農村土地登記制度促進土地流轉的內在機理分析

周夢蝶+杜鴻健+周晗昱

（南京農業大學）

土地承包經營權制度是保障農民實現與土地相關權利的重要制度之一，旨在規范與保護農民對土地的使用與收益。土地登記將土地承包經營權的獲得、權利變更情況登記在冊，不僅明確了農民對土地流轉承包經營權的所有權，也增強了農民進行土地流轉過程中對抗集體干預的能力，整體上促進了土地流轉的進行，保障了土地流轉制度的長久延續，使農村土地資源得到靈活高效的利用。

土地承包經營權土地登記土地流轉

長期以來農村集體代替國家進行農村土地的管理。集體在對農村具體情況了解的直接性、及時性以及靈活性方面有不可替代的優勢，但是過于依賴集體進行農村土地管理會導致土地管理缺乏統一標準，國家土地政策在施行過程中也可能出現一定的偏差，集體對于農民土地流轉的干預為表現之一。農民的土地產權得不到保障，農民進行土地流轉的積極性低下，土地流轉的進程就會受到阻礙，土地無法得到高效利用，國家對于保護農民土地產權的初衷也無法實現。土地登記制度為農村土地承包經營權管理提供了統一的標準，不僅使國家能夠對農村土地進行有效的宏觀調控管理，也賦予了農民完整的土地產權，增強農民在土地流轉過程中的獨立性。統一標準的設立增強了農民對土地產權的信心，流轉期限得到延長，流轉交易費用降低，促進了土地流轉，提高了農村土地使用效率。

一、登記是流轉的前提

（一）保護產權完整性

土地承包經營權登記保護了產權的完整性，是進行土地流轉的前提。

從權利屬性分析，土地承包經營權屬于物權，不動產物權確權以及權力變動的標志為登記。經過登記，物權的主體、權力內容才能夠得到確認，取得對抗第三人的作用。在登記制度施行以前，土地承包經營權的取得采用簽訂合同的方式進行，但合同作為債權的證明，并不涉及調整不動產物權法律范圍，為其提供足夠的證明及保護，農民據此取得的土地承包經營產權是不完整的。國家將農村土地的使用分配權交給集體，集體通過簽訂合同的方式進行土地發包，對土地分配擁有很大的權利。若不進行登記，集體的權利將無法得到限制，農民將很難在權利受到集體侵犯的情況下獲得救濟。并且，在土地流轉的過程中，集體多起到主導作用，農民是否能夠進行土地流轉，流轉的對象、方式、期間都會受到集體的影響。實踐中，很多村集體違背農民意愿，強行收回農民的土地承包權，對集體土地規?；M行流轉，以村集體和接受土地方為主體簽訂流轉合同，而將農民排除在流轉程序之外，農民幾乎沒有對自己的土地承包經營權進行自主流轉的能力。經過登記之后，政府向農民頒發土地承包經營權屬證書，農民因此取得了對抗村集體的法律憑證，能夠自主決定是否進行流轉，在發生糾紛時登記憑證也能夠成為有力的證據。隨著農村與城市的溝通，更多農民選擇走出農村到城市工作，土地流轉成為了農民增收的有效方式，進行土地流轉是農民利用土地的迫切現實需要。賦予和保護農民完整的土地產權，能夠保證農民不受干預地處分土地承包經營權，對抗集體干預，通過土地流轉增加收入，也提高了農村土地利用效率。

二、登記是流轉的趨力

（一）控制交易成本

土地承包經營權登記降低了交易成本，促使土地流轉的進行。

在進行土地承包經營權流轉登記之前，集體被賦予土地承包經營權的各項規則制定權，包括土地流轉的費用和程序等，因此，土地承包經營權的流轉一直缺乏權威統一的法律體系和政策標準。如果村集體為了自身利益侵害農民權益，就可能出現土地流轉費用虛高，或收取大量中介費、手續費等情況，農民和接受流轉方的可得利益將受到影響，打擊了農民進行土地流轉的積極性。國家對土地承包經營權進行登記，并出臺包括土地流轉價格在內的一系列配套標準，能夠最大限度對土地交易的金錢成本進行規范，以減少集體侵害農民利益的可能性。除此之外，土地承包經營權登記還起到了明確權屬，公證土地地理情況的作用，農民因村集體干預自己的土地承包經營權產生的權屬糾紛，以及流轉事務進行過程中關于土地面積、位置等產生的糾紛，也可以通過登記得到證明，減少了因為解決糾紛而支出的時間成本。登記從金錢成本和時間成本兩方面提高了流轉的便利，鼓勵農民進行土地流轉。

（二）擴大流轉半徑

土地承包經營權流轉擴大了土地流轉交易范圍，促進了土地流轉交易的進行。長久以來，土地流轉范圍較為狹窄，大多局限于集體內部，且土地流轉手續不規范，多數人進行土地流轉的形式只是達成口頭協議。一方面，農民對土地產權信心不足，不敢輕易進行土地流轉。鄉村社會相對封閉，集體內部成員互相了解，在集體內部進行流轉給農民以一定的安全感，而和集體外部成員進行交易則有較大的風險。此外，農民基于相互之間的信任，認為沒有必要進行完備的登記手續，登記的高度專業性也讓農民望而卻步。另一方便，接受流轉方因為土地權屬的不完整、不確定，對接受集體之外的土地積極性較低，來自農村之外的交易方也擔心交易過程中發生權屬糾紛。因此，土地承包經營權流轉一直處于一種小范圍、不規范的狀態之中。進行登記之后，土地產權得到確認，權屬完整性得到保障，農民對產權的信心增強，不再局限于村集體內部流轉，且登記有效避免了大部分流轉糾紛，集體之外以及農村之外的交易方樂于與農戶進行土地流轉交易，土地流轉范圍得到擴大。（三）增強農民認同度

土地承包經營權登記能夠增強農民對權利的認同度，鼓勵農民積極行使權利，進行土地流轉。土地承包經營權登記是非常專業的法律程序，其中涉及到的法律問題也并非農民群體能夠在日常生活中接觸積累的經驗常識，在對農民群體進行土地承包經營權登記調查的過程中，許多受訪者對自己的土地承包經營權表現出缺乏了解的狀態。許多受訪者不知道進行土地承包經營權登記的作用，無法區分完成土地登記與僅簽訂土地承包合同之間的區別。此外，受訪者也不了解土地確權證書賦予農民的權利，包括進行轉包、抵押、收益、以及權利的繼承方式，甚至不知道土地承包經營權登記的存在。土地承包經營權的登記為農民提供了一個了解自身權利的途徑和機會，讓農民獲得與土地相關的法律知識。農民在登記過程中能夠主動了解權利，這樣的過程參與可以給農民一定的歸屬感，從而使其對權利產生認同，把權利當做自己不可分割的部分。登記完成后，農民更可能主動行使權利，并意識到能夠使用登記憑證捍衛自己的權利，處分土地承包權，促進土地的流轉利用。

三、登記是流轉的保障

土地承包經營權的登記是流轉的保障，是流轉制度得以長遠延續發展的保障，具體體現在登記能夠起到促進流轉期間延長，保護土地用途的作用。

在進行土地流轉登記前，農民對自身的土地承包經營權信心不足，在不確定自己對土地承包經營權所有權利時效的情況下，農民大多會選擇自己對土地進行耕種，或者與他人簽訂短期的土地流轉協議，盡可能快速地獲得收益。土地承包經營權登記為土地產權提供了有力的明文保障，一方面，使農民可以無顧慮地將土地流轉出去，而自己可以選擇更多的就業方式，不必被土地拘束在農村，或選擇外出，無人種地，使農地荒廢。另一方面，從制度的延續性考慮，對比土地長期使用和短期使用，短期使用者會為了獲取短期利益不加限制地使用土地，對土地造成破壞。長此以往，土地流轉制度反而不利于農村土地資源整體使用效率的提高，不利于土地流轉制度的延續。登記保障了土地產權，使用者和農民因此愿意接受長期流轉協議的簽訂。長期使用對土地的保護養護必然優于短期使用，不會影響流轉對提高土地使用效率的目的。此外，登記事項包括對土地初始用途的記載，依據相關規定，農村土地用途不得改變，在實施登記制度之前，流轉前后不對土地用途進行登記，土地用途是否發生改變難以查證。實踐中存在流轉主體將土地流轉為工業使用，造成耕地面積的減少以及土地污染等后果。進行登記后，土地用途不改變的規定得到保障，農村耕地質量和耕地面積得到保護，有利于土地資源的可持續利用。

四、結語

土地承包經營權登記保證了農民對土地擁有完整的產權，可以對抗集體的意志，自由進行土地流轉交易，是土地流轉的前提。登記也降低了土地流轉交易成本，促生了土地流轉交易的價格、手續等一系列權威統一規范，擴大交易范圍，使土地流轉不再局限于集體成員之間，增強了農民對土地權利的認同感，鼓勵農民積極進行土地流轉，是促進土地流轉的驅動力，最后對流轉前后的土地用途進行登記，保證了耕地面積和土地用途的保持，是實現提高土地利用效率的最終目標，讓流轉制度得以延續的保障。應當大力推進農村土地登記制度，加強農村土地管理法律體系的創建，為農村土地管理提供權威規范的制度，在宏觀上加以指導，促進土地流轉，實現土地的高效利用。

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