論我國食品標簽健康說明信息反饋機制的立法完善

涂永前，王曉天

(遼寧大學 法學院， 沈陽 110036)

?

論我國食品標簽健康說明信息反饋機制的立法完善

涂永前，王曉天

(遼寧大學 法學院， 沈陽 110036)

隨著食品科技的不斷發展和新技術的廣泛應用，消費者對成分日益復雜的食品的相關信息的獲取能力愈發不足，從而導致消費者掌握的食品相關信息與食品生產者能夠提供的食品信息相距甚遠。我國《消費者權益保護法》第八條規定的“知悉真情權”有可能無法得到充分保障。因而，作為展示食品有關信息的最主要載體之一——食品標簽，應當受到立法機關的重點關注。通過制定相應的強制性規范和非強制性規范(如行業規章、行業標準等)，規范從生產到銷售流通各環節相關主體與食品標簽相關的行為，從而確保食品標簽能夠充分展示消費者有權獲取的信息，消除信息不完全、不對稱問題。通過對部分發達國家食品標簽中健康說明的立法考察，尤其是美國先進的健康說明法律制度，借鑒其信息反饋機制的制度設計，為目前我國存在的健康說明信息共享、交流的立法不完善等問題提供解決方案，以保證消費者、第三方組織以及行政機構在我國食品標簽健康說明的適用中發揮各自的積極作用。

食品標簽；健康說明；信息反饋機制

食品標簽是指食品包裝容器上或附著于食品包裝容器上的一切附簽、吊牌、文字、圖形、符號等說明物。此處所說的食品是指預包裝食品。預包裝食品是指預先定量包裝或者制作在包裝材料或者容器中的食品。就預包裝食品而言，直觀展現在消費者面前的一般不是食品本身，而是包裝或容器上的各種標識。食品生產企業通過食品上的標識向消費者傳達食品本身的信息，這就給食品生產者在食品標簽上大作手腳以牟取不法利益提供了契機，從而極有可能導致標注缺失或不規范、夸大宣傳、虛假陳述等問題的出現。2008年的“三鹿奶粉”事件、2012年“徐福記在食品中添加禁用抗氧化劑”事件以及2014年“蒙牛將調制乳標注為‘牛奶’”事件等都突出了完善我國食品標簽的法律規范的重要性。

在食品標簽中，營養標簽所展示的營養信息看不見、摸不著，與其他諸如食品名稱、凈含量、生產日期、保質期等信息相比，更具有抽象性和模糊性。對于消費者而言，食品中營養素的作用在購買、消費以及之后的一段時間內都很難直觀地表現出來，潛伏性損害的發現難度以及在受到損害時消費者的維權難度過大，事后監管效果不明顯，因此更需要加強事先的風險預防。對于生產者而言，在營養標簽上展現食品的營養價值以及對人體健康的作用，可以提高食品的競爭力，但一些不法分子過分夸大或虛假標示其不具有的營養價值或疾病預防和治療功效，從而對消費者的購買和消費行為產生誤導。因此，對于營養標簽的規范需要重點關注。世界權威機構——聯合國糧農組織和世界衛生組織(FAO/WHO)下屬的國際食品法典委員會(CAC)專門設立的國際食品標簽法典委員會(Codex Committee on Food Labeling，CCFL)將食品營養標簽劃分為營養成分(nutrition)標識和健康說明(health claim)兩部分內容*See CAC/GL 23-1997 Guidelines for Use of Nutrition and Health Claims(Adopted in 1997. Revised in 2004. Amended in 2001, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 and 2013. Annex adopted 2009.)國際食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission，CAC)專門設立了國際食品標簽法典委員會(CCFL)，該專業委員會每隔兩年專門開會研究所有標簽條款的制(修)定和有關食品的廣告問題。其制定的《預包裝食品標簽通用標準》為各國食品貿易所遵循。許多國家的食品生產廠商都不敢輕易在標簽上弄虛作假，也不敢缺少或違背標簽法規上規定的內容。否則，這些廠商要受到法律上的嚴厲懲罰，甚至倒閉。另外可參見何梅，何月欣：“各國營養標簽實施方案的分析”，載《國外醫學(衛生學分冊)》2008年第2期，第114頁。。結合我國現有對健康說明的研究，我們發現，與健康說明相關的研究數量較少，僅有的幾篇相關研究更多地是對各國健康說明的立法現狀的概述，很少有文章對健康說明具體制度設計進行論述*通過中國知網(CNKI)以關鍵詞“健康說明”進行檢索，得到的結果為“0”；以關鍵詞“健康聲明/健康聲稱”檢索到2篇相關論文：陳鴻基，梁茜琪:“歐洲藥草類制品市場之探討”，載《中華中醫藥雜志》2009年第7期；莊榮玉，勵建榮:“歐洲藥示的有關膳食脂肪與冠心病關系的健康說明及對中國出口食品的指導意義”, 載《食品與發酵工業》1999年第1期。這2篇文章都是對一些基本常識的介紹，并且都非常淺顯。以英文關鍵詞“health claim”檢索到25篇論文，其中以食品科學人員撰寫的論文居多，對CAC及國外有關食品健康說明的介紹居多，從法律角度闡述該制度重要性的論文幾乎沒有。。由此可見，作為食品標簽的重要組成部分，健康說明是國際組織普遍認可的科學概念，在符合系統規則的基礎上，使消費者獲得真實、科學、完整的健康說明信息，從而可以充分保障和充實消費者的知情權。鑒于健康說明在食品標簽法律制度中的重要性及我國法學界對該領域所涉及的法律問題研究之不足，對其展開深入研究實有必要。

一、食品標簽中的健康說明：含義及其適用范圍

健康說明是指在食品標簽或標識上以明示或者暗示的形式表明食品所含物質和疾病或其他健康效應之間關系的一種說明性文字*21 C.F.R. § 101.14(a)(1).。健康效應是指食品對人體產生以下一種或多種健康作用或影響，具體包括：(1)生化過程或結果；(2)生理過程或結果；(3)功能性過程或結果；(3)生長發育；(4)身體活動能力；(5)心理表現；(6)對疾病、失調狀態的改善。我國《食品安全國家標準預包裝食品營養標簽通則》(GB28050—2011)對營養標簽有如下規定：“2.1營養標簽：預包裝食品標簽上向消費者提供食品營養信息和特性的說明，包括營養成分表、營養說明和營養成分功能說明。”其中營養成分表是標有食品營養成分名稱、含量和占營養素參考值(NRV)百分比的規范性表格。營養說明是對食品營養特性的描述和說明，如能量水平、蛋白質含量水平。營養成分功能說明是某營養成分可以維持人體正常生長、發育和正常生理功能等作用的說明。

參考美國、歐洲、澳大利亞等國家的相關規定，我們可以發現，澳大利亞將健康說明分為一般健康說明和高級健康說明。高級健康說明是指對一種嚴重疾病或嚴重疾病的生物標記物(biomarker)的健康說明，而一般健康說明是指除高級健康說明外的健康說明，如“鈣是維持正常的牙和骨骼所必需的”；“膽堿，有助于維持正常的脂肪代謝”；“生物素，有助于維持正常的神經系統功能”等[1]。在歐洲，健康說明分為促進功能說明與降低疾病風險說明，兩者之間的區分往往是通過科學證據的等級、標志物與疾病關聯程度的不同來界定的。此外，歐洲對健康說明與醫藥說明也進行了區分，前者強調的是導致疾病因素的多樣性和膳食的復雜性，后者強調的是治療和預防疾病[2]。雖然表述不一，但澳大利亞和歐洲關于健康說明的分類都表明，健康說明通常會涉及到食物是否具有促進機體功能和降低疾病風險兩種功能的表述。

與澳大利亞和歐洲有所不同，美國健康說明將促進機體功能的說明排除在外，在營養標簽項下將其獨立為“強化功能的說明”，美國將其稱之為“結構功能性說明”(structure-function claims)。結構功能性說明在法律上是與健康有關的說明，但并不屬于健康說明。結構功能性說明描述的是食物中所含物質作用于機體，并使機體的常態結構和功能增強的效果。與健康說明最關鍵的區別在于常態與病態。比如，鈣使骨骼更加強壯是關于常態的骨骼發展的結構功能性說明，如果提及到骨質疏松或與之相關的其他病癥，那就屬于健康說明。結構功能性說明不需要美國食品藥品監督管理局(Food and Drug Administration，FDA)任何正式的審查和預先的批準就可以放在食品和營養補充劑的標簽上，適用一般性食品標簽的規定*FDA, CFSAN/Office of Nutritional Products,Labeling, and Dietary Supplements, Discussion of a Conceptual Framework for Structure and Function Claims For Conventional Foods, Meeting Summary (Feb. 16-17, 2000), available at http://www.cfsan.fda.gov/ ?dms/labstru2.html (last accessed in Mar. 14, 2008).。當這種說明用在食品上時，說明必須基于食品的營養價值而作出。但是FDA沒有對“營養價值”予以定義。美國1994年頒布的《膳食補充劑健康教育法》(Dietary Supplement Health and Education Act，DSHEA)在膳食補充劑說明方面的法律程序比較嚴格，具有如下的特色：如果膳食補充劑標簽作出“結構功能性說明”，那就必須包括一項對FDA未評估通過的說明作出的免責說明，同時也必須明確表述：膳食補充劑其功能不旨在診斷、治療、康復和預防任何疾病。作出結構功能說明的膳食補充劑的生產者必須在自銷售附帶有“結構功能性說明”的膳食補充劑起30日內向FDA提供通告。而我國的“強化功能的說明”主要涉及“加強生理、心理功能的說明”，如免疫調節、調節血脂、改善胃腸功能、改善性功能、美容等[3]。在我國，前述“結構功能性說明”已經得到了借鑒和應用，但仍存在不系統、不全面等問題，因此在推進健康說明法律制度完善與發展的過程中，我們可以考慮將“結構功能性說明”納入健康說明法律規制的范疇之中，并參照健康說明相應的標準和規范予以適用。

我國對健康說明的兩種分類在一定程度上均有所規范。我國《食品營養標簽管理規范》對食品營養標簽上使用的營養成分功能說明條件和標準化用語進行了規定，并且規定只能使用營養成分功能說明這一種健康說明，降低疾病風險的健康說明暫不被允許。此外，《食品安全法》第七十一條明確規定，食品和食品添加劑的標簽、說明書不得涉及疾病預防、治療功能。《食品安全法》第七十八條規定了保健食品的標簽、說明書不得涉及疾病預防、治療功能。另外，我國《食品標識管理規定》第十八條規定：“食品標識不得標注下列內容：(一)明示或者暗示具有預防、治療疾病作用的；(二)非保健食品明示或者暗示具有保健作用的。”上述規則表明我國保健食品的“保健作用”并沒有包含其具有降低某種疾病的患病風險的功能，而且對于非保健食品，其標簽上也不能出現與健康有關功能的表述。與之相反，美國的健康說明不僅可以用于常規食品(traditional food)，還可以用于膳食補充劑。這種覆蓋范圍上的差異性是源于美國對食品標簽監管的科學性和精確性，從而使得食品標簽上的健康說明能夠真實、科學和充分地表達與健康相關的信息。從本質上來講，雖然健康說明禁止展示食品具有治療和預防疾病的功能，但是有必要明確該食品與疾病或其他健康效應之間的相關性。如果說明內容表述不恰當，就極易涉及疾病預防和治療功能，從而違反我國現行法律規定。鑒于此，我們需要制定規范、嚴密的制度體系以發揮健康說明規范在保障食品安全方面的積極作用。

關于食品標簽中健康說明的適用范圍，各國規定有所不同。在歐洲，展示健康說明的食品也應當具有與健康說明中表述的同等健康功能。因此，“歐洲功能食品科學研究項目”(FUFOSE)于1999年提出了功能食品的草案定義，其中功能食品是指：“對機體能夠產生有益功能的食品，這種功能應超越食品所具有的普通營養價值，能起到促進健康和/或降低疾病風險的作用。”[2]所謂功能食品，最早源自于日本，在法規上用“特定健康食品”(foods for specified health uses，FOSHU)的概念來描述。根據日本的法規，每個FOSHU 產品標簽上必須標注“健康說明”(health claim)[4]。澳大利亞健康說明法律制度的不同之處在于，其對健康說明的規范是根據相關疾病的嚴重程度而定的。澳大利亞將健康說明分為一般健康說明和高級健康說明，并采用名單制管理，對于不在名單內的健康說明，需啟動修訂名單程序進行審批。在美國，1990年的《營養標簽和教育法案》(NutritionalLabelingandEducationAct，NLEA)明確FDA在一定條件下可以允許在常規食品和膳食補充劑上使用健康聲明。其中，膳食補充劑一般以維生素、礦物質及構效關系相對明確的提取物為主要原料，通過口服等方式補充人體必需的營養素和生物活性物質，從而達到提高機體健康水平和降低疾病風險的目的，一般以片劑或膠囊劑等濃縮形態存在。因此，膳食補充劑具有保健的功能，屬于功能食品的一種。

二、健康說明信息反饋機制在我國食品標簽立法中適用的必要性

第一，相對于營養成分標識的專業性和復雜性，健康說明更易于信息的有效傳達。根據《預包裝食品營養標簽通則》規定，預包裝食品必須標注其營養成分，不標或標識不合格的產品不得銷售。基本上所有的食品都已貼上了營養成分標簽，但標簽形式各異、專業性太強。據消費者的普遍反映，由于不能理解或者不愿多看相關食品的營養成分標識，消費者在購買食品時基本忽略了營養成分標識，導致營養標識“形同虛設”[5]。因此，在健康說明中對食品所具有的健康成分進行通俗易懂的表達，才能保證食品標簽在食品銷售過程中起到傳達健康信息的作用。

第二，健康說明信息反饋機制的建立是政府、企業以及第三方組織等社會主體進行食品信息披露的重要組成部分。食品安全信息披露是食品安全工作的一項重要內容。信息的來源不僅可以由政府提供，還可以由食品生產經營者、第三方組織以及更廣范圍的主體提供。食品安全信息披露對于指導消費者、確保飲食安全、構建和諧社會有著極其深遠的影響。目前，我國在政府監管層面存在不同部門之間信息分散、信息通報不及時或溝通不暢等問題，沒有規定正規的監管信息披露途徑，導致披露信息的真實性和權威性無法保證；在食品企業層面，食品標簽特別是與人民健康息息相關的健康說明等內容不按照法定標準和規定進行標注，導致消費者無法獲得真實、科學、有效的食品安全信息；在第三方組織層面，具有內部信息優勢的食品行業協會的法律地位沒有得到明確，行業規章的效力沒有受到國家的充分認可，以至于行業協會在食品標簽的信息披露方面的參與程度和效果大打折扣[6]。

食品安全信息披露是一個復雜的過程，而食品標簽中的健康說明及其信息反饋機制是食品信息披露過程中極其重要的一環，它可以有效解決消費者獲取食品健康信息不充分的問題，有助于消費者結合自身健康情況，選擇符合自身營養健康需要的食品，以保證合理的健康膳食，維持或增強自身的身體健康狀態。

第三，健康說明的正確、有效的表達可以降低消費者的信息搜索成本，并且可以促使消費者在購買食品時加大對此類信息的關注和認知，提升消費者對產品的好感。首先，健康說明可以使消費者對食品的態度更加積極。研究表明，如果食品標簽中標注有某種人們不愿攝取的營養成分(比如，脂肪)，會降低消費者的購買態度；但如果同時還標注“適當脂肪有助人體健康”的促進功能的健康說明，則在一定程度上能夠提高消費者的購買態度[7]，也就是說，健康說明本身也是一種信息形式，它能夠影響消費者的健康信念和購買態度[8]。另一方面，健康說明可以降低消費者的信息搜索成本。隨著現代社會患病人群的低齡化，越來越多的消費者會把“健康”作為飲食的第一標準，健康說明能夠吸引消費者為了健康而購買。但如果健康說明中所包含的信息與食品標簽上的其他內容相左，比如營養成分含量與健康說明所得出的結論不一致，那么消費者會增強進一步搜索信息的傾向，減少即時購買，額外增加了搜索信息的成本。因此，為保證健康說明的信息的一致性，降低消費者的矛盾態度以減少其信息搜索成本，應該對食品企業的健康說明進行嚴格規范，對于營養元素與健康效應之間存在爭議的，不得出現在健康說明中，因為這樣可以盡量減少沖突性信息，防止這類信息對消費者選購食品產生影響。

三、信息反饋機制在我國健康說明中適用所存在的法律問題

(一)健康說明的界限不清需要信息反饋機制

我國《食品安全法》第七十一條以及相關的食品標簽(包括保健食品的標簽)的法律法規都明確了食品標簽不得涉及疾病預防、治療的功能。在對相關食品作健康說明時，要避免出現預防和治療疾病的表述。如果健康說明的內容涉及疾病預防或治療，或涉及其他健康效應，此類健康說明就會觸犯法律的禁止性規定。對此，食品安全法應當進行明確的列舉，否則，對于具有降低疾病風險功能的健康說明在我國將會遭遇法律上的阻礙，其健康說明的合法性將難以保障。因此，需要開辟一條新的制度路徑，一方面既使得健康說明符合我國《食品安全法》等相關法律法規之規定，另一方面又能充分發揮健康說明提供與疾病和健康方面相關的食品信息的獨特作用。

“全國文明村”陸樓村以美麗鄉村建設為主題，大力實施“六化九改七牽手、一規一園一長效”舉措，為群眾營造一個清潔、舒適、文明、和諧、幸福的美麗家園。與此同時，把改廁作為“九改”重中之重扎實推進。早在2014年，該村作為永城市試點率先進行改廁，全村286戶村民中改造雙甕漏斗式廁所250戶，2018年改廁19戶，改造升級189戶。

首先，食品作為人們日常生活所必需的和作用于人體內部的結構與功能的要素，直接地、不可避免地影響人體的健康狀況。這就要求國家必須采取更為嚴格的標準和制度來規范食品安全行為。目前，我國相關立法的制度設計沒有緊跟食品科學技術的發展，食品標簽的不規范導致健康信息和疾病有關信息的規制程度不足，濫用、誤用健康或疾病信息等問題頻頻發生，從而在立法上不敢授權疾病及其他健康效應等信息在食品標簽上的適用；另一方面，食品不具備藥品的特殊性，不能代替藥品用于預防和治療疾病。根據我國《藥品管理法》第六條以及相關法律法規的規定，藥品審批工作應由藥品監督管理部門設置或確定的藥品檢驗機構依法承擔。因此，具有預防和治療疾病功能的藥品需經過特別的審批程序。包括保健食品在內的功能食品在我國并沒有適當的程序予以適用，欠缺適用合法性的基礎。總之，我國規定的“不得涉及疾病預防和治療的功能”的立法目的在于保障食品消費者的知悉真情權，避免誤導消費者錯將附有“預防和治療某種疾病功能”標簽的食品當作藥品用于疾病的預防和治療，從而導致因未及時采取正確有效的預防和治療措施而造成消費者的人身和財產損害。

健康說明具有合法性最重要的前提是應當遵循風險預防原則，預先控制健康說明進入食品流通領域之后可能產生的危害后果。風險預防對信息的要求十分迫切，通過信息反饋機制的建立，充分發揮相關第三方組織以及科研院所等專業機構所具有的信息優勢，讓食品生產企業、健康說明相關監管機構充分獲取先進的科學成果和信息，使健康說明體現的與疾病和健康有關的信息在客觀上體現其科學性和精確性，將潛在風險降至最低。信息的交流與反饋可以使相關行政機構在審查和評價健康說明的時候，能夠獲得最前沿和最完整的食品相關信息的支持，從而作出最正確的判斷，保證食品標簽上的健康說明真實、完整。綜上所述，信息反饋機制在健康說明的審查和評價中發揮著重要作用，但我國相關立法仍存在不完善的地方，有待進一步改進。

(二)健康說明的信息反饋機制在我國立法中的不足

上文對引入信息反饋機制的必要性進行了論述，但我國現如今在信息反饋方面的立法現狀仍有待提高，下面將對我國立法中涉及信息反饋機制的規范進行梳理，以探尋建立符合我國實際的信息反饋機制的進路。

信息反饋就是指由控制系統把信息輸送出去，又把其作用結果返送回來，把經過分析整理得到的信息化為主管人員強有力的行動，以修正原來的管理工作，使之更符合實際情況，達到管理和控制的目的[9]。將這一過程應用在食品標簽上的健康說明中，并通過制定相應法律從信息的發出、反饋、分析整理到修正并予以反饋的全過程進行規范，形成長效、科學、完整的運行機制，是健康說明信息反饋機制的題中應有之義。信息反饋機制的意義在于：一方面，在科學技術和相應的管理制度不斷完善和發展的情況下，國家會根據實際情況允許健康說明的逐步適用，因此建立完善的制度和發展高新技術是前提條件；另一方面，通過科學嚴密的論證和易于消費者理解的表述，讓消費者理解客觀上的食品以及食品中各營養成分與疾病之間的相互關系，從而避免主觀上認為食品可以代替藥品起到預防和治療疾病的作用。與此同時，也不會影響消費者采取正規的預防和治療措施，這符合食品安全法律法規中食品標簽“不得涉及疾病預防、治療的功能”的立法初衷，為健康說明提供合法性的依據。

我國在食品安全領域的信息交流與反饋的規范相對較少。《食品安全法》第二章“食品安全風險監測和評估”對這方面有所規定。該法第十四條規定，國務院食品藥品監督管理部門和其他有關部門獲知有關食品安全風險信息后，應當立即核實并向國務院衛生行政部門通報。對有關部門通報的食品安全風險信息以及醫療機構報告的食源性疾病等信息，衛生行政部門應當會同國務院有關部門分析研究，認為必要的，要及時調整國家食品安全風險監測計劃。該條款規定了有關行政機構在獲取食品安全信息之后應當在國務院有關部門之間進行信息交流與反饋。該法第十七條規定，國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫學、農業、食品、營養、生物、環境等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。食品安全風險評估結果由國務院衛生行政部門公布。該條規定了應當將食品安全的各方專家納入到信息交流與反饋機制中去。該法第二十條規定，國務院衛生行政、農業行政部門之間以及省級以上人民政府衛生行政、農業行政部門之間應當及時相互通報食品、食用農產品安全風險監測信息。該法第二十三條規定，縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門和其他有關部門、食品安全風險評估專家委員會及其技術機構，應當按照科學、客觀、及時、公開的原則，組織食品生產經營者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業協會、消費者協會以及新聞媒體等，就食品安全風險評估信息和食品安全監督管理信息進行交流溝通。

通過對以上法規的梳理可以看出，在食品安全領域，信息交流與反饋已經得到法律的規范，但該規范仍有不足。食品標簽中的健康說明的審批與評價不同于其他食品標簽，健康說明是一種描述性文字，具有一定的模糊性，法律的硬性標準無法滿足對健康說明的科學有效的審查和評價要求，從而需要在審查和評價過程中，遵循科學、客觀、及時、公開的原則，進行充分的信息交流與反饋，才能得出比較滿意的結論。如果這種信息反饋機制不在法制的軌道上運行，早晚會成為行政機構自由裁量和“尋租”行為的“幫兇”。目前，我國在這方面需要進一步提高，僅僅在《食品安全法》中進行原則性規定是遠遠不夠的，其不足主要體現在：其一，法律規定了信息反饋機制的各方主體，但沒有規定他們的權利與義務，導致行政機構與其他主體之間的地位上的不對等。不平等的交流無法得到公平、有效的結果，因此需要平衡各方主體之間的法律地位，以保證平等的信息交流。其二，聽證制度是進行信息交流的普遍方式之一，但是目前的聽證程序缺乏創新性和靈活性，聽證程序的選擇、聽證會公眾代表的選取、聽證會公眾意見的采納都不能充分反映公眾的參與意愿。因此，需要建立符合健康說明審查和評價要求的信息反饋機制。其三，我國目前沒有確定行業規章的法律效力，在實踐中也僅作為行業內部治理的手段之一，因此需要搭建行業規章和政府決策之間的橋梁，使行業規章的專業性和技術性體現在政府的決策當中。

四、建立食品標簽健康說明信息反饋機制的法律完善路徑

在健康說明的審查和評價中建立信息反饋機制十分必要。一方面，健康說明所展示的內容主要關注的是安全性和有效性，但健康說明所展示的食品與健康效應之間的關系的正確性無法在短時間內得到驗證，從而使消費者對食用帶有健康說明的食品后會產生什么樣的危害或不利后果，沒有合理的心理預期。因此，健康說明要著重體現風險防范的原則。上文所述的風險預防原則強調的是對風險的事先控制。關于風險的分類，有一種是將風險分為可逆的風險和不可逆的風險，其中不可逆的風險指的是某一特殊物品在風險發生之后無法得到恢復或者恢復起來代價巨大的不確定情況[10]。食品安全，特別是功能性食品安全，關系到公眾的生命健康，而且產生的后果影響十分嚴重、范圍十分廣泛。這種不可逆的風險發生后，無法通過事后對責任人的追責以及對受害人的賠償來解決。基于成本和收益的經濟分析，如果對于事后損害代價大于事先預防的成本，那么風險預防原則就具有正當性。

另一方面，風險無處不在，即便行政機構擁有良好的道德和科學技術水準，也不能完全排除風險帶來的危害。有關行政機構對風險的“零容忍”做法并不可取，過度的限制會導致企業的生產成本不合理地加重，健康說明的積極作用得不到有效發揮，雖然對消費者的安全有了保證，但無法滿足消費者對“健康”飲食的需求[11]。根據風險認知的二重性，通過公眾參與實現監管的合法化和通過專家理性實現監管合法化，是一對矛盾體。行政監管機構既要通過民意機關，實現公眾的參與權，體現公眾對風險預防的價值選擇，又要在目前的科學技術水平條件下，通過專家對食品安全風險展開相對全面、準確的論證，盡可能避免因對風險真實狀態認知不清而導致危害后果的發生[12]。兩者在一般情況下，并不完全一致，由此導致監管機構作出決策時無法全面兼顧雙方利益。因此，解決方法之一就是要在專家(第三方組織等)、公眾和有關行政機構之間建立起信息互通、反饋和協調的合作機制，防止由于信息偏差所導致的公眾誤解、專家的不充分表達以及有關行政機構錯誤的決策。

(一)提升行業協會、科研機構等第三方組織以及行業規章的法律地位

針對目前健康說明在我國食品標簽立法中合法性的缺位，通過上述分析，我們發現建立相關行業協會、科研院所等第三方組織參與的信息反饋機制是一條可以實施的路徑。

加快相關行業協會、科研院所等第三方組織參與的信息反饋機制，對于預防風險以及保證政府預先審批的科學性和合理性、促進政府與社會之間充分的信息交流，意義重大。而食品安全的信息反饋機制能夠通過制度的約束，保證有關組織將其所掌握的食品與疾病相關的信息分享給政府決策機構，政府決策機構通過對信息的整合和分析，然后作出正確的決策、制定出科學的標準，保障食品健康信息能夠得到充分準確地表達和展示，從而有效解決消費者面臨的掌握信息不充分等問題。

我國《食品安全法》對此已有規定，但仍顯不足。《食品安全法》第八條規定監督部門之間應當加強溝通、密切配合；第九條明確食品行業協會“提供食品安全信息、技術等服務”以及消費者協會和其他消費者組織“依法進行社會監督”；第十七條對于食品安全風險評估制度，明確由衛生部負責組織成立由醫學、農業、食品、營養、生物、環境等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估；第二十條也明確了省級以上人民政府衛生行政部門、農業行政部門的信息共享機制。

但是，立法發展方向的正確并不代表法律就能夠得到有效的實施。《食品安全法》第十條規定了公眾享有批評建議權，但如何保障公眾、第三方組織等主體提供科學有效的信息仍有待完善。由于相關法律沒有規定行政機構承擔反饋義務，在現實中，有關部門對公眾以及第三方組織所提供的信息不予理睬或不及時反饋，從而導致政府的權威性遭到損害，阻礙了公眾或第三方組織與政府之間信息交流機制的建立，不利于科學技術的發展和審批監管制度的完善。因此，政府在信息反饋制度中的職責和水平有待提高。

一方面，加強行業協會等第三方組織參與標準的制定和實施。行業協會是由單一行業的競爭者自愿組成的、介于政府與企業之間的非營利組織。相比于政府機關，行業協會等第三方組織更貼近社會，更了解社會公眾的情況。在國家“簡政放權”，建立“小政府，大社會”的背景下，行業協會可以發揮集中技術、人員和從業經驗的優勢，實現社會對監管機構的監督從“一盤散沙”到“握緊拳頭”的整合[13]。一方面，需要促進行業規章在信息反饋機制中的積極作用。行業協會的自治權其中之一體現為規章制定權。行業規章具有較強的針對性和可行性，可作為對現行法律法規的有效補充。利用行業規章的靈活性特點可以降低社會成本，有利于規范行業競爭秩序和發展秩序。在美國健康說明信息反饋機制的運行中，FDA曾在飽和脂肪的界定問題上參考了大眾健康服務機構的部分反饋意見，從而對相關決策進行了調整。這一點就充分說明美國食藥品監管機構與第三方組織的信息交流已發揮了積極作用。

另一方面，行業協會作為對監管機構在社會監督方面的“帶頭人”，其在本行業的影響力遍及本行業的企業、消費者等各類主體，在一定程度上比監管機構在行業內部運作方面更具有說服力。因此，在食品安全信息反饋機制中，行業協會有助于明晰相關疑難問題，為存在盲目性和不理性的公眾提供易懂、準確和完整的信息，使民主成為科學的民主，緩解風險認知上的二重性所帶來的矛盾。

在強調行業協會等第三方組織參與重要性的同時，也不得不提防大型食品生產企業等利益集團對政府決策機構的俘獲。由于風險具有不確定性，現實中存在一些大型食品生產企業巧妙地利用科學的確定性與不確定性混淆是非，在信息反饋機制中隱瞞有損于社會利益但對企業自身有利的信息。利益集團的游說行為可以對政府的決策或立法產生巨大的影響。因此，對行業協會參與決策制定，應當在一定程度上予以限制。目前我國的行業協會還沒有達到凝聚行業力量、依法維護本行業的合法利益和促進本行業健康發展的程度，國家還需要培育和規范行業協會等第三方組織的運作，切實發揮其在食品安全信息反饋機制中的積極作用[14]74-75。在信息反饋機制中，充分發揮行業協會專業性的優勢，將相對準確和科學的食品健康數據和信息公之于眾，通過各行各業集思廣益，運用科學知識進行決策，從而防止個人偏見和利益俘獲的干擾。

此外，需借鑒美國相關立法，加強科研院所對健康說明的知識和技術支持。在1997年美國《食品藥品監管現代化法案》(FoodandDrugAdministrationModernizationAct，FDAMA)出臺之前，除非FDA的授權，否則不允許企業在食品標簽上使用健康說明和營養成分說明*Specifically, § § 303 and 304, which amend, respectively, § § 403(r)(3) and 403(r)(2) (21 U.S.C.§ § 343(r)(3) and (2)) of the Food, Drug, and Cosmetic Act.。這種授權的依據是由聯邦政府指定的科學機構作出的權威性說明。在美國，美國國家科學院(National Academy of Sciences，NAS)、美國國家衛生研究院(National Institutes of Health，NIH)和疾病控制和預防中心(Centers for Disease Control，CDC)是聯邦政府依據FDAMA指定的科學機構。FDAMA中的相關條款旨在加快健康說明制定和使用的程序。FDA與相關科學機構進行協商，并達成一致的結論，從而為行政機構對健康說明的審批和監管提供科學有效的參考依據。因此，在第三方組織方面，我國也可以通過立法明確權威機構所做出的權威性說明的適用辦法，并在食品標簽上注明該健康說明是依據某一權威性機構所發布的結論而制定的說明，由消費者自行判斷是否采納該觀點。這一類型的健康說明可以補充官方名單目錄之外的待批準的健康說明，這些健康說明由于尚未形成普遍的科學共識，因此通過適用權威性聲明可以在一定程度上滿足作出健康說明的條件。但是前提是必須在食品標簽中充分說明健康說明作出的依據，以免對消費者產生誤導。

(二)規范有關行政機構行為，保證其在信息反饋機制中合法履行職責

從有關行政機構的角度來看，健康說明的信息反饋是以有關行政機構在制定決策時的公眾參與為基礎。有關行政機構對公眾批評建議的態度和處理直接關系到決策的行使效果。公眾提出的意見可能存在認識不足或立場偏頗等問題，但有關行政機構有義務向建議者進行反饋，說明意見被采納或不被采納的理由。如果有關行政機構不作反饋或作出不當的反饋但沒有受到法律的責罰，信息反饋機制在解決信息不對稱問題方面沒有發揮其應有的制度優勢，公眾參與也就失去了價值。為了防止決策制定之后出現失靈的情況，有必要對有關行政機構進行法律上的規范，這也是食品標簽健康說明信息反饋機制最重要的制度保障。

一方面，可以為有關行政機構提供必要的激勵。上文所述的利益集團對政府決策機構的俘虜，其原因往往在于信息反饋機制的設計沒有為有關行政機構提供必要的激勵，導致有關行政機構利用其公權力實施“尋租”行為[14]。因此，需要通過最優監管的制度設計，建立監督、考核有關行政機構的評價指標，形成激勵相容的監管機制。通過制定相應的獎懲指標和制度，將監管的業績與社會福利直接掛鉤，然后根據業績來確定獎懲方案和數額。可成立非政府性質的監管業績評價機構，定期對有關行政機構進行評價，將評價的結果作為對監管機構獎懲的依據[15]。

另一方面，可以建立行政監督制度，即建立由上級機關監督、審計監督、監察監督等組成的行政監督體系。行政監督的方式有兩種：一是對有關行政機構的活動經費進行監管。為了使有關行政機構在信息反饋機制中履行其應有的職責，在信息反饋的實施中難免會有費用的支出，由于對健康說明的監管與民生密切相關，體現了極強的公益性，所以有必要對健康說明等食品標簽的決策和監管提供充足的專項財政撥付。與此同時，還應該加強對有關行政機構的審計，以保證專款能夠專用。二是對有關行政機構的人事進行監管。為了保持監管機構在人員配置上能夠與有關行政機構在信息反饋機制中發揮的作用相適應，避免因此而發生的決策失誤，同時對行政機構中不履行或不正當履行職責的行政人員予以警告和處分，建立行政機構內部考核評價體系，從內部管理上對信息反饋機制進行完善[14]81。

借鑒美國的做法，對決策和監管部門進行具體的規范，提高食品安全審批和監管機構的信息反饋機制的運行效果。首先，在規章制定之后會集中就制定過程中公眾提出的意見作出反饋，并形成通告與評論程序。該程序要求在公布通過的立法文件時，必須在法案之前附上一段對公眾的通告與評論。通告與評論中要將政府部門收集到的主要幾類公眾意見連同政府部門對每類意見的評估和采納與否的結果向公眾反饋。其次，可以按照分類對公眾意見做出反饋。行政部門不可能對提出意見的公眾一一進行回復，但可以通過網絡、報刊集中公布監管部門對每類意見的反饋信息。最后，做好對公眾意見采納與否的解釋說明。公眾意見是否被采納需要綜合權衡，最終決定權在監管部門手中，但應當向公眾反饋采納或不采納某種意見的理由。為督促監管部門，應當在法律中明確規定食品安全監管部門對公眾參與提出的意見、建議負有回應的義務和責任，凡是公眾向監管部門提出的意見和建議，監管部門必須按照法定的程序和時限做出回應。監管部門怠于做出回應或無故拖延處理的，要承擔相應的法律責任。

五、結語

食品標簽是食品信息的載體，是食品內在質量最直觀的體現。健康說明作為與人體疾病和其他健康效應密切相關的一種食品標簽說明形式，我國目前僅在保健食品中適用促進功能作用的健康說明，對于降低疾病風險的健康說明在我國暫不允許適用。但健康說明具有其存在的必要性，因此需要建立與高速發展的科學技術相適應的健康說明制度體系。本文通過對美國食品標簽立法中健康說明相關規定的分析，得出信息的交流與反饋在健康說明的制定、評價和實施過程中具有重要作用的結論。通過建立信息反饋機制，規范信息交流與反饋中各方主體的行為，從而解決健康說明未來在我國適用中已經存在或可能存在的法律問題，從而更好地保障食品消費者的知情權、安全權等合法權益。

[1] 趙洪靜，張李偉，周素娟，等. 澳大利亞營養、健康說明和管理對我國相關工作的啟示[J].中國食品衛生雜志, 2015(4):423-426.

[2] 趙洪靜,余超,白鴻,等.歐洲功能食品與健康聲稱管理概況[J].中國食品衛生雜志,2008(3):260-263.

[3] 金少華，張慶.保健(功能)食品及其健康說明[J].安徽預防醫學雜志,2000(6):469-470.

[4] 張艷，惠伯棣.日本功能性食品發展近況與未來展望[J].中國食品添加劑, 2006(2):74-78.

[5] 卞文志. 為保證健康，食品包裝物上的營養說明不可忽視[N].中國食品報, 2013-04-17(007).

[6] 倪曉鋒,沈杰,沈生榮.我國現行食品安全信息披露制度解析與完善[J].食品安全質量檢測學報, 2014(9):2940-2947.

[7] 王爽,陸娟.食品營養標簽對消費態度的影響[J].中國軟科學,2011(10):84-92.

[8] MOORMAN C.The effects of stimulus and consumer characteristics on the utilization of nutrition information[J]. Journal of Consumer Research,1990(17): 362-374．

[9] 蘇云成.控制論與出資人的財富監督[J].經濟研究參考,2012(18):31-33.

[10]閆海.論經濟法的風險規制范式[J].法學論壇, 2016(1):110-117.

[11]鄧綱.論風險預防原則對傳統法律觀念的挑戰[J]. 社會科學研究, 2009(3):107-110.

[12]戚建剛.風險規制過程合法性之證成——以公眾和專家的風險知識運用為視角[J].法商研究, 2009 (5):49-59.

[13]喻玲.試論對食品安全監管者的再監管[J].江西財經大學學報,2009(2):91-95.

[14]吳弘,胡偉.市場監管法論——市場監管法的基礎理論與基本制度[M].北京:北京大學出版社,2006.

[15]傅英略.對監管者進行監管的理論分析[J]長白學刊,2008(2):89-91.

(責任編輯 馮 軍)

The Improvement of Information Feedback Mechanism in Health Claim of Food Labeling Rules in China

TU Yongqian, WANG Xiaotian

(School of Law, Liaoning University, Shenyang 110036， China)

With the continuous development of food technology and the wide application of new technology, the consumers are increasingly feeling incapability of acquiring the complex ingredients of food information, which leads to consumers’ grasped food information far less than what the food producers could provide.Therefore, “consumers’ right to know” in Art. 8 ofChina’sConsumerProtectionLawmay not be fully guaranteed. Thus, the food labeling, as the main carrier of food information, should be the focus of the concerning legislation.Through the establishment of the corresponding mandatory standards and optional specifications (such as industry regulations, standards, etc.), regulating the behavior of subjects from production to sales circulation specification related with food labeling, could ensure that food labeling fully express the information what the consumers shall have the right to obtain, eliminate the problem of incomplete asymmetric information so as to safeguard the consumers’ right to safe, nutritious food.In some developed countries, the health claim in food labeling law shows that, especially the advanced health legal system, their design of the information feedback mechanism could be references for our country’s solutions for information sharing in health claim and imperfect legislation in communication problems so as to ensure that consumers, the third party organization and administrative authorities in our country play their correspondent positive role in application of health claim of food labeling.

food labeling; health claim; information feedback mechanism

2017-07-10

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“我國食品安全法律實施研究”(15JZD009)；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“基本醫療服務保障法制化研究”(14JD025)；陜西省社會科學基金重點項目“食品安全風險中的信息規制”(2014ZD11)

涂永前(1974—)，男，湖北武漢人，教授，博士，博士生導師，遼寧大學中國民生法治研究中心主任，研究方向：食品安全法。

涂永前，王曉天.論我國食品標簽健康說明信息反饋機制的立法完善[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(7):96-105.

format：TU Yongqian,WANG Xiaotian.The Improvement of Information Feedback Mechanism in Health Claim of Food Labeling Rules in China[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):96-105.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.013

遼寧大學 涂永前 教授

F203；DF529

A

1674-8425(2017)07-0096-10

民生法治專題主持人語：

食品安全涉及每個人的生命和健康，因此保障民眾食品安全權愈來愈受到人們的關注。隨著對食品安全問題研究的不斷深入，食品安全研究已經從食物的數量安全(food security)轉向以健康、營養為標志的食品質量安全(food safety)。自食品行業進入工業化之后，食品安全風險一直都是各國持續關注的話題。發達國家由于經歷了食品安全從亂到治的過程，其在食品安全監管立法及司法等諸多方面的成功經驗值得我們借鑒。本期專題集中研討我國食品安全治理中一些較為深入的問題。例如，涂永前教授團隊所撰寫的《論我國食品標簽健康說明信息反饋機制的立法完善》專門探討了國內鮮有研究的與食品標簽中健康說明有關的信息反饋機制的建立問題，該研究通過考察美國等發達國家在該領域的先進制度設計，提出借鑒其信息反饋機制的制度設計，為我國健康說明信息共享、交流的立法不完善等問題提供解決方案，以保證消費者、第三方組織以及行政機構在我國食品標簽健康說明的適用中發揮各自的積極作用。徐信貴教授團隊所著論文《論食品安全風險評估中專家理性與公眾參與的協調》則專門研討了食品安全風險評估中專家自身具有的局限性可能會導致食品安全風險評估結果失真，而公眾主體復雜性及其認識的非專業性會對食品安全風險評估產生負面效應等問題。建議從形式合理性和實質合理性入手協調專家理性與公眾認知之間的關系，借公眾參與克服專家評估的部分局限，借專家理性引導社會公眾對食品安全風險治理的正確認知。何國忠教授團隊所著論文《食品安全信息網絡反饋系統構建探討》針對我國食品交易市場信息不對稱、監管漏洞多以及消費者信息反饋系統不健全等問題，提出通過多方協同監督，廣泛運用大數據、云計算等手段，盡快構建多方協作的食品安全信息網絡反饋系統，進而實現提高食品安全性的目標。劉濤博士在《進出口食品安全監管“新常態”及應對探析》一文中，專門針對我國進出口食品安全監管日益呈現出的五大“新常態”特征，結合國際經驗及我國現實國情，梳理提出“新常態”下我國進出口食品安全監管需要堅持的五個理念，以期為國家決策提供參考。