強化農業行政執法 切實防范職務風險

陳衛明 孫繼承/江蘇省南京市農業委員會

強化農業行政執法 切實防范職務風險

陳衛明 孫繼承/江蘇省南京市農業委員會

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。作為農業行政執法人員，既要遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法，還要學會自我保護，努力防范職務風險。

一、行政執法職務風險的基本內容

行政執法人員的職務風險是指執法人員未依法履職，造成危害后果，從而被追責的潛在可能性。現階段，主要集中在環境保護、食品安全、土地征收、房屋拆遷、城市管理、勞動和社會保障、交通運輸和社會治安行政執法等領域。

（一）行政執法中職務風險的五重面向

一是黨紀政紀責任風險，是指執法人員因故意或過失違反黨紀政紀，而受到黨紀政紀處分的風險，具體內容體現于《中國共產黨黨員紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例》等黨內法規規定中。二是行政責任風險，公務員法、公務員處分條例、行政處罰法、行政復議法、行政許可法和行政強制法均有明確規定。三是行政賠償責任風險，是指執法人員因侵犯執法對象人身、財產權利，而承擔賠償責任的風險。四是刑事責任風險，是指執法人員因故意或過失觸犯刑律，而受到刑事處罰的風險。五是人身安全風險，是指執法人員因突發事件，而受到的人身傷害的風險。

（二）職務風險中政治責任與刑事責任的區分

政治責任是一種概括性責任，包括黨紀政紀責任和一部分行政違法責任，責任主體是當地政府或主管部門的主要負責人，其追責依據是黨內法律法規和公務員管理等方面的法律法規。刑事責任是一種具體責任，責任主體是未履行法定職責的執法人員，其追責依據是《刑法》規定，應按罪刑法定和罪責性相適應的原則認定。

二、行政執法職務風險的產生原因

除執法人員自身主觀方面的因素以外，有以下四個方面的原因：

（一）立法交叉方面的原因。截至2014年底,中國已制定現行憲法和有效法律240多件、行政法規730多件、地方性法規8500多件、自治條例和單行條例800多件、部門和地方政府規章50000多件。但在某些執法領域，仍存在執行中的困惑。以豆芽產品為例，它究竟是食品，還是食用農產品？應由食藥部門監管，還是由農業部門監管？關于這個問題，有關法律都沒有明確界定。

（二）執法保障方面的原因。基層執法工作面廣量大，與實際要求相比，對執法工作在人、財、物方面的保障明顯不夠。執法人員除了在市場監管領域需要定期上門巡查，還要完成投訴舉報協調處理、行政處罰案件辦理以及其他日常性工作。因此，從客觀上看，執法人員實際上已經難以滿足“監管到位”的一般要求。

（三）兩法銜接方面的原因。

2011年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了國務院法制辦和有關部門聯合下發的《關于加強行政執法和刑事司法銜接工作的意見》(中辦發[2011]8號），針對行政執法與刑事司法銜接工作機制、工作監督和組織領導提出了明確要求，但具體工作安排尚不明確。

（四）檢測技術方面的原因。以知識產權執法、工商執法和農業執法為例，相關領域執法人員都需要面對種子和農藥的檢測問題。“雙打”中涉及的假農藥、假種子，在行政執法環節，原則上執法機關只能委托具有法定資質的檢測機構去檢測農藥質量，但有些生物農藥，眾多檢測機構尚不具備檢測能力，或不愿參與爭議性檢測，或在市場上難以購買標準樣品。涉及到假種子的，目前有兩種檢測方法，田間種植鑒定和DNA檢測，前者時間周期長，執法成本高，而后者時間周期短，但缺乏國家或行業性的檢測標準，標準樣品也難以取得，檢測結果的證據效力在行政實踐中也存在爭議。

三、防范執法職務風險的幾個措施

隨著依法治國的推進，行政執法人員面臨職務風險的可能性將增大。除加強人、財、物方面的執法保障和監督機制建設外，可從以下幾方面入手，規避或降低職務風險。

（一）劃清執法機關的職能邊界。

十八屆四中全會提出，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度，劃清權力邊界，特別是梳理出監管領域的職務犯罪罪名及構成要件。以食品監管領域為例，2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》（國發〔2013〕14號），明確了國家食品藥品監督管理總局與農業部、衛計委、質檢總局、工商總局、商務部、公安部等部門的職責分工。南京市委、市政府下發了《關于重新組建南京市食品藥品監督管理局的通知》(寧委〔2013〕337號)。2014年，農業部、食品藥品監管總局聯合下發了《關于加強食用農產品質量安全監督管理工作的意見》（農質發〔2014〕14號），就加強食用農產品質量安全監督管理工作銜接、強化食用農產品質量安全全程監管進一步做了明確規定，為基層執法工作提供了指引。

（二）排查執法過程的風險隱患。

一是依法辦案，落實立案受理前置和結案法制審查。行政處罰案件包括：立案、調查、審理、告知、處罰、結案審查等環節。比較突出的風險點是立案的受理前置和結案法制審查環節。二是做好部門之間職能交叉領域相關違法案件的線索移送。受職能調整頻繁、立法滯后以及基層職能劃分不一致等因素影響，部門職能交叉還將在一定的時期和領域繼續存在。由此引起相互推諉時，應及時移交地方政府法制部門劃定，切實防止瀆職、失職事件發生。三是做好突發事件的處置。對個案輿情的判斷、控制和處置不力而造成公共突發事件或危害執法人員自身安全的突發事件發生，是行政執法面臨又一新的風險層面。要深入梳理相關執法領域突發事件的類型，科學制定處置預案，明確應急處置職責分工，做到“慎、密、快、細”。所謂“慎”，就是對復雜情況和風險的處置，做到冷靜慎重，三思而后行，不搞個人英雄主義。“密”，就是對情況的掌握、情報的收集和事態發展趨勢的了解必須要周密，了解得越詳細越好，越新鮮越好，便于自己作出正確的判斷和處置。“快”，就是在展開各項工作，包括具體戰例中的準備、請示、協調、展開等一系列動作都要迅速，反應敏捷。“細”，就是工作的思路要細致，措施要具體，工作要做到位。

（三）規范執法辦案的各類行為。

一是公開執法。公開、公示行政執法的主體、事項、依據、條件、程序、結果，接受監督，不搞“釣魚”執法。二是公正執法。組織開展法律和業務培訓，落實陳述申辯與聽取意見制度、告知和說明理由制度、聽證制度的規定，確保程序正義。三是公平執法。正確行使自由裁量權，對執法職責、權限進行分解、細化，制定自由裁量權適用規則和標準，做到公平裁量。四是文明執法。以人為本，堅持人性化、文明化執法，杜絕粗暴執法，努力防范和化解行政爭議。五是留痕執法。將執法行為全過程通過文字記錄、視頻音頻等不同形式表現出來并歸檔，確保執法文書認定事實清楚，適用法律正確，語言文字規范，一案一卷。

（四）完善執法司法的相互銜接。

完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。遵循統一協調、分工負責、依法履職和責任追究的原則，建立區域性的行政執法與刑事司法銜接工作聯席會議，成立聯席會議辦公室，負責處理聯席會議日常工作，指導、組織、協調和監督兩法銜接具體工作。細化行政機關辦理的涉刑案件移送標準和程序，建立互聯互通的兩法銜接信息共享平臺，實現行政執法、案件移送和數據統計功能，逐步實施行政執法過程中發現的涉刑案件網上移送、網上受理、網上監督和執法動態交流。

（五）提升執法人員的法律素養。

這里的執法人員也包括執法機構的負責人。在增強政治素質、心里素質、業務素質和執法技巧的同時，堅持“有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償”，正確理解“法無授權不可為”，知曉應履行法定職責的范圍、方法等，既不失職又不能越權，既不能不作為，又不能亂作為。不能只強調自己的權力，不履行應有的責任；不能有利時積極行使權力，爭奪權力，無利時就放棄職責，互相推諉。既要懂業務執行的法律，也要懂責任追究的法律。執法人員在被追責時，要主動尋求并運用法律救濟，捍衛自身的合法權利。真正按權責統一的要求，逐步把自己塑造和鍛煉成具備法律信仰和法律精神，具有法律理性和法律人格的執法者。