對城郊結合部和城中村居民非法占地亂搭亂建情況的調查報告

羅慶勇

近年來，隨著我縣城中建設步伐的加快，工業、房地產用地不斷增多，縣城城郊結合部和一些城中村出現大量私自改擴建。國土等部門雖然認真查處、竭力控制，但仍屢禁不止。正常的土地、規劃、建設秩序受到擾亂，在這些區域的建房戶中，一部分是為了改善住房條件，另一部分是乘征地拆遷補償政策進一步規范，黨中央國務院親民愛民政策全面貫徹實施，形成哪里有征地、拆遷、補償，哪里違法、違章建房就多，哪里就難以征地，不好拆遷、補償困難的尷尬局面。以下是我縣城郊結合部違章建筑的現狀？形成的原因、危害及處理對策談談自己的看法。

第一部分 城郊結合部違章建筑的現狀

一是“多”。城南新區的庫樓壩社區、城西的將軍碑社區、城北的劉家咀社區等處處有違建，有的社區80%以上原住農轉非居民亂搭亂建，根據近幾年我局查處違章的統計，2002年至今，城郊結合部和城中村違章建筑面積達43000多平方米，各類園區、開發用地規劃到哪里、亂搭亂建現象就會迅速蔓延到哪里。

二是“快”。大多數亂搭亂建屬于個體行為，其目的不是永久性居住，因而設計結構簡單，建筑成本低廉，施工要求不高，幾天之內就可以建成，且大多數利用雙休日、節假日、夜間搞突擊行動，發現時已經建成。

三是“亂” 亂搭亂建都是違章戶根據自身需要亂搭亂建的，根本不按規劃建設，致使這些區域規劃和宅基地管理出現嚴重關控局面。同時，由于這些建筑用于出租、開店和閑置騙取補償費，使原本檔次不高的村落變成雜亂的綜合場所，敬老院片區等很多地方現在連人進出都困難，有極大的安全隱患。

四是“雜”。從違章建筑行為人來看，有當地農轉非居民，已有外來人口，從占地情況來看，有占用房前屋后空地，曬場院壩、行人通道的，甚至直接占用耕地的，從其類型來看有擴建、改建搭建三種，從其用途看，有因住房緊張而自用的、有用于家庭副業的，絕大部分是用于出租獲利和騙取補償費的，從審批情況來看，有一小部分是縣經依法批準、但由于規劃控制等原因無法建造而擅自動工的；已有違規收費認罰代批的，絕大部分是未經批準的違法行為。

第二部分 違章建筑形成的原因及帶來的后果

（一）城郊結合部和城中違章建筑的主要原因：

1、經濟利益驅動。一是為了獲得房屋拆遷補償。違章建筑大多數建在政府擬出讓的或規劃出讓的土地開發用地范圍內，按規定違章建筑是禁止給予拆遷補償的，但由于少數開發商和拆遷部門為了加快開發速度，大多數采取息事寧人的態度給予補償，受拆遷補償與建筑成本之間巨大的利益誘惑，一些居民紛紛擅自建房，二是外來人口的涌入形成了租房熱，外來人員主要有兩類、一是外來務工人員、另一類是跟隨子女伴讀的父母，他們的落腳點大多是租借民房，出租房屋的供不應求，讓許多居民意識到房屋出租有利可圖，明知改建房違法。

2、規劃政策限制。從1998年開始，為了適應城市化、工業化的發展需要，從不影響城市形象和減低發展成本等方面考慮，我縣相繼出臺了一些控制居民建房的政策，對城市規劃區內居民建房進行了規劃控制和指標制約。由于這些控制和制約，未采取相應的配套措施進行疏導，導致規劃控制區域內一些符合建房條件，特別是已經達到法定結婚年齡的青年和住房特別困難的居民無條件申請住房用地，在縣城達到婚齡的青年就地結婚的很多，嫁出去的很少，而這些人往往又無實力購買商品房，于是迫于無奈違章占地建房，其他村民就紛紛效仿。

3、法制觀念淡薄。一些村（居）民干部對本村涉及土地的有關事務及矛盾，不是積極協調解決，而是全部上交國土、建設等部門，對本村（社區）內出現的違章建筑行為不管，任其泛濫，有的擅自批條子、做人情，有的甚至參加違章行為，賠償的僥幸心理誘使，鋌而走險，既然置土地、規劃等法律法規于腦后，紛紛亂搭亂建，這樣不但導致土地違法現象蔓延，而且使國家土地資產白白流失，粗略估算43000多平方米的+違章建筑若按均價480元/㎡進行補償政府直接損失2064萬（這里面還不算政府修經濟適用房的補貼），簡接損失更多。

4、認識上的偏差。不少基層干部片面認為違章建筑能讓老百姓多賺錢，能解決土地征收后大量失地農民的生活，使老百姓得益，是“扶貧”，因此違章建筑現象存在旁觀思想，同時，不少干部認為如果組織力量把違章建筑全部拆除，不僅老百姓會反對，而且外來人員無出落身，給社會造成不穩定因素，因此，普遍存在為難情緒。有些基層干部對發生在本社區的違章建筑行為不反映，不匯報，相反還幫忙找門路想方設法幫助其達到建房目的。

5、工作合力不夠。目前違章建筑現象比較嚴重的地方，村級第一關往往沒有把握好，已沒有及時向上級部門反映，鎮一級在制止違章建筑行為中又缺乏管理權，不能及時把問題解決在萌芽狀態。國土、城鎮部門查處一起違章建筑案，從立案到申請法院強制拆除至少要三個月以上，要處理面廣量大的違章建筑往往力不從心，法院實施強制拆除違章建筑周期過長不說執行效果也不盡人意，一方面教育效果不好，另一方面案件一旦積壓就難以承受，這樣違章建筑不能及時拆除，使得群眾認為土地執法不嚴不力，有機可乘，助長了他們違章建筑的囂張氣焰。

（二）城市結合部和城中村違章建筑所帶來的后果

1、增加社會不穩定因素。由于這些地方居民建房沒有嚴格按規劃實施，所以難免影響鄰居和其他人的通風、采光、通行，而村級班子往往無法進行有效的調解，從而引發鄰里之間的矛盾與糾紛，與此同時，一部分村民受到地理位置限制無法搭建房屋，心理上不平衡，猜疑基層干部從中拿了多少好處，指責他們無所作為，對于基層干部的違章建筑行為，群眾意見更為強烈。所有這些都很容易成為激化基層干部與群眾的導火線。

2、增加城市管理難度。由于違章建筑選址隨意，布局凌亂，結構簡單，質量低劣，加上大量外來人口的涌入，導致部分居住點污水橫流、垃圾成堆，火險隱患和社會治安問題非常突出，嚴重影響社會穩定和居民生命財產安全。

3、增加征地補償難度。從長遠看，這些面廣量大，情況復雜的違章建筑區域，會給今后土地開發利用中的征地拆遷安置補償等工作帶來難度，增加征地拆遷成本，導致國用資產流失。

第三部分 治理和防范違章建筑對策與措施

對于這些城郊結合和城中村的違章建筑，我認為當前和今后一段時間宜采用堵疏結合的辦法，既要開展綜合整治活動，盡快制止違章建設行為，又要強化管理，給確需建房的居民明確出路，積極穩妥地處理好城市發展和居民建設之間的關系。

一、齊抓共管開展綜合整治。違章建筑已經不是單一的土地，規劃建設管理問題，而是復雜的社會問題。必須組織有關部門共同開展綜合整治。一是要統一認識，加強領導，建立專門、長效的整治班子和隊伍，從人員、編制、經費上予以保證（粗略估算以違章建筑政府直接損失的1.5%足以保障該組織的運轉）建議全縣人民政府帶頭，縣級有關部門和有關鄉鎮參加，組織開展綜合治理。二是以點帶面，逐步推開，選擇一個地區開展綜合整治試點，取得一定成效后在面上逐步推開。三是區別對待另類處理。根據年限，分清情況，逐步取締。分期分批限期排除，對新搭建的違章建筑，當場直接拆除。

二、完善政策統籌安排村（居）民建房，一是以規劃調整的方式加快規劃區內的村（居）民集中區建設，促進村（居）民人口的相對集聚。二是不能一味地按西委發（2005）22號文件那樣以不變的模式處理復雜多變的城市違章建筑，而要因地制宜的引導城市規劃區內的居民建房向標準化、城市化方向發展。在符合城市規劃的前提下，打破區域界限，組織動員一列入城市建設規劃控制區范圍內。符合建房條件的居民，到規劃的居民集中區統建，聯建公寓式住宅，政府在土地價檔，基礎設施配套費用上給予優惠，既能改善急需建房居民的居住條件，又能加快城市化建設的步伐。截斷引發城市違章建筑的導火線，這項工作應該在晉城鎮的劉家咀社區，府南社區、庫樓壩社區，大桑蹬村、木角鄉的將軍碑社區、石板河村、常林鄉的五里店村馬上開展，否則一味的按西委發（2005）22文件進行嚴格控制、封堵，違章建筑將永無止境，違章建筑問題將永遠無法從根本上解決問題。

三、明確職責加大管理監督力度，建立縣、鎮、村（社區）三級違章建筑管理監察網絡，鄉鎮要把違章建筑管理監察工作列入社區和城郊結合部村級班子考核內容，實行一票否決制，促使村（居）干部把好源頭關：城建、國土等有關部門密切配合，加強執法監察動態巡查，查處各類違章建筑、違法用地行為，把問題解決在萌芽狀態，盡可能降低執法成本：公安、法院全力支持行政執法部門依法行政，嚴格執法。嚴肅房屋拆遷補償政策，對違章建筑一律不予補償，并堅決予以拆除。對私自賣地的村級組織，除了沒收非法所得外，還應對主要負責人予以黨紀、政紀處理或依法追究刑事責任。

總結：城市違章建筑是較為普遍又屢禁不止的社會問題，本人深信：有縣委、政府的堅強領導，有各職能部門的通力配合，這個帶普遍性又老大難的社會問題在我縣一定能夠得到解決。