農業綜合開發土地治理績效研究

趙 紅/江蘇省農業委員會

農業綜合開發土地治理績效研究

趙 紅/江蘇省農業委員會

農業綜合開發土地治理自1988年開始實施以來, 建成了一大批高產、穩產、節水、高效農田，使農業基本生產條件有了顯著改善，抗御自然災害的能力有了明顯增強，對提高農業綜合生產能力，保證國家糧食安全，推進農業種植結構和農村經濟結構調整，提高農業綜合效益，起到了積極的作用。建立科學合理的農業綜合開發土地治理項目和資金管理績效評價體系，全面考核農業綜合開發土地治理資金和項目管理的質量，真實反映經濟、社會和生態效益，是提高財政支農資金使用效益，合理確定農業綜合開發土地治理資金投向的客觀要求，也是財政專項資金管理改革的發展方向。

一、開展農業綜合開發土地治理績效評價的必要性

開展農業綜合開發土地治理績效評價是預算績效管理改革的要求。近年來，財政部大力推進預算績效管理，積極建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理新機制。農業綜合開發土地治理資金是財政預算資金的重要組成部分，也必須按照預算績效管理改革的要求建立專項資金績效評價體系，進一步加強對農業綜合開發土地治理資金的監控。

（一）開展績效評價是加強土地治理資金管理的重要手段

建立農業綜合開發土地治理績效評價機制，有利于科學確定投入規模、明確各主體職權責利。實行績效評價，可以改變由于項目目標不具體、目標與經費關系不明確的狀況。以實現既定績效為目標，確立科學合理的投資規模、投資標準；明確各投資主體的職責、權力和利益，合理界定和匹配績效目標與各主體投資配比關系；及時發現項目管理等方面存在的問題，制定相應的改進措施，進一步提高項目管理水平，提高管理效率；通過對實際績效進行考核，推動各行為主體各負其責，為進一步優化土地治理資金管理和分配方案提供科學依據。

（二）開展績效評價是提高土地治理資金效益的主要途徑

近年來，農業綜合開發土地治理項目實施高標準農田建設取得成效明顯，但少數地區在項目實施中仍存在工作不夠深入，與地方實際需求及群眾要求脫節，工程質量不高，水利設施沒有充分發揮作用等情況，導致群眾有意見，項目建設沒有達到應有的績效。如少數工程規劃、設計對周邊環境考慮不周，造成項目績效發揮有限。部分鄉鎮村組沒有協調組間的用水矛盾，造成個別電灌站、防滲渠閑置或部分農田用不上水，老百姓意見比較大。還有的項目建設內容政策有規定但農民不理解，造成人為損壞。開展績效評價是保障農業綜合開發土地治理項目運行質量和提高資金使用效益的需要，有利于跟蹤并及時反饋土地治理項目建設和資金使用情況，強化預算執行，實現對農業綜合開發土地治理資金全過程監控，確保土地治理資金的安全使用，提高資金的配置效率和使用效益。能夠促使項目執行日常監督管理工作的制度化、常態化，確保土地治理資金安全規范有效使用。

（三）開展績效評價提高農民收益的重要措施

農業綜合開發土地治理的最終目標就是提高農業綜合生產能力，實現農業增效和農民增收。實現這一目標，除了嚴格執行項目計劃、規范資金使用外，還必須轉變土地治理理念，切實提高農民參與的積極性，只有把農民和政府兩方面的積極性結合起來，才能真正達到提高農業綜合生產能力、提高農民收入的目的。建立績效評價機制，可以引導農民參與農業綜合開發土地治理績效評價，有利于提高科學決策水平和農業綜合開發資金支出效益，擴大農民群眾的知情權和參與權，提高他們的主人翁意識和行使民主權利的自覺性，使農業綜合開發土地治理項目更好地體現社會性和服務性，成為堅持以民為本、落實科學發展的重要渠道。

二、開展農業綜合開發土地治理績效評價主要原則

農業綜合開發土地治理項目是國家扶持農業生產，提高農業綜合生產能力的一項重要舉措，它由國家農業綜合開發辦公室負責總體計劃和項目的決策，省級農業綜合開發部門負責制定本省的項目計劃并組織指導項目的實施，縣級農業綜合開發部門具體管理和實施。農業綜合開發土地治理項目具有一次性、多樣性、遠期性的特征。同時農業綜合開發土地治理項目具有要求農民參與、直接與農民利益相關的特征。開展農業綜合開發土地治理績效評價，要從其自身特征出發，研究評價目標，設計評價原則。

（一）績效評價要以提高農業綜合生產能力為目標

開展農業綜合開發土地治理的主要目的是提高農業綜合生產能力，績效評價工作比較復雜，會涉及到較多的技術指標和管理指標，但要以提高農業綜合生產能力作為最重要的評價指標。在考評中既要考慮近期效益，也要考慮遠期效益，既要考慮直接效益也要考慮到間接效益、示范效益和輻射效益等。

（二）績效評價要以基層干部和農民為主要因素

農業綜合開發土地治理主要目標是改善中低產田的農業生產條件，不同于其它財政投資的基本建設項目，其投資的內容大多是一些小型農田水利工程、機耕路、土壤改良、農技推廣等，項目數量多，區域分散，單位面積投資不高，績效評價難度較大。但項目實施往往與千萬農民的切身利益相關，項目的結果也是他們看得見摸得著的，因此，這類項目的績效評價應將基層干部和農民群眾的意見作為重要的績效指標。

（三）績效評價要堅持合理成本原則

績效評價無疑需要搜集大量的信息和數據，在此項工作中一定要堅持可行與節約的原則，在指標設計中不能過于理想化，避免使用那些搜集信息成本過高的指標和過于繁瑣的指標。如果因績效評價而使項目成本大大增加，這本身就違背績效評價的初衷。

三、農業綜合開發土地治理績效評價的思路設計

農業綜合開發土地治理績效評價就是根據投入產出的原理，借助一定的分析和考核工具、指標群，按照項目績效的內在規律，對農業綜合開發土地治理項目實施的行為過程及結果進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判的過程。

（一）農業綜合開發土地治理績效評價的體系設計

建立農業綜合開發土地治理績效評價體系，就是把現代市場經濟的管理理念融入農業綜合開發土地治理項目管理中，從注重資金投入的管理轉向注重對資金支出效果的管理。樹立以結果為導向的管理理念和管理方式，保障農業綜合開發土地治理項目目標的實現。農業綜合開發土地治理績效評價體系，不僅是對農業綜合開發土地治理資金支出使用情況進行評價和監督，更重要的是考核政府支持和保護農業的政策效應和農業綜合開發土地治理職能的實現程度。

農業綜合開發土地治理績效評價體系主要包括三個方面的內容：項目實施、資金財務管理、項目效益。項目實施評價包括：立項的合規性和科學性、項目實施管理情況、項目任務完成情況、工程質量、項目驗收等；資金財務管理評價包括：資金落實情況、資金使用情況、會計核算情況、財務制度執行情況和財務監督檢查情況；項目效益評價包括：項目建成后的經濟效益、社會效益和生態效益。

（二）農業綜合開發土地治理績效評價的對象和組織實施

績效評價的對象既包括農業綜合開發土地治理項目，也包括對項目進行管理的各級農業開發辦事機構。

績效自評價可由各級農業開發辦事機構組成專門小組，人員中一定要有第三方代表參與，不能完全由農發辦事機構或項目單位自我評價。第三方代表包括項目區的農民代表、有關專家、工程技術人員、獨立的中介機構等。評價結果要有客觀的數據、資料作為證據，如果農業綜合開發辦事機構所采集的數據，與統計機構的同口徑數據有出入，數據應采用統計數據。財政績效評價由財政部門組織，可由財政部門直接評價，也可由財政部門委托第三方獨立實施。

績效評價程序一般分為計劃準備、方案設計、組織實施、評價分析、提交報告五個階段。評價組或中介機構在項目評價工作結束后，應提交項目績效評價報告，并針對評價中發現的問題，提出改進績效的意見和建議。

（三）績效評價的方法

吸收各國在政府績效評價中的經驗，可以歸納為以下幾種方法：

成本效益分析法。這是企業常用的方法，即將項目的總成本與總效益進行對比分析的一種方法，適用于成本和收益能夠準確計量的項目。

最低成本法。農業綜合開發項目既有經濟效益又有社會效益，有些效益很難用資金衡量，這種情況可以將項目分解，與其他單位相同的行為進行比較，看是否達到了最低成本，如原材料的采購、特定工程量的完成等。

目標結果比較法。即將項目立項時在可行性研究報告和項目建議書中提出的目標和項目的實際結果進行比較。這種方法既可以檢驗項目結果，又有利于減少重復建設和盲目立項。

公眾評價法。農業綜合開發項目的最終受益者是農民，對項目的績效他們最有發言權，可以采用問卷調查的方式由公眾參與評價。問卷必須由獨立的中介機構設計，以避免問題的傾向性和誘導性。這是國際上開展政府績效考評中普遍使用的方法，具有民主性和公開性的特點，很多難以量化的績效指標都可以用群眾的滿意度來表示。

四、農業綜合開發土地治理績效評價結果的應用

各級農業綜合開發部門和項目單位應根據項目績效評價結果及相關信息反饋，及時總結項目管理經驗，完善項目管理辦法，提高項目管理水平和資金使用效益。財政部門應協同農業綜合開發部門，在建立項目資料庫和以后的項目立項中，將績效評價結果作為重要的參考指標，改進投資項目預算編制、預算批復及資金撥付工作。□