江蘇土地規模流轉現狀特征及路徑選擇*

高 珊/江蘇省社會科學院

江蘇土地規模流轉現狀特征及路徑選擇*

高 珊/江蘇省社會科學院

近年來，從中央到地方各級政府大力鼓勵以家庭農場、專業合作社等形式進行土地規模化、集約化經營。眾多利好政策的密集出臺，推動有限的土地資源向有能力的經營主體流轉，掀起了農村土地規模流轉新的熱潮，加快農業現代化的實踐進程。

一、江蘇省土地規模流轉現狀特征

江蘇省不斷深化農村土地制度改革，建立健全土地流轉服務體系，積極引導農村土地有序流轉，促進農業適度規模經營和產業化發展。江蘇省土地承包經營的流轉制度初步建立，土地經營權的流轉行為日漸規范，呈現出由分散流轉向規模流轉、由粗放流轉向高效流轉等趨勢。主要有以下特點：

規模流轉范圍不斷擴大。江蘇省土地規模流轉工作進入加速發展階段，為江蘇省農村經濟注入了新的動力。江蘇省從2008年開始建立農村土地規模流轉補貼制度，按照每畝100元的標準對參與土地規模流轉100畝至300畝的流出方給予一次性補助。并打造了覆蓋省、市、縣、鄉四級的“七個統一”的農村產權交易市場平臺。根據農業部門統計，2016年江蘇省家庭承包耕地流轉面積已經占總承包面積的60.4%，比2011年增加了19.2個百分點，年均遞增率達到8.6%。2016年流轉出承包耕地的農戶占總承包戶的51.1%，流轉用于糧食作物的面積占總流轉面積的49.9%，分別比2011年上升了15.6%和11.8%。

規模流轉主體更加清晰。種養大戶、家庭農場和專業合作社等新型經營主體已經成為江蘇省土地規模流轉的主力軍。根據農業部門統計，2016年家庭承包耕地流轉入農戶和專業合作社的面積比例分別是47.8%、25.3%。2016年江蘇省經營面積30畝以上的農戶超過30萬戶，比2011年增加了9.8萬戶。2016年經農業部認定的家庭農場總量為3.6萬個，從事種植業、養殖業、種養結合業占全部農場的比例分別為66.1%、23.5%和7.2%。2016年合作社總數有7.4萬余家，入社會員達到近130萬個，從事種植業、養殖業和服務業占全部合作社的比例分別為43.4%、27.3%和16.4%。

規模流轉方式逐步規范。江蘇省專門制訂統一的土地流轉示范合同文本，由土地流轉服務中心和有形市場統一對外發布、指導合同簽訂。明確提出2016年底前江蘇省承包土地確權登記頒證工作基本完成。截止2016年3月底，江蘇省共有縣級市場62個，鄉鎮服務中心618個，進場交易的土地流轉面積為93.8萬畝。根據農業部門統計，2016年簽訂耕地流轉合同份數超過584萬份，約占轉出承包耕地農戶總量的90.8%，簽訂流轉合同的耕地流轉面積占總耕地流轉面積的80.3%。2016年耕地流轉的主要方式包括轉包、出租和股份合作三種，涉及面積分別占總流轉面積的34.0%、40.8%和17.7%。

規模流轉效益有所提高。江蘇省土地規模流轉對農民增收、農業增效的正面效應逐步顯現。規模流轉因其面積較大，多以村集體牽頭，大部分由流轉雙方協商完成，江蘇省土地流轉價格基本穩定在800～1000元/畝。特別是集中連片用于發展優質高效農作物、畜禽養殖和旅游觀光等高附加值農業的，土地流轉價格更高。土地股份合作社以入股分紅的形式也增加了農戶的財產性收入。根據江蘇省統計局調查，當前家庭農場盈利能力明顯高于普通農戶，規模為100畝的糧食家庭農場，稻麥兩熟一年純收益可達8～12萬元。現代農業園區、農業龍頭企業等載體在科技創新、資本引入、人才培訓、品牌創建等方面推動規模流轉邁上新臺階。

二、江蘇省土地規模流轉存在的問題

認真審視江蘇省土地規模流轉的障礙與瓶頸，既是實現農業適度規模經營的重要內容，也是自身發展問題倒逼下的客觀要求。盡管江蘇省農村土地規模流轉已經進入新局面，家庭經營的細碎化格局尚未根本改變，土地流轉糾紛、規模經營風險、社會化服務體系不完善等情況依然存在。

土地利用格局有待優化。小農分散經營格局仍然是江蘇省農業生產的主要形式。根據農業部門統計，2011-2016年間，江蘇省家庭經營耕地規模10畝以下農戶占總數的比例維持在92%以上，純農戶占全部農戶的比例穩定在40%左右。土地規模流轉仍有較大的潛力空間。隨著土地確權工作的推進，加之農業剩余勞動力的社會保障還不到位，增加了農戶的惜地情緒，細碎化的家庭經營格局有所固化。伴隨規模流轉的土地整治工程迫在眉睫。因灌排年久失修、田埂路密集、租期到后無法修復耕地原貌等問題，引發了大型農業機械無法下田，規模化社會服務難以開展、流轉雙方利益受損等問題出現。因生產用房、烘干晾曬場地等配套基建用地指標緊張，規模流轉主體發展空間受限。

農地流轉市場有待完善。土地規模流轉中的歷史遺留問題與新問題交織在一起。農村土地二輪承包中仍然存在四至不清、面積不準、現狀變動較大、承包土地信息資料不全等老難題。私下流轉、口頭協議、低價流轉、超期流轉等現象屢禁不止。土地流轉供需雙方信息不對稱，“流不出”與“轉不進”的現象同時存在。農地流轉合同還不盡完善，租賃期滿后地上附著物處置機制不健全，及時復墾和原樣退回責權不清。現有的土地流轉保障金制度，數額小，難以形成違約成本；數額大，則增加了大多數資金不充裕的普通經營戶壓力。缺乏對土地規模流入方的經營能力資格審查、評估準入及合同履行等監督機制。

規模經營風險有待化解。土地規模流轉的動力源于規模經營的土地需求。因農業季節性和周期性強，受自然災害、市場波動等影響大，很多因素難以提前預測。融資風險和經營風險加劇。近期土地租金以及勞動力成本的上升，糧油及其他農產品在價格、品質等方面的國際競爭力逐漸喪失，給規模經營者尤其是糧食規模大戶帶來了巨大的沖擊。容易誘發“非糧化” “非農化”的轉向以及退地的風潮。工商資本大規模租賃農地，由于無法回避自身逐利性和有限公益性，一旦投資失敗或經營不善，就會導致資金鏈斷裂，投資項目中斷。在這些規模經營主體無法應對風險，匆忙撤離農業后，如何保障農地地力不減、農地流轉收入不少、農業得以為繼的難題，已經擺在各級政府的面前。

社會服務體系有待健全。當前社會化服務體系側重于生產服務，與新時期規模流轉主體在金融、技術、信息、經營管理等方面的綜合服務需求差距較大。公益性與經營性農業社會化服務組織的數量不足、水平不高。以農民專業合作社為例，根據農業部門統計，其提供的社會服務還較為單一。就行業門類看，仍以農機占主導地位。2016年江蘇省農機合作社數量占服務業總量的比例為62.9%，比2011年上升了3.1個百分點。而植保、土肥及金融保險服務比例分別是18.5%、2.1%和1.0%，比2011年下降了4.5、0.2和0.5個百分點。就經營內容看，購買、倉儲和運銷服務還顯不足，2016年三類合作社數量占總量的比例分別是3.1%、1.5%和4.0%，與2011年相比也有所下降，減少了0.3%、0.1%和2.6%。

三、推進土地規模流轉的政策建議

土地規模流轉是實現農業規模經營不可或缺的前提條件。就近期而言，受國內外形勢的共同影響，江蘇省乃至全國的土地規模流轉主體及方式、規模經營效益及格局等等都處于新的轉折適應期。因利益分配不公、權利糾紛等造成土地流轉雙方的拉鋸反復，甚至出現退地回調。隨著農村剩余勞動力的徹底轉移與現代生產技術的更新換代，未來土地規模流轉及農業規模經營將在現代農業發展中占據主導地位。但這需要制度體系全方位的改善，也需要經濟社會的全面進步，不可能一蹴而就，將經歷一個相對漫長而曲折的過程。

縱觀土地制度的改革歷史，從20世紀八九十年代農村集體的規模農業嘗試，到如今大戶、家庭農場的規模農業實踐，都離不開流轉制度的變革、生產條件的優化、經營方式的創新及社會服務的完善。循序漸進的引導土地資源規模流轉，為農業適度規模經營提供有力的平臺支撐，培育各級各類新型經營主體，建立起完備的社會化服務體系。這些不僅是構建以追求質量和效率為目標的現代農業的根本舉措，也是改善農民福利，優化農村土地利用格局的重要路徑。

漸進引導土地規模流轉。現階段需要賦予農地制度和經營制度新的內涵。進一步明晰農戶對家庭承包地使用、收益和流轉的權利以及承包經營權抵押、擔保的權利。同時，也要為獲得土地使用權的規模經營主體確權頒證，立法保護他們土地經營權的合法性和土地流轉的有效性。允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，并穩定長期股權，確保農戶獲得增值收益和二次分紅的合法權利。制定符合市場規律的各類土地流轉價格、流轉年限及退出機制，真正保護土地流轉雙方的切身利益。加強大規模土地流轉的監管。定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力開展監督檢查。避免“一刀切”，及時調整不同規模經營主體的農業配套設施用地標準和優惠政策。

配套規模農業基礎設施。樹立大農業和大國土觀念。對規模流轉比例較高的農業地區開展新一輪的農村土地綜合整治。鼓勵現有家庭農場和種植大戶自主開展農田整治。測土配方施肥、植保統防統治、“三品”生產認證等項目向規模流轉區域傾斜。允許集中連片整治后新增的部分耕地，按規定用于完善農田配套設施。個別流轉耕地面積較大的項目，允許其在項目區域范圍外單獨立項扶持。降低單個項目治理面積門檻，簡化申報程序。探索先建后補、以獎代補等方式，對符合條件的規模經營主體，按照“誰申報、誰實施、誰管護”的原則，將項目建設和管護權一并移交。擴大資金適用范圍，財政資金除用于水電路等基礎設施建設外，還可對育秧設施、烘干設備等進行適當補助。

培育新型規模經營主體。盡快把新型職業農民納入城鎮職工醫療和養老保險體系，從根本意義上給予職業農民“國民待遇”，在更高起點為新型職業農民的生存發展構筑平臺。培育各種類型的新型規模經營，發揮各自的比較優勢，加深行業分工和專業化生產。全面推進各類規模經營主體的聯合與合作，把新產品、新技術、新裝備導入農業生產和土地利用的過程，體現專業化與規模化優勢，降低生產成本與提升行業效率。扶持農業內部“一二三”產業的聯動發展，培育新的經濟增長點，使農業從單純的種養業向上游、下游、側邊產業延伸。在農業內部形成農工商儲運一條龍產業，全面提升農產品附加值和競爭力。提升培訓實效，針對不同產業和類型的職業農民分類培訓并進行職業技能鑒定。

建立多元社會服務保障。著眼鎮村服務一體化和為農服務規模化，圍繞規模流轉和規模經營，重點培育涵蓋土地經營權金融抵押、農產品保鮮儲運、品牌打造銷售及農業保險等新型服務主體。推進智慧農業建設，將土地流轉信息、農業產業信息、農業科技信息、農業物聯監控等等大數據集合在一起，為各類新型主體提供“精準、及時、全程顧問式”的信息服務。推動農產品流通方式變革，逐步從銷售端向生產端拓展，形成以市場為導向、融合“互聯網+”、綠色發展的生產組織方式。促進公益性服務與經營性服務融合。完善以政府部門為主導的公益性農業服務機構，支持科研院所和涉農高校承擔科研、技術推廣等項目。鼓勵各類農業服務組織將各類服務資源整合優化打包，為規模經營主體實施農業綜合服務。□

2016年度國家自然科學基金項目（編號：41501188）的階段性研究成果。