“聯辦共保”模式的優化與發展

王建中／江蘇省南通市委農村工作辦公室

“聯辦共保”模式的優化與發展

王建中／江蘇省南通市委農村工作辦公室

2004年中央一號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》首次提出要“加快建立政策性農業保險制度”，著力構建保障現代農業發展的保險服務體系。2012年10月，國務院常務會議通過了《農業保險條例》，標志著農業保險發展進入了法制化軌道。《條例》規定，省、自治區、直轄市人民政府可以確定適合本地區實際的農業保險經營模式。江蘇省在試點基礎上，確定了農業保險“聯辦共保”的模式。現根據南通市開辦政策性農業保險10年的實踐，總結分析“聯辦共保”模式的成效、優勢、不足和發展建議。

一、農業保險“聯辦共保”模式為現代農業發展、農村和諧穩定保駕護航

經過10多年實踐，農業保險“聯辦共保”模式得到了基層廣大干部群眾的認可，農業保險已步入正常發展軌道，成為農業現代化建設的“助推器”、農村和諧發展的“穩定器”。

（一）政府推設農業保險地方特色險種，使產業“覆蓋率”迅速擴大。

南通市農業保險險種由最初的水稻、小麥、能繁母豬3個險種，拓展到目前的26個。種植業主要開設了水稻、小麥、油菜、玉米、棉花等5個險種；在養殖業中，能繁母豬、生豬、奶牛的保險基本實現了應保盡保。為順應農民對地方特色產業的保險需求，南通市逐步開設了其他高效種養業險種，如設施大棚及棚內蔬菜、梨、葡萄、西瓜、露地旱生蔬菜、桃、林木、桑蠶、蛋（種）雞、肉雞、山羊、肉用仔鵝、仔豬、鴨及紫菜綜合養殖保險等。試點開設了指數保險2個險種，分別是苗雞價格指數和內塘螃蟹水文指數保險。

（二）政府加大農業保險財政補貼力度，使農戶“參保面”持續提高。

目前，南通全市主要種植業財政保費補貼水平由2007年的60%提高到目前的70%，其中海門、啟東等地財政補助提高到80%。全市非中央財政補助的高效農業保險險種財政保費補貼也由過去的50%提高到60%以上，部分縣（市）達到80%。隨著農業保險理賠惠及面的不斷擴大，農戶看到受災后能夠得到及時的理賠，參加農業保險的態度發生了質的轉變，由一開始試點時的不積極、不主動，到后來的觀望，再到現在的積極主動參加。據測算，全市參加農業保險的農戶覆蓋面達到90%以上，主營種植業的農戶參保面在95%以上。

（三）政府主導農業保險大災理賠方案，使農戶“獲得感”顯著提升。

雖然“聯辦共保”責任分攤比例為5∶5，但在農業保險推進過程中，特別是大災查勘定損和理賠方案的確定，政府居主要地位，發揮著主導作用。各級政府農險辦通過組織召開碰頭會、聯席會、協調會等多種形式和途徑，共同推進農業保險的承保、理賠工作。2016年，因連續陰雨等災害性天氣影響，南通市糧食生產出現大面積的災情。各級政府堅持特事特辦、大事急辦、急事先辦的原則，積極做好糧食受災的理賠工作。首先，縣（市）區農險辦及時組織鎮村干部、農技專家參加查勘定損，解決了保險機構查勘人員不足的突出矛盾；其次，邀請有關專家對查勘人員進行集中培訓，統一查勘定損標準、統一工作要求；第三，堅持宜寬不宜嚴，以切實保護農戶的糧食生產積極性為宗旨，制定有利于農戶的合規理賠方案。政府主導農業保險的大災理賠方案，有效地保護了農民利益。據調查，近年來農戶參加農業保險的滿意度明顯提升，“獲得感”持續增加。

二、農業保險“聯辦共保”模式的優勢與成效

江蘇省確定的農業保險“聯辦共保”模式為農業現代建設、農村和諧穩定發揮了積極的作用，取得了顯著成效。

（一）農業保險的工作網絡和運行機制構建到位。一是建立了“市縣鎮村”四級農險工作網絡。南通市現有農戶195萬戶、承包耕地547萬畝，僅稻麥播種面積就有520多萬畝。為了擴大農業保險惠農政策的覆蓋面，成立了市、縣、鎮三級農業保險工作領導小組，形成自上而下、高度統一的政策性農業保險工作領導體系。二是健全了責任明確的多方共同參與機制。“聯辦共保”模式下的政府與保險公司之間存在著既分工又合作的機制。設區市人民政府制定農業保險工作意見，提出具體工作目標和要求，指導各地規范開展農業保險。各縣（市、區）人民政府通過公開招標方式，確立農業保險承辦公司，簽訂合作協議，明確雙方的責任權利和義務，確定服務年限。各縣（市）區農險辦嚴格履行農險服務協議變更、續約、報批、備案制，維持農險經辦機構的穩定性。三是形成了政企聯動的緊密分工合作模式。在實際運作過程中，原則上政府主要負責農險承保，保險公司重點負責農險理賠。縣（市）區農經系統主要負責五大種植業險種，農業系統負責其他高效種養殖業險種。在承保過程中，因農業保險的政策性、專業性、承保要求高等特點，在政府經辦部門廣泛宣傳、數據收集匯總的基礎上，保險公司承擔業務指導、單證制作、數據審核、出具保單等工作；在查勘理賠過程中，各地鄉鎮的農經、農技、獸醫、村組干部和保險公司的農險員共同承擔出險初查工作，初查上報后，各縣（市）區農險辦組織專家組和保險公司復查定損，發現問題、及時糾正，基本實現各部門和經辦機構間協調配合、共同推進。

（二）農業保險的工作目標和創新機制推進到位。南通市統籌謀劃農業保險工作，逐年提出目標任務，逐步組織推進到位。一是緊扣地方特色產業，積極開發保險品種。明確農業保險要“承保一批、調研一批、儲備一批”，即對省里已有條款的品種，積極承保；對南通農戶有需求，但省里尚沒有條款的品種，認真開展調研，積極研究制定條款；對本地區優勢產業，把它們當作農業保險儲備品種，進行發展性研究。根據這個工作思路，不斷創新研發新險種，近年來先后研究開發了8個高效農業保險條款，即桑蠶、棚內蔬菜、梨、山羊、蛋（種）雞、苗雞價格指數、條斑紫菜綜合保險、南美白對蝦養殖等。苗雞價格指數和條斑紫菜養殖保險在全國首創。二是著眼新型經營主體，首創稻麥附加保險。針對糧食生產新型經營主體生產成本高（耕地流轉費用畝均1000元左右）、經營風險大、抗災能力弱的特點，開設稻麥附加保險，提高了生產經營100畝以上的糧食新型經營主體的風險保障水平。水稻和小麥保額由550元/畝分別提高到1200元/畝和800元/畝，糧食生產風險保障水平達到每年2000元/畝，糧食生產受到大災后，其生產成本基本可以通過保險得到補償。三是突破審批多理賠慢，率先建立周轉金制度。由于“聯辦共保”理賠審批程序多、周期長，探索將縮短理賠周期作為提高保險服務水平的重點內容加以研究。啟東市在全省率先建立農業保險理賠周轉金制度，突出縮短高效農業保險的理賠周期，一般案件理賠周期由2013年的平均58日，縮短到2016年的18個工作日。四是保障能繁母豬效益，創設差別化定損理賠。如東縣在保證投保養殖戶利益的前提下，對能繁母豬進行差別化定損理賠，承辦機構保持微利，相關指標在全省遙遙領先。

（三）農業保險與動物防疫和無害化處理對接到位。2013年，如皋市針對育肥豬投保量大面廣，死亡生豬處置問題突顯的矛盾，不斷探索創新工作機制，實現了保險理賠與生豬防疫、病死豬無害化處理資源化利用的無縫對接，形成了“三位一體”工作機制。一是農業保險承保與動物衛生防疫的對接。將各鎮村的動物防疫員確定為生豬等動物的農險協保員，防疫時做好相關政策宣傳，動員農戶參保，出具統一的保費憑證，除農戶收執憑證外，還有一聯憑證隨保費上傳保險公司出具保單。二是病死豬理賠和無害化處理的對接。生豬病死后保險理賠方式采取的是戶申報、站受理（獸醫站和農險服務站）、鎮集中、場處理（無害化處理中心）、司理賠（保險公司）、市補助的“六步法” “一條龍”服務模式。

三、農業保險“聯辦共保”模式的問題與不足

（一）基層勞酬矛盾疏于協調平衡。由于“聯辦共保”，政府將農業保險的工作任務層層傳遞、層層落實，導致基層鎮村干部的工作量增大，勞動付出與報酬不匹配。《關于進一步加強農業保險保費資金管理的意見》（蘇財金〔2012〕31號）規定，政府使用管理費按“分段提取，總量控制”的原則，以縣為單位計提，當年政府保費收入在1500萬元以上部分，按不超過4%提取；全年政府使用的管理費提取總量超過150萬元的按150萬元計提。2013年以來，各縣（市）區嚴格執行規定，政府所撥付的管理費都是150萬元，且用于鄉鎮及以下相關費用開支均超過70%。但政策沒有考慮區域間的差異性。如2016年南通市農業保費最高的如東縣達8774萬元（政府保費收入4387萬元），較低的啟東市為3447萬元（政府保費收入1724萬元），如東只能動用150萬元的管理費，而啟東的管理費達到129萬元。

（二）農業保險機構懈于深入研究。保險公司缺少農業保險專業技術人才，對農作物生長特點、用藥用肥、田間管理等缺乏實踐經驗；深入基層調查研究不夠，對農業產業、新型經營主體的保險需求研究不深入；創新農險產品動力不足，保險公司目前還不能有針對性地提供個性化產品和服務。

（三）特殊產業保險難于持續發展。有些特殊產業（如水產養殖業）生產區域的同質性、查勘定損的專業性等，導致保險發展困難。南通全市漁業經濟總產值450多億元，其中海水養殖產量32.8萬噸，養殖保險需求呼聲越來越大。基于此，南通及時研究開發了南美白對蝦和紫菜綜合養殖保險，并在2015年開始試點，南通市級財政給予30%的保費補貼，市、縣兩級財政補貼比例不低于60%。但在“聯辦共保”模式下，養殖保險試點工作并不盡如人意，紫菜僅承保0.55萬畝（實際面積18萬畝），保費101.2萬，理賠達到230多萬；南美白對蝦承保0.061萬畝（實際面積16萬多畝），保費54.8萬元，理賠116.25萬元。

四、對鞏固和發展農業保險“聯辦共保”模式的幾點建議

農業保險“聯辦共保”模式是具有江蘇特色的農業保險經營模式，比較切合于江蘇人多地少、農戶經營規模較小且數量多的省情。隨著農業現代化進程的不斷推進，對農業保險“聯辦共保”模式也提出了更高的要求，重點應做好“三個突出”。

（一）政府部門要做好頂層設計與日常監管，突出由行政主導轉向市場主導。一要加強頂層設計。明確有關部門的農業保險工作職能，市、縣農險辦設立專職人員，健全農業保險工作體系。二要科學制定政策。建議對大宗農產品設立指數保險，通過第三方提供權威數據作為理賠依據，對種植業普遍性災害進行統一理賠；適當提高種植業的理賠點，對災情相對嚴重的農戶進行單獨查勘理賠，減少基層農險工作人員查勘的工作量。三要明確推進思路。由行政主導轉化為市場主導；制定工作規范，明確權利義務，允許基層（鄉鎮）涉農部門兼職農險人員適當領取農業保險的承保、查勘、定損等工作補助。四要引入競爭機制。在“聯辦共保”模式下，讓農險承辦公司感到應有的危機感，利用倒逼機制，促使農業保險承辦機構提高服務意識、儲備專業人才、健全服務網絡等。

（二）扶持政策要重點保新型農業經營主體，突出由黃箱政策轉為綠箱政策。一是建議增加農業保險補貼，并由“黃箱政策”轉變為“綠箱政策”，將各級財政對農業補助政策進行整合，合并為符合世界貿易組織規則的政策。建議中央和省級財政盡快將相關的農業直補轉為對農業結構調整16個重點產業等的保險間接補貼，并提高補貼標準。二是建議省級財政根據各縣（市）區農業經濟總量安排保險補助，明確補助項目和標準。重點支持農業保險的“擴面、增品、提標”，注重對“地方保特色、保產量與保價格、保收入”新險種的支持，逐年提高農業保費補助，積極引導農業保險的健康發展。三是建議縣級財政重點對地方特色產業保險和新型農業經營主體參加的保險進行補助。開展農產品目標價格保險試點，探索天氣指數保險等新興產品和服務，豐富農業保險風險管理工具。

（三）“聯辦共保”要與農民互助合作保險融合，突出由企業承保轉到多方參與。從南通市農業保險的實踐來看，“聯辦共保”模式如何與“農業互助保險組織”融合是當前及今后值得研究的課題，地方特色產業保險采取“農業互助保險”模式可能更有利于發展。2016年，江蘇省漁業互助保險協會本著“互助共濟，服務漁業”的宗旨，利用專項資金在海安、如東兩地開展了紫菜養殖互助合作保險試點，承保面積1.78萬畝，盡管紫菜養殖遭受大災（損失率在90%以上），協會組建了有養殖戶參加的查勘定損工作組，理賠結果做到公正合理，互助保險效果達到政府、互保協會、養殖戶三方滿意的效果。2017年還將繼續開展試點。因此，建議動員各地行業主管部門在一定區域內組建農業保險互助組織，建立規范章程，明確工作流程，讓投保戶參與其中，政府建立類似補貼機制。這樣既可以通過互助保險組織將個體風險化解，又可以消除產生道德風險的土壤，盡快讓目前保險公司不愿保、不敢保的產業得到風險防范和風險保障。