國家監察體制改革來龍去脈

監察委員會實質上是反腐敗機構。職能的優化和反腐敗力量的加強，是此次試點工作最核心的地方。

2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了一項重要決定——《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》規定了試點工作涉及的最主要、最基本的制度。在全國人大常委會就試點工作作出有關決定后，試點地區檢察機關反貪等部門的轉隸就要開始。

為什么進行國家監察體制改革？

據新華社報道指出：國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察范圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋。

監察委員會實質上是反腐敗機構，監察體制改革的任務是加強黨對反腐敗工作的統一領導，整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，成立監察委員會，作為監督執法機關與紀委合署辦公。

由誰組成，實質上是講整合反腐敗資源力量。《決定》稱：在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會，行使監察職權。將試點地區人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水稱，這可不是簡單的監察部門升格的問題。

莊德水表示，“整合反腐敗資源力量”這句話很關鍵，雖然目前并不清楚具體做法，但有可能把現有的監督力量整合進來，可能包括審計和反貪的力量。各試點地方的監察部門會取消，由新設立的監察委員會來行使國家監察的職能。他認為，職能的優化和反腐敗力量的加強，是此次試點工作最核心的地方。

“一府一委兩院”構想

針對監察體制改革的呼吁，由來已久。

中共十八大以來，中央加大反腐敗力度，成績斐然，與此同時，時有呼吁“整合監察力量”的聲音。

早在2013年6月，中紀委駐國家糧食局紀檢組長趙中權就曾發文提出，根據中國反腐敗需要，可考慮對現有分散在紀檢監察機關（預防腐敗局）、檢察機關（反貪污賄賂局）等的反腐敗專門機構進行整合，成立相對獨立的反腐專門機構。

從接近中紀委的知情人士處獲悉，去年下半年，中紀委主要領導對監察體制的改革方向有了比較明確的思路。這之后，新的國家監察體系建設，開始出現在高層話語中。

在今年初的十八屆中央紀委六次全會上，中共中央總書記習近平提出，“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。

7月14日，中央黨校主辦的《學習時報》刊發《通過修法完善國家監察體制》一文。作者馬懷德是中國政法大學副校長，2012年曾受邀同中紀委領導座談。

馬懷德稱，目前中國的反腐敗機構分布于行政機關、黨的機關和司法機關等不同性質機構中，不僅有紀檢監察機構，也有檢察機關的反貪機構，還有政府機構中的監督機構，比如審計部門。“應該設立國家監察委員會，整合現有監督機構和監督力量，擴大監察對象、實現監察全覆蓋。”馬懷德還建議，將“行政監察法”更名為“國家監察法”。

10月27日閉幕的十八屆六中全會提出：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。”這是中國第一次將“監察機關”與人大、政府、司法機關并列，預示著一場影響深遠的改革即將到來。

11月7日公布的《試點方案》提出，作為行使國家監察專責機關，監察委員會將由人民代表大會產生。這意味著，在改革試點地區，監察機構將從原來的行政部門中單列出來。馬懷德表示，“可以預想的是，今后的國家機構體制會變成‘一府一委兩院（政府、監察委、法院、檢察院）。”

反腐專家、中國紀檢監察學院原副院長李永忠也認為，由人民代表大會產生監察委員會，有利于強化監察職能的獨立性。

他表示，監察體制最重要的改革，是改變“同體監督”的模式。“‘同體監督是一種低效、無效、成本很高的監督，如同再鋒利的刀，也砍不了自己的刀把。”在他看來，此次監察體制改革，監察委員會由人民代表大會產生，是破解“同體監督”難題的利好。

著眼反腐敗治本大局

《決定》提出，實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察范圍，豐富監察手段。建立起一個“集中統一、權威高效的監察體系”。

北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安表示，監察委將整合四大反腐機構，即檢察院反貪局、反瀆局、監察部預防腐敗局（副部級單位），以及各監察廳、局。“整合反貪局、反瀆局，使得監察委具有了刑偵權力，從而大大提高了監督能力。”

最高人民檢察院11月17日召開黨組會，強調各級檢察機關全體檢察人員要從黨和國家工作全局出發，深刻認識深化國家監察體制改革的重大意義，“堅決擁護改革、支持改革，積極支持配合做好各項工作，確保監察體制改革試點工作任務如期順利完成”。

姜明安表示，當下的反腐流程是紀委監察部門查案，交送檢察院核實，核實過程中就包括刑偵。核實后，由檢察院提起公訴。未來該流程會得到簡化，監察委直接查案和刑偵，交由檢察院提起公訴。

國家行政學院教授竹立家認為，監察委類似于香港的廉政公署，相對權力較大且相對獨立，既可以日常監督，也有對刑事案件、對職務犯罪的調查權。

根據我國《憲法》規定，檢察權屬于司法權，由各級檢察院行使。檢察權中就包括了偵查權。姜明安表示，偵查權的移交，會導致一系列的法律，包括《檢察院組織法》《刑事訴訟法》需要調整，如要必要則可能修憲。

中國政法大學副校長、中紀委特邀監察員馬懷德在接受媒體采訪時表示，根據國外的成功經驗，要建立一個良好的監督體系，“首先還是要通過立法，來保障監察機關行使監察權的獨立性和權威性；第二個是要對國家權力運行進行全面監察，對象和范圍都應該廣泛；第三是要賦予監察機關更加有效的監督方式”。

具體的改革效果，則需要關注試點的運行情況。如何推動監察人員融合和工作流程磨合，探索出可復制、可推廣的成熟經驗，尤值關注。