內承擔起區域公共產品供給的責任，體現了為促進區域合作和建立區域互信，中國盡力幫助周邊國家、帶給周邊國家實惠和優惠的意愿。

其次，周邊外交的國際影響力和“合法性”在相當程度上是由區域公共產品的合法性衍生的。廣義的合法性主要用于討論社會的秩序、規范或規范系統，而狹義的合法性主要用于理解國家的統治類型或政治秩序。[2]與國內公共產品不同，區域公共產品不具備主權所賦予的“自然的”合法性。因此，區域公共產品能否被承認具有合法性便具有重要的意義。只有區域公共產品的合法性得到了承認，國家行為體才可以在區域合作中行使權力轉移和主權讓渡的職能，非國家行為體也才能被授權參與到合作當中，而促進區域一體化相關組織的存在才具有了正當性。區域公共產品的合法性一般主要來源于三個方面：主權讓渡自然帶來的合法性延承；區域公共產品的績效（有效性）所帶來的合法性；“觀念—認同”所帶來的合法性。而公共產品的合法性在一定程度上也衍生出了周邊外交的“合法性”和國際影響力。周邊外交的公共產品是區域內各國共同作用而形成的，其合法性基本不存在問題。只要周邊外交的相關成員國、國際機構、組織及企業等區域合作方認可、接受中國周邊外交的相關理念和政策，中國周邊外交的“合法性”和國際影響力就不會存在問題。另外，中國周邊范圍內所推行的相關合作，如建設“一帶一路”的“五通”（政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通）、構建“周邊命運共同體”等，都有助于塑造區域集體身份和提高區域集體認同，這對于中國周邊外交公共產品的合法性以及衍生出的周邊外交的“合法性”和國際影響力的提升都具有重要意義。

最后，提供區域公共產品是中國開展周邊外交、推動區域治理的重要方式。在區域一體化進程中，區域內成員起主導作用，外部力量雖有影響但不起決定性作用。區域一體化的公共產品可能為區域內成員提供集體安全、集體聲音和談判能力，也有可能提供區域經濟一體化所帶來的貿易創造、投資效應和市場一體化，還有可能提供價值觀和集體認同。中國周邊多為發展中國家，對區域公共產品的需求旺盛，但可以承擔的成本則較為有限。部分國家受自身經濟發展水平及資金、技術能力所限，提供區域公共產品往往“心有余而力不足”，在討價還價過程中難以提供必要的“對價”，某種程度上只能“免費搭車”，這就導致區域公共產品經常存在供給不足的問題。再加上區域公共產品所帶來的利益通常主要由內部成員獲得，導致其較難獲得外部支持，且區域內一般情況下缺乏明確的領導者，從而造成公共產品的供給困難加大。因此，對于區域一體化而言，如何盡量獲得并維護足夠的區域公共產品，從根本上決定著區域一體化的成效及進程。在區域公共產品無法充足供給的情況下，中國向周邊提供公共產品，可以提升區域合作的穩定性，增強區域集體認同，推動區域治理工作順利進行，從而塑造良好的周邊外交環境。

中國應提供哪些類型的區域公共產品？

一是安全公共產品。周邊中小國家對中國的快速崛起難免會產生擔憂，再加上美國推行的“重返亞太”戰略，造成了很多周邊國家一定程度上存在“經濟上靠中國，安全上靠美國”的失衡現象，使得中國與一些周邊國家間的領土和海洋權益爭端得不到有效緩解。地區安全秩序對中國進一步開展周邊外交和加強區域合作的影響日益突出。因此，中國應在區域內強化包括傳統安全和非傳統安全在內的安全公共產品的供給，履行中國作為域內大國的責任和擔當，積極推動周邊區域的安全合作，維護區域安全與穩定，加強中國對地區安全秩序塑造的影響力。

二是機制公共產品。中國周邊區域存在眾多合作機制，各類機制彼此重疊和競爭，加劇了中國周邊環境的復雜性與不確定性，導致周邊區域內制度效率低下、制度認同感較低，對中國周邊外交的發展造成了制約。因此，中國應提供和完善區域內的機制公共產品，完善區域合作的機構設置、議事規則，為周邊外交搭建起良好的制度框架，為中國與周邊國家構建起健全的合作機制和爭端解決機制塑造良好的制度環境。例如，2015年正式成立的“瀾湄合作機制”就是典型的機制類公共產品，是中國周邊外交的重點工作內容之一。同時，中國還應加強區域合作機制的執行力和約束力，從而提高區域公共產品的效用，更好地深化周邊外交進程。

三是基礎設施公共產品。出于發展經濟的需要，周邊國家對基礎設施公共產品的需求很大，而在“一帶一路”倡議的“五通”當中，設施聯通是很重要的一個內容。對此，中國應力所能及地向周邊區域提供鐵路、公路、通關便利化等軟硬件基礎設施公共產品，提升周邊區域的發展條件，幫助周邊國家建立基礎設施網絡，實現互聯互通，使周邊國家能切實感受和了解中國為它們提供的實惠，從而調動周邊國家的積極性，更好地推進區域合作。實現道路聯通是中國推進周邊外交的硬件基礎。因此，中國應加大對道路基礎設施公共產品的投入力度，與周邊國家圍繞公路線、邊境線、通訊線等，共同制定實現周邊區域互聯互通的整體規劃，推進周邊區域公路、鐵路、航運等綜合運輸體系建設。同時，中國也要注重提升“軟件”聯通水平，推進達成周邊區域的便利貨物和人員跨境運輸協定，推動實現周邊區域通關和運輸便利化，在中國與周邊國家之間形成高效快捷的互聯互通綜合體系，為周邊外交更好地開展提供便利。

四是市場開放和貿易秩序公共產品。經濟發展離不開基本的市場、資金和技術支持。因此，中國在推進周邊外交時，應充分發揮自身在市場規模和資金技術方面的優勢，為周邊區域提供必要的市場開放和貿易秩序公共產品。中國應把市場開放作為一個重要的公共產品，繼續深化與周邊國家的開放合作和產能合作，提高對周邊國家的投資和援助力度，讓周邊國家享受更多對華出口的優惠待遇，提升周邊國家對中國市場的依存度，驅動周邊區域經濟增長，推進周邊命運共同體建設。同時，中國應與周邊國家深化在貿易投資領域的合作，共同探討相關合作機制，規范合作方式，推進跨境貿易本幣結算，擴大本幣直接兌換規模和范圍，推動建設跨境電子商務平臺，加大經貿合作力度，推進貿易投資便利化與自由化。值得關注的是，在當前全球化、區域化、貿易自由化等出現某種程度逆流的情況下，中國更應主動承擔起建設性作用，在市場和貿易秩序等方面積極發揮引領作用。

五是發展援助公共產品。2017年1月18日，習近平主席在日內瓦聯合國總部發表《共同構建人類命運共同體》的主旨演講中指出，1950年至2016年，中國累計對外提供援款4000多億元人民幣。提供發展援助不僅可以幫助受援國解決困難、從事發展，同時也是援助國擴大自身影響力、達到自身特定目標的一種重要方式。因此，中國應根據周邊國家的需求提供更多必要的發展援助公共產品，除了對基礎設施提供援建外，還要對農業、醫療衛生、教育等惠及民生的項目進行重點援助，使中國提供的發展援助更加深入民心，贏得周邊國家人民的好感，為中國樹立一個良好的形象，擴大中國在周邊國家的影響力。

六是金融類公共產品。從1997—1998年亞洲金融危機期間承諾人民幣不貶值，到后來積極參與《清邁倡議》并在其中發揮建設性作用，再到后來努力推動與周邊國家間的貨幣互換，以及2014年“亞洲基礎設施投資銀行”的正式成立，這些行動都是中國一直以來向周邊國家提供金融類公共產品的有力證明。展望未來，中國應充分利用亞洲基礎設施投資銀行、“絲路基金”等融資平臺，深化與周邊國家的金融合作，探尋各種有利的投融資方式，為周邊區域提供更多的金融類公共產品，為深化周邊外交各個領域的合作提供可靠的金融保障。

如何在周邊外交中優化區域公共產品供給？

一是解決認識的問題。上文已經提到，成長是有代價的。提供公共產品，無疑就要付出代價，這些代價可能在可見的將來難有實質的、可計量的回報。這就意味著，這種投入可能是“無底洞”，難免有時會使人產生“打了水漂”的感覺。因此，我們必須對區域公共產品在周邊外交中的作用有充分、客觀的認識。作為一個負責任的區域大國，中國必須積極地提供區域公共產品，這是關系到中國開展周邊外交、推進“一帶一路”建設和深化區域合作的重要舉措。提供區域公共產品的投入，歸根結底來自于我國國民的稅收和國際收支盈余，這些都是“真金白銀”，與每個納稅人都息息相關。這就要求在提供區域公共產品的過程中，要處理好投入和收益的關系，要平衡好長期和短期效應，要處理好綜合效應和經濟效益的平衡，同時還要做好對國民的宣傳解釋工作。“提供公共產品”不等于“對外援助”。公共產品供給，不只是給錢，還需要在上述各類型公共產品方面統籌規劃、多管齊下并發揮綜合作用。

二是解決機構的問題。中國在提供公共產品的過程中，應充分發揮國家發改委、外交部、商務部等部級機構的協調作用，統籌考慮各機構在推進“一帶一路”、周邊外交和區域合作等方面的職能，在提供區域公共產品方面建立起有序規劃、有效協調、有序銜接的機制。同時，中國應推進成立一個類似于美國國際開發署（USAID）、日本國際協力機構（JICA）和澳大利亞國際開發署（AusAID）等機構的國際合作發展署，統籌協調對外援助事務，提高援助效率，提升中國在周邊區域的影響力，為周邊外交的開展奠定良好的基礎。

三是解決對接的問題。區域公共產品要與周邊國家的需求進行對接，做到“按需供給”，從而提高供給效率。此外，在區域公共產品供給過程中還要處理好周邊區域內多個供給者之間的平衡問題。例如，在湄公河次區域范圍內，美日歐印澳等作為區域公共產品的提供方，中國與它們并不只是競爭關系，還應該有著某種程度的合作和對接關系。最后，還要處理好周邊區域內眾多合作機制的對接問題。作為區域公共產品的提供者，中國應發揮自身的倡議和引領作用，構建一個具有約束力的區域公共產品合作機制，引領周邊區域內的合作朝更加高效、更具活力的方向發展。同時，中國也不能唱獨角戲，應該積極參與到其他國家構建的區域合作組織（或機制）當中，利用好周邊區域內現有的合作機制，處理好區域內眾多機制的對接和協調問題，共同向區域內提供更多、更好的公共產品，合作推進周邊外交的順利開展。

四是優先次序的問題。中國在向周邊區域提供公共產品時，應考慮將東南亞特別是大湄公河次區域作為優先區域，使之成為中國推行周邊外交的示范點和試驗田。因為從地緣優勢、現有的合作基礎等各方面因素來看，大湄公河次區域是中國推進周邊外交“投入小、見效快”的最佳選擇。其中，中國應重點經營好與中路的老撾、泰國和柬埔寨三國的關系，形成示范效應帶動與緬甸和越南乃至周邊其他國家關系發展。另外，中國還應重點提供在互聯互通、產能合作、貿易投資、跨境經濟、農業和扶貧、水資源合作、人文交流等方面的公共產品，與周邊國家在政治安全、經濟和社會文化領域開展廣泛而全面的合作。此外，在提供公共產品時也要注意考查和評估，對不合適的方案要及時進行調整、撤銷甚至提出相應的制裁預案。

五是宣傳交流問題。中國利用自身的優勢，向周邊區域提供公共產品，為周邊國家帶去實惠，在周邊區域中發揮了建設性的作用。但是，由于中國向來主張“做好事不留名”，在提供區域公共產品時很少進行宣傳，從而使周邊國家對中國所做貢獻缺乏足夠的了解，再加上一些別有用心者的刻意歪曲，使得中國提供區域公共產品乃至推行周邊外交的良苦用心受到誤解甚至苛責。因此，中國應在提供區域公共產品的過程中，加強宣傳交流，讓周邊國家乃至國際社會都了解中國周邊外交的理念以及中國為周邊區域所帶去的實惠，用事實對一些錯誤的觀點進行駁斥，進而提升中國的國際影響力，為中國樹立良好的國際形象，為周邊外交的開展創造良好的輿論環境。

（責任編輯：張凱）

[1] 《習近平歡迎各國“搭便車” 亞洲方式布局周邊外交》，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0822/c70731-25522518.html

[2] 王樂夫、李偉權：《全球化背景下國際公共事務管理主體的合法性思考》，載《中山大學學報》（社會科學版），2003年第1期。