我國離岸金融監管制度研究

吳子瑤

摘 要：在考察了上海自貿區離岸金融的發展和我國離岸金融監管制度的現狀，借鑒域外離岸金融市場監管先進經驗的基礎上，提出應結合我國國情，選擇“分離滲透型”離岸金融監管模式。同時應完善離岸金融立法，提高立法位階；構建統一的監管體系，明確離岸金融監管機構職責；完善準入監管、過程監管、退出監管等。

關 鍵 詞：離岸金融；監管制度；自由貿易試驗區

中圖分類號：F831 文獻標識碼：A 文章編號：2096-2517（2017）01-0017-07

Abstract： This paper firstly analyses the nature of offshore finance， history of development of offshore financial market and existing legal system of supervision， and then carries out empirical investigation of offshore finance development and legal system of supervision in Shanghai Pilot Free Trade Zone， and proposes that we should learn from foreign experiences and integrate with Chinas condition to establish a supervision model characterized by separation of infiltration. We should also improve legislation of offshore finance， establish unified supervision system， and clarify responsibility of financial supervision agencies. We should also improve access supervision， process supervision and exit supervision.

Key words： offshore finance； supervision legal system； Pilot Free Trade Zone

一、問題的提出

作為全球經濟一體化和金融自由化潮流的催生物，離岸金融的產生及快速發展有其內在的機制優勢。近年來，為融入國際金融的發展浪潮，服務國家的經濟發展以及促進人民幣國際化進程，我國也在加快發展離岸金融。2013年9月29日， 中國（上海）自由貿易試驗區掛牌成立，其在外匯管理制度改革、人民幣資本項目可兌換、人民幣跨境使用等方面的創新舉措，為上海自貿區離岸金融業務的開展創造了條件。2015年3月24日，中共中央政治局召開會議，充分肯定了上海自貿區運行一年多來取得的積極進展，并審議通過了進一步深化上海自貿區改革開放的方案[1]，強調以制度創新為核心，不斷推進上海自貿區離岸金融市場建設，當好全國改革開放的排頭兵。

2015年10月29日， 第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的“十三五”規劃，首度提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。在“開放”理念的指導下，上海市政府于2016年2月1日發布了《上海市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》， 提出上海自貿區應加快發展離岸金融業務，在做好期貨保稅交割等業務的基礎上，逐步擴展離岸信托、離岸基金等離岸金融業務，擴大金融業和資本市場雙向開放，推動人民幣國際化。

在“開放”的時代背景下，我國離岸金融的發展越來越受到重視，那么其發展現狀如何？其監管法律制度又有哪些？與此同時，我國離岸金融的監管還存在哪些問題？為了適應人民幣國際化的發展進程，相關監管又當如何完善？這些問題均值得思考和研究。本文通過對離岸金融的內涵特征、離岸金融市場的發展歷史、現有的監管法律制度等方面進行分析，同時以上海自貿區離岸金融的發展及監管制度的現狀為例證進行考察，分析我國離岸金融監管制度存在的一系列問題，并在借鑒域外離岸金融市場監管制度先進經驗的基礎上，結合本國國情提出相關建議，希望能對我國離岸金融監管制度的健全和完善有所幫助。

二、離岸金融的內涵與特征

離岸金融的概念在不同的歷史階段具有不同的內涵，起初人們將離岸金融界定為：非居民之間運用離岸貨幣（游離于貨幣發行國之外的貨幣）從事的金融交易類活動。1981年后，美國紐約設立了國際銀行設施（International Banking Facility，IBF），其標志著全球第一個境內離岸金融市場形成，同時也對傳統離岸金融的概念提出了質疑。離岸金融中的“岸”不再只是指代國境，還擴大到一國國內金融的循環體系，離岸金融被描述為：在高度全球化及自由化的金融體制下， 于一國金融循環體系之外，非居民之間參與的資金融通活動[2]。

離岸金融是一種新型金融形態，與在岸金融相比，其在貨幣性質、借貸關系、市場性質等方面具有其鮮明特征（詳見表1）。

三、我國離岸金融監管制度的現狀與問題：以上海自貿區為例

（一）我國離岸金融的發展歷史

我國離岸金融的發展歷程可大致劃分為四個階段，每一階段的業務發展都與國內外環境密切相關。第一階段為初始發展階段：招商銀行最早于1989年獲批開展離岸銀行業務，這是我國離岸金融的開端。第二階段為迅猛增長階段：工商、農業、深圳發展、廣東發展等銀行接連獲準開展離岸金融活動，這一階段離岸業務規模增長迅速，形成了離岸金融市場在深圳發展的最初格局[3]。第三階段為清理整頓階段：1999年，由于離岸業務出現嚴重問題，同時東南亞金融風暴蔓延席卷全球，國內離岸銀行方面的業務陷入停滯并進入清理整頓階段。第四階段為恢復發展階段：近年來隨著金融監管體系的逐步健全和國家外匯儲備的逐年增加，發展離岸金融業務的呼聲逐步高漲。見圖1。

2013年正式掛牌運營的上海自貿區作為新時期國家離岸金融發展的典型代表， 其發展至今，為我們提供了許多離岸金融發展的經驗教訓，故特將其單獨提出，以此為例對我國離岸金融業務的發展狀況進行深入探討。央行于2013年頒發了《中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》，提出的“非居民可在試驗區內銀行開立本外幣非居民自由貿易賬戶”“居民自由貿易賬戶及非居民賬戶可辦理跨境融資、 擔保等業務，條件成熟時，賬戶內本外幣可自由兌換”[4]等規定，皆表明上海自貿區的離岸金融模式應該是一種內外分離但有條件滲透的模式，在離岸銀行、離岸證券、離岸期貨、 離岸保險等離岸金融業務方面形成突破。

（二）我國離岸金融監管制度的現狀

截至目前，我國尚未頒布實行一部專門的離岸金融監管法律， 現行的有關離岸金融監管的法規散見于：《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》《合作金融機構行政許可事項實施辦法》《外資銀行管理條例》《離岸銀行業務管理辦法》《離岸銀行業務管理辦法實施細則》等[5]。這些法規基本構成了目前我國離岸金融市場監管制度體系的雛形。

以下是上海自貿區離岸金融監管的具體實踐，反映目前我國離岸金融監管法律制度的一般狀況。

1. 準入監管

我國對上海自貿區內的離岸金融實施嚴格的準入監管。銀監會明確要求商業銀行在上海自貿區開展離岸銀行業務時， 必須嚴格遵守2015年新修訂的《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》的相關規定，即符合“具有規定的外匯資產儲備”“誠信營業，近3年內無違法違規情況”“具有相應素質的從業人員”“具有完善的內部管理規章制度和風險控制制度”等準入條件，以實現上海自貿區離岸金融的健康發展。

2. 過程監管

我國對上海自貿區內的離岸金融機構在運作過程中發生的活動進行業務監管和風險防范。如銀監會、外管局等監管機構要求上海自貿區內離岸銀行應嚴格遵循《離岸銀行業務管理辦法》及其實施細則，按時報送真實完整的離岸銀行業務分析報告及財務報表。同時上海外匯管理局對上海自貿區離岸銀行經營離岸銀行業務的情況進行定期檢查。

除此之外，銀監會依據《銀監會關于上海自貿區銀行業監管有關問題的通知》在上海自貿區建立了相對獨立的離岸銀行風險監管體制，并積極探索出了一套行之有效的風險監控指標。其要求離岸銀行必須滿足“離岸流動資產不得低于離岸流動負債的60%”“外匯資本充足率不得低于8%”“離岸外幣有價證券占款不得超過該銀行離岸總資產的10%”等多項風險監測指標。

3. 退出監管

就目前狀況而言，我國對上海自貿區內的離岸金融機構退出機制的規定尚不完善。相關監管機構只能根據《離岸銀行業務管理辦法》中關于“離岸銀行業務的退出，中資銀行須申請并經國家外匯管理局審查批準后方可停辦離岸銀行業務” 的規定，進行退出監管。但是，法律法規沒有規定相關監管當局可以強制離岸金融機構退出市場。如果離岸金融機構由于資金等原因，不再符合離岸金融業務的經營條件時， 離岸金融機構不去主動申請停辦，那是默示其繼續經營離岸業務還是強制其退出，法規并沒有給出明確答復。

（三）我國離岸金融監管制度存在的問題

上海自貿區的設立，為我國離岸金融的發展提供了新的平臺，其新的風險監管舉措及管理方式變革促進了自貿區內離岸金融業務的發展。但是，自貿區離岸金融新的監管措施并沒有解決我國離岸金融業務面臨的根本問題，我國離岸金融監管制度仍存在諸多問題。

1. 監管模式的選擇不明確

按性質劃分，世界范圍內離岸金融市場大致有四種模式：“避稅港型”“內外一體型”“分離滲透型”以及“內外分離型”。而離岸金融監管與離岸金融市場模式一一對應。但是目前我國離岸金融市場監管模式尚未明確規定，只有一些散見于《離岸銀行業務管理辦法》的用語，如“離岸賬戶與在岸賬戶嚴格區分”。 就未來我國離岸金融市場監管模式的選擇問題，實務界和理論界都存在巨大爭議。以韓龍為代表的一些學者認為，我國應當選擇“內外分離型”模式[6]。當然也有學者提出，我國應當選擇“分離滲透型”模式，即以內外分離型為基礎并適度滲透的模式[7]。在監管當局至今沒有明確說明的情況下，我國離岸金融監管模式到底應該選擇何種，值得深思。

2. 立法位階較低

到目前為止，我國現有的有關離岸金融監管的法規主要散見于：《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》《合作金融機構行政許可事項實施辦法》《外資銀行管理條例》《離岸銀行業務管理辦法》《離岸銀行業務管理辦法實施細則》等。但這些管理辦法和實施細則主要由央行、銀監會、外管局等監管機構頒行，立法位階都比較低，導致在實施過程中執行力不夠，實施效果并不是十分理想。

3. 金融監管機構職責不清晰

與前述監管規章層級相聯系的，是我國尚未建立起具有內在聯系、相互配合、職責明晰的離岸金融市場統一監管體系。前述監管文件分別由不同的監管主體制定， 且不同機構在監管時各自為陣，導致監管機構職能的邊界不夠清晰，存在較大的監管重疊和監管空白。

4. 監管內容不完善

我國雖然頒行了《離岸銀行業務管理辦法》等一系列管理辦法及實施細則，但監管內容依然有不完善的地方。就準入監管而言，我國依然存在中外資銀行待遇不平等、商業銀行開展離岸業務單位法律地位不明確等問題[8]。就過程監管而言，我國相關規范性文件對離岸金融業務監管規定得過于寬泛，只是籠統地說明要加強離岸金融業務監管、加強金融風險防范，具體實施方案和規則有待完善。同時由于自貿區離岸金融的不斷發展，新型金融產品和創新不斷出現，離岸業務內容不斷豐富，而有關的離岸業務監管卻沒有緊跟時代發展，存在大量監管空白，諸如離岸銀行的安全經營維護方面、離岸銀行跨國監管問題等皆存在不完善的地方。就退出監管而言，我國至今還沒有關于離岸業務強制退出的明確規定，退出機制并不健全。

四、域外離岸金融監管制度的經驗與借鑒

（一）域外離岸金融監管制度的經驗

如前所述，按性質劃分，世界范圍內離岸金融市場大致有四種模式，且離岸金融監管與離岸金融市場模式一一對應。鑒于“避稅港型”模式主要是為企業避稅提供便利，只有記賬而沒有實質性業務，這顯然與我國目前開展的離岸金融業務不相符合，故筆者接下來將詳加論述其余三種類型的監管模式，并借鑒域外離岸金融監管經驗，提煉出一些有益的啟迪，以促進我國相關制度的完善。

1. 英國“內外一體型”監管制度

“內外一體型”離岸金融市場是指離岸與在岸金融市場業務之間不相分離，而是相互融合的金融市場。此市場的監管模式對監管能力和市場成熟度要求最高。在英國的監管模式下，離岸金融市場享有同等國民待遇， 市場參與者可以經營離岸金融業務，也可以經營自由市場業務，且證券和外匯等金融市場幾乎完全開放，資金出入境不受限制。

英國是典型的“內外一體型”模式，其采取的是原則性監管，即以寬松的監管為主要特征，為了達到監管的目標， 其更多地依靠金融機構的自律。由于受到新興自由市場思想的影響， 英國于1986年頒行了《金融服務法》，進一步放松了離岸金融管制。寬松靈活的監管環境促進了金融創新和自由競爭，減少了金融機構的合規成本，有效提高了金融機構的效率，為市場創造了良好的發展環境[9]。

當然，英國采取此種監管模式與其完善的金融體系、成熟的調控機制密不可分。雖然此種模式具有促進自由競爭，推動金融創新，提高機構效率等優勢，但是考慮到我國經濟市場化和金融自由化程度、金融基礎設施的完善程度以及監管水平，我國還不具備建設“內外一體型”模式的條件，故不可盲目照搬。

2. 美國“內外分離型”監管制度

“內外分離型”離岸金融市場的特征是：人為創設和內外分離。在這種市場的監管模式下，離岸金融市場與在岸金融市場嚴格分離，離岸金融市場設有離岸業務專門賬戶，惟有憑借此專門賬戶方能進行離岸交易。

美國是“內外分離型”模式的典型代表，其對離岸金融市場的監管非常嚴格。美國此種監管模式通過要求從事離岸金融業務的銀行把在岸與離岸兩個市場的業務實行分賬管理，各設一套賬簿，實現了在岸市場與離岸市場的嚴格區分，有利于防止境外金融干擾和沖擊國內金融，但客觀上卻降低了離岸金融的效率。

3. 新加坡“分離滲透型”監管制度

“分離滲透型”是“內外分離型”與“內外一體型”離岸金融市場的中間形式。在此監管模式下，監管機構也要求離岸金融機構單獨設立離岸賬戶，將非居民和本國居民業務分開，但可根據實際資金需求，允許境內資金在一定范圍內進行滲透。

新加坡采取的就是“分離滲透型”模式，即內外業務相互滲透的市場監管。 新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，MAS）于1971年成立，作為新加坡的央行，其在對離岸銀行的經營進行嚴格監管的同時，積極鼓勵離岸金融業務創新和監管改革，比如逐步放松對離岸金融交易傭金的管制、放寬對外國銀行開立分行的限制、放松外匯管制、取消外匯存款或債券利息預扣稅等，并通過外幣匯兌機制實現了金融機構賬戶資金在一定限度內滲透，保證了新加坡高效的金融環境，促進了新加坡離岸金融市場的健康發展。

新加坡采用此種離岸金融監管模式與當時新加坡還是發展中國家，經濟水平和金融市場相對欠發達的國情有一定關系，此種模式既有利于引入外資促進國內經濟發展，又避免了全球金融風險無限制地傳導給國內市場，其在嚴格防范風險的基礎上促進了離岸金融的發展，不失為一項值得我國借鑒的監管模式。

（二）域外經驗對我國的啟示

從離岸金融監管模式的選擇來看，英國采取“內外一體型”模式，將離岸賬戶與在岸賬戶并賬操作，金融管制較少，離岸金融市場自由化程度高，促進了離岸金融機構的效率，有利于實現金融創新和自由競爭，但英國采用此種模式與其本身完善的金融體系、成熟的調控機制密不可分。美國采取“內外分離型”模式，嚴格區分離岸賬戶與在岸賬戶，雖然有利于防止境外金融干擾和沖擊國內金融，但客觀上卻降低了離岸金融的效率。新加坡采取“分離滲透型”模式，雖然其也區分在岸賬戶與離岸賬戶，但是卻可根據實際資金需求，允許境內資金在一定范圍內進行滲透，此種模式在嚴格防范風險的基礎上促進了離岸金融及本國經濟的發展。盡管各國（地區）離岸金融監管模式各有利弊和差異，但發現不同監管模式并沒有影響相關國家在離岸金融領域取得成功，因此，只有適合本國國情的監管制度才是有效的監管制度。通過審視我國依然是發展中國家的基本國情，再結合各國（地區）的監管實踐經驗，我們發現新加坡采取的“分離滲透型”模式不失為一項值得我國借鑒的監管模式。

從離岸金融監管主體來看，英國與新加坡的離岸金融監管者單一，分別為英國財政部、新加坡金融管理局；而美國卻采取的是“雙重多頭”監管模式，其在聯邦和各州都設立了龐大的監管機構，監管主體眾多，形成了網絡性覆蓋。考慮到美國眾多監管機構之間相互重疊，對離岸金融市場上的風險信息反應慢、處理效率低等劣勢，再結合我國是單一制國家，故在我國設立專門的單一監管主體更加有利于加強對離岸金融業務的統一管理，有利于維護金融安全和穩定。

從離岸金融監管制度的發展趨勢來看，英國、美國、新加坡等域外諸國在離岸金融的發展過程中，都在不斷結合本國國情，不斷調整和完善本國的離岸金融監管制度，以實現金融穩定與效率的平衡。如美國IBF作為離岸美元與在岸美元的匯集場所為美國金融監管改革和貨幣政策轉變提供了緩沖，1986年美國徹底廢除了之前限制資金流動的Q條例，實現了利率市場化；美聯儲也在1990年徹底取消了歐洲貨幣存款準備金，貨幣政策的中介目標實現了從M1到M2、再到實際利率的重大變革，以適應本國離岸金融市場體系的變化[10]。因此我國離岸金融監管制度，也將經歷從建立到不斷完善的歷程。

五、完善我國離岸金融監管制度的可行性路徑

（一）選擇“分離滲透型”離岸金融監管模式

通過對域外不同離岸金融監管模式的分析比較，同時結合我國實際情況，為了完善我國離岸金融監管制度， 筆者建議我國應明確選擇“分離滲透型”離岸金融監管模式。

“內外一體型”模式需要完善的金融體系、成熟的調控機制與之配套，否則極易發生境外金融沖擊國內金融的風險，危害國家金融安全與穩定， 而考慮到我國經濟市場化和金融自由化程度、金融基礎設施的完善程度以及監管水平，我國還不具備建設“內外一體型”模式的條件，故不可盲目照搬。“內外分離型”模式雖然有利于防止境外金融干擾和沖擊國內金融， 但客觀上卻降低了離岸金融的效率，故不建議采用此種模式。

與此同時，考慮到我國經濟建設還需要更多的資金支持，而采用“分離滲透型”模式更加有利于我國吸引更多的外資注入國內經濟建設，并最終實現在嚴格控制風險水平的基礎上兼顧離岸金融業務和在岸金融市場的發展，故我國應明確選擇“分離滲透型”離岸金融監管模式，統一理論界和實務界對此問題的看法，以進一步明晰離岸金融監管的內涵，完善相關監管法制。

（二）制定《離岸金融監管條例》等更高位階的法律法規

“健全的法律制度是離岸金融市場運行的重要保障，一個國家或地區的地位如何，能否成為國際金融中心，不僅要憑借其經濟實力，還要憑借其法律環境”[11]。 目前我國有關離岸金融監管的規定散見于各部門規章和地方政府規章，法律效力低且透明度差， 不利于實現對離岸金融業務的有效監管，因此建議就離岸金融業務制定相關行政法規（如《離岸金融監管條例》等）或系統完備的法律（如《離岸金融法》等）。

考慮到離岸金融市場流轉資金規模巨大，涉及國家經濟發展和金融安全，為了提高國家的重視和金融機構對相關辦法的執行力度，有必要由級別較高的立法機關制定完善離岸金融立法，如由全國人大或全國人大常委會制定一部《離岸金融法》，提高相關法律位階。同時健全相關法律配套機制，如加強離岸金融基礎設施建設及細化不同離岸業務交易規則等，促進離岸金融的健康發展。

（三）構建協調統一的監管體系或綜合性的監管機構

鑒于我國不同部門規章和地方政府規章規定了多個不同的金融監管主體（如央行、外管局、銀監會等）監管離岸金融業務，監管存在許多重疊和空白之處，因此建議構建統一的監管體系，明確離岸金融監管機關及其監管職責。

我們可以仿照在岸金融央行、銀監會、證監會、保監會分別監管不同在岸金融機構及業務，細化明確離岸金融監管主體的監管對象、監管職責，構建一個協調統一的監管體系。也可借鑒域外發達國家設立綜合性的監管機構監管離岸金融業務的經驗，如新加坡成立金融管理局負責統一監管離岸金融業務，我國亦可成立一個綜合性的監管機構（如“離岸金融監管委員會”或“離岸金融監管局”），專門負責離岸金融監管，明晰離岸金融業務管理，維護金融安全和穩定。

（四）實施兩級牌照制度，細化準入監管

準入監管是一種事前預防性監管，是監管的“第一道防線”。細化準入監管對完善我國離岸金融監管制度意義重大。

以外匯資產規模、風險控制能力和經營業績等銀行資質為量化指標，針對銀行機構開展離岸金融業務的準入門檻，實施“全面牌照”和“有限牌照”兩級牌照制度。僅經營離岸負債業務，銀行只需取得有限牌照即可；若同時經營離岸負債和離岸資產業務，銀行必須具有全面牌照。

鑒于我國法律法規沒有明確規定外資銀行和非銀行機構進入離岸金融市場的準入條件，故筆者建議我國可以根據WTO/GATS規則， 對外資銀行進入我國離岸市場實行國民待遇，通過對中外資銀行離岸業務的準入進行審核，允許符合資質的外資銀行和非銀行金融機構進入離岸市場。

（五）嚴格規范離岸銀行存貸業務，使過程監管具體化

鑒于監管當局頒行的《中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》等規范性文件規定得過于寬泛，只是籠統地說明要加強離岸金融業務監管、加強金融風險防范，因此建議將過程監管具體化， 嚴格規范離岸銀行存貸業務，實現離岸金融業務的良性發展。

通過考察美聯儲對IBF離岸業務的監管實踐，我們發現美國對IBF的存貸業務進行了嚴格限制：離岸市場中非銀行機構的存款進行轉賬和取現時，有嚴格的時間限制，即必須經過兩天以上。考慮到我國離岸市場的現狀及防范域外資金流動性過強給我國國內金融穩定帶來沖擊，可以仿效美聯儲的業務監管規則，對我國離岸金融市場的存貸業務也進行嚴格控制，避免其成為套利的手段，影響我國經濟的健康運行。

（六）補充強制退出的監管規定，完善退出監管

退出監管是一種事后補救監管，其作為金融市場監管不可或缺的組成部分，應不斷完善。

鑒于我國目前只有“申請退出”機制，至今尚沒有離岸業務強制退出的明確規定，退出機制并不健全，故建議修改完善相關法律規范，補充離岸業務強制退出的法律規定，對于前期從事離岸金融業務卻沒能通過年度考核的金融機構，監管當局可責令其強制退出離岸市場。

我國發生了一系列離岸金融大事件：2006年天津濱海新區離岸金融試點開始；2010年香港人民幣離岸市場形成；2013年上海自貿區離岸金融市場開辟；2015年人民幣加入特別提款權（Special Drawing Right，SDR）， 人民幣國際化進程加快；2016年國務院“十三五”規劃提出“開放”理念，主張加快發展離岸金融業務，擴大金融業和資本市場雙向開放。中國結合本國國情，因地制宜、因時制宜建立離岸金融市場，發展離岸金融，是人民幣走向國際化的必經之旅，也是我國未來經濟發展的必然方向！

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（責任編輯：李丹；校對：盧艷茹）