各地居住證“含金量”不一

李勁峰++劉宏宇++烏夢達++盧國強++陳尚營

居住證制度為戶籍制度改革提供過渡期，通過不斷剝離戶籍制度承載的福利，逐步縮小居住證持有人和戶籍人口享受公共服務的差距，最終消除戶籍制度藩籬，還原戶籍制度的基本功能。

作為深化戶籍制度改革的重要舉措，《居住證暫行條例》2016年1月1日起正式實施。一年來，這項制度從地方探索進入全面實施階段，有效擴大了基本公共服務覆蓋面。

目前，至少已有21個省份出臺或修訂相關居住證實施辦法與條例接軌。不過，各地居住證“含金量”不同，持有人可享受的基本公共服務落實力度也存在差異。

至少21省份出臺接軌細則

按照條例規定，居住證持有人可享受所在地區相應的基本公共服務待遇。國家發改委規劃司司長徐林在2016年4月國家發改委舉行的新聞發布會上表示，測算到2020年實現戶籍人口城鎮化率達到45%，那時仍有約2億農業轉移人口無法獲得就業和居住所在地戶口。這部分轉移人口的市民化，主要體現在基于居住證制度基本公共服務的全覆蓋。

此前，上海、廣東、江蘇等地區已先行探索實施居住證制度，將義務教育、社保、就業等公共服務有序向非戶籍人口覆蓋。

條例明確，設區的市級以上地方人民政府應當結合本行政區域經濟社會發展需要及落戶條件等因素，根據本條例制定實施辦法。國家行政學院教授汪玉凱表示，《居住證暫行條例》是一個基礎性法規，需要各地結合實際情況，出臺具體實施操作辦法。因此今2016年是我國居住證制度政策細化與全面實施之年。

記者統計發現，目前至少有21個省份出臺居住證制度實施細則，或調整原有居住證管理政策規定。廣東、廣西等先期已實施居住證制度地區，盡管尚未根據條例進行調整，但公安機關已結合條例要求對居住證申領、簽注等方面做出相應調整。

廣州市來穗人員服務管理局相關負責人介紹，2010年起實施的《廣東省流動人口服務管理條例》中，明確廣東省對流動人口實施居住證制度。目前廣東省正著手修訂省級相關條例，但省公安廳4月已發出通知，要求全省公安機關按國務院頒布條例要求，做好居住登記及居住證受理發放工作。

目前各地已陸續全面實施居住證制度。廣州市來穗人員信息系統數據顯示，自2010年以來，辦理《廣東省居住證》的來穗人員為530多萬人。北京市從2016年10月1日開始實施，截至11月25日全市公安機關累計辦理居住證（卡）82.3萬件。

各地居住證“含金量”不一，

少數基本公共服務仍存“門檻”

基本公共服務是居住證制度的核心。條例明確，居住證持有人享受勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權利，以及義務教育、基本公共就業、基本公共衛生服務等6項基本公共服務，辦理出入境證件、換領身份證等7項辦事便利。

記者梳理發現，在不同地區，居住證福利“含金量”大不相同。如江西省居住證制度中，增加了乘坐城市公共交通工具享受常住人口同等優惠、符合條件的可申請公共租賃住房兩項權利。福建省增加了可參評居住地勞模、三八紅旗手等榮譽，并享受相應待遇；按規定享受與當地老年人、殘疾人同等優待。

記者采訪發現，盡管居住證制度明確，居住證持有人享受參加社會保險、義務教育等基本公共服務，但在一些領域與地區，基本服務仍存在“門檻”。

53歲的湖北襄陽下崗女職工張女士，3年前隨女兒一起搬到武漢居住。她辦理了武漢居住證，并按靈活就業人員政策在武漢繳納社保，還有兩年就能辦退休，領取養老金。但因在武漢繳費年限不足，只能回襄陽領取養老金，襄陽的養老金標準比武漢低不少。

武漢市人社部門工作人員介紹，根據人社部下發的《關于城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續若干問題的通知》要求，張女士屬于“基本養老保險關系不在戶籍所在地，且繳費年限不滿10年”的類型，需要將養老保險關系轉回襄陽辦理待遇領取手續。

業內人士介紹，設置繳費10年的門檻，是為避免養老保險待遇領取覆蓋面過大，導致周邊地區人口涌入，城市難以承受。

在義務教育方面，上海、廣州、深圳、浙江、廈門等地在居住證制度中都規定隨遷人員子女實施積分入學。浙江省教育廳5月發布的政策通報中要求，根據當地實際和教育資源情況，推行與本地居住證積分管理制度相配套的積分入學政策，按積分高低排名擬定準入學校和擬錄取名單。

廈門市相關部門介紹，義務教育階段隨遷子女占全市在校生的52.4%，因此需根據隨遷子女父母務工、連續居住與參加社保年限等條件進行積分，采取積分入學方式。

專家指出，居住證持有人遭遇的“服務門檻”，其背后的核心問題是城市有限資源與公共服務規模需求巨大之間的矛盾。目前，居住證還只能保障公民生存權的基本公共服務全覆蓋。

北京大學社會學系教授陸杰華說：目前，各地居住證制度都在遵循低門檻、廣覆蓋、分步推進、穩步提高的原則，目的在于提高基本公共服務覆蓋人口范圍。但今后，需要根據各地實際情況，實現公共服務水平穩步提高。

將縮小與戶籍承載福利差距

公安部于去年底出臺的“關于認真做好《居住證暫行條例》貫徹實施工作的通知”中，就居住證申領條件明確，居住半年以上，是指在居住地居住并辦理暫住登記滿半年。這意味著居住半年以上，需從在居住地辦理暫住登記開始計算。

記者采訪了解到，城市外來人口在貸款、買車、考駕照、異地補辦身份證時，都需出具居住證。很多流動人口未及時辦理暫住登記，或登記未滿半年，無法辦理居住證。

從安徽到廣州做服裝貿易的李云，近期收到一筆來自泰國的匯款，需要持身份證去領取。由于身份證過期，申請在廣州異地換領身份證時，被要求提供居住證。李云之前辦的居住證已在去年到期，由于她今年搬過家，重新申領居住證需要再等半年。

“行政服務中心只愿開具辦理居住證的回執證明，但辦理身份證的派出所只認居住證原件，讓我很無奈。”李云說，辦理居住證需要等半年，對她這樣急用證件的群體而言時間太長；另一方面，在同一城市搬過家，居住證過期就無法續簽的做法不太合理，“可以參考個稅、社保等記錄來驗證是否居住滿半年”。

一些基層干部表示，設置半年“窗口期”，初衷在于加強流動人口辦理暫住登記的意識，確保居住證持有者確實是在居住地穩定就業或居住，有助于提升社會綜合治理水平。但對于一些有急切需求的人員，確實會帶來一些不便。

目前，不少地區已在完善居住證登記程序、擴大基本公共服務覆蓋面方面展開探索。針對大量群眾排隊辦理等情況，北京市上線居住證網上服務平臺，受理網上申報；將連續繳納6個月個稅或社保憑證，作為辦理居住證時有效證明居住時間的材料。

山東省新修訂的《流動人口服務管理暫行辦法》規定：流動人口持居住證或者居住登記憑證，可享受同等權益、公共服務和便利。這意味著，只要持身份證件到居住地派出所辦理居住登記憑證，就可享受社保、公共衛生計生服務以及申領駕照、換領補領身份證等便利。

陸杰華等專家表示，居住證制度為戶籍制度改革提供過渡期，通過不斷剝離戶籍制度承載的福利，逐步縮小居住證持有人和戶籍人口享受公共服務的差距，最終消除戶籍制度藩籬，還原戶籍制度的基本功能。