公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)問題的探析

蒲科

摘 要 公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)是落實(shí)《公共文化服務(wù)保障法》的必然選擇。本文提出了公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)的意義和基本框架，以及在實(shí)施法人治理過程中面臨的關(guān)鍵問題及其解決方法。

關(guān)鍵詞 公共圖書館 法人治理

公共圖書館是公共文化服務(wù)的重要機(jī)構(gòu)，其更應(yīng)以此為契機(jī)，積極探索、率先突破和廣泛建立適應(yīng)現(xiàn)代公共文化事業(yè)發(fā)展新形勢(shì)和新要求的法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“政事不分、管辦合一”的管理模式，從根本上破除長久以來的管理陳弊，促進(jìn)文化事業(yè)的大繁榮、大發(fā)展，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共文化需求。

一、公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)的意義

公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)具有廣泛而深遠(yuǎn)的意義。廣泛的意義在于，法人治理結(jié)構(gòu)的建立不僅涉及全國各級(jí)各類公共圖書館，涉及與此密切相關(guān)的文化主管部門等政府職能部門，以及參與其中的各社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織等，更涉及享有公共圖書館文化服務(wù)的人們。深遠(yuǎn)的意義在于，建立法人治理結(jié)構(gòu)是從根本上改變傳統(tǒng)的政府包辦公共圖書館建設(shè)模式，使公共圖書館逐漸成為真正意義上的獨(dú)立法人主體，并以其獨(dú)立法人主體的形式履行公共文化服務(wù)的職責(zé)，參與社會(huì)公共文化服務(wù)的競(jìng)爭，接受政府和公眾的監(jiān)督。從這個(gè)意義上說，建立法人治理結(jié)構(gòu)將開辟公共圖書館建設(shè)與發(fā)展的新天地。

（一）建立法人治理結(jié)構(gòu)是落實(shí)《公共文化服務(wù)保障法》的重要舉措

《公共文化服務(wù)保障法》第二章第二十四條規(guī)定：“國家推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設(shè)施管理單位根據(jù)其功能定位建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理。”因此，落實(shí)《公共文化服務(wù)保障法》的一個(gè)重要措施就是探索和逐步建立健全公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)。事實(shí)上，以公共圖書館為代表的文化單位多年前就一直在積極探索、因地制宜地實(shí)行和建立法人治理結(jié)構(gòu)。[1]落實(shí)好《公共文化服務(wù)保障法》要求，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，履行好法律權(quán)責(zé)和義務(wù)，將成為各級(jí)各類公共圖書館的發(fā)展目標(biāo)，也將是政府公共文化事業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向。

（二）建立法人治理結(jié)構(gòu)是維護(hù)人們依法享有公共圖書館服務(wù)權(quán)益的重要保障

人們享有公共圖書館提供的免費(fèi)文化服務(wù)，這項(xiàng)權(quán)利是毋庸置疑的。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，公共圖書館的文化服務(wù)保障卻不盡如人意，公共圖書館文獻(xiàn)資源老舊稀缺，人力資源建設(shè)薄弱，館舍面積狹小，信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后等一系列問題長期存在并得不到解決，最終導(dǎo)致圖書館的文化服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于公眾的文化需求，導(dǎo)致目前很多公共圖書館幾乎成為城市中最冷清的地方。因此，以《公共文化服務(wù)保障法》為依據(jù)，建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，將從法律層面解決政府對(duì)公共圖書館的投入不足的問題，從制度上形成政府投資的約束機(jī)制，從而促進(jìn)公共圖書館的健康可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而滿足公眾文化服務(wù)需求，真正維護(hù)和保障人們享有文化服務(wù)的權(quán)益。

（三）建立法人治理結(jié)構(gòu)是理順政府、公共圖書館和公眾三者之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度保障

企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立從法律上規(guī)范了出資人、執(zhí)行人、管理人和監(jiān)督人之間的權(quán)力、責(zé)任及關(guān)系，旨在提升企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭力，使其獲得可持續(xù)發(fā)展能力。同樣，作為事業(yè)單位的公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)體系是從法律上規(guī)范了政府、公共圖書館和公眾三者之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，使很多問題都將通過法人治理結(jié)構(gòu)的建立健全來解決和規(guī)范。這種規(guī)范體現(xiàn)在對(duì)政府投入的法律硬約束，避免其隨意性；體現(xiàn)在對(duì)公共圖書館建設(shè)與文化服務(wù)的法律制度要求和監(jiān)督機(jī)制上，避免其不作為；體現(xiàn)在對(duì)公眾享有公共文化產(chǎn)品服務(wù)的法律保障上，避免其不落實(shí)。

二、公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架

（一）法人治理結(jié)構(gòu)主體

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的主體元素包括政府、理事會(huì)、行政運(yùn)行及管理團(tuán)隊(duì)。在主體元素中，政府既是政策的制定者，又是項(xiàng)目的投資人，也是擁有權(quán)人的代表。擁有權(quán)人是全體社會(huì)公眾，政府作為公眾的利益代表。一方面，公眾的監(jiān)督指向公共圖書館行政團(tuán)隊(duì)管理與服務(wù)；另一方面，指向政府，監(jiān)督其是否制定合理的政策導(dǎo)向，是否投資到位，是否完整體現(xiàn)自己的權(quán)益意志。同時(shí)，設(shè)立理事會(huì)，代表政府、公眾履行的監(jiān)督權(quán)利和執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的行政決策權(quán)力，理事會(huì)還聘請(qǐng)行業(yè)專家、執(zhí)行團(tuán)隊(duì)代表參加，形成專業(yè)化的監(jiān)督?jīng)Q策團(tuán)隊(duì)。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行基本模式

法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行基本模式如圖1。

三、公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題及其解決途徑。

公共圖書館法人治理運(yùn)行過程中的關(guān)鍵問題：一是政府依法行政；二是公共圖書館依法履職。抓住這兩個(gè)環(huán)節(jié)，就抓住了公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。一方面，是權(quán)力代表的投資人主體；另一方面，是具體提供公共文化服務(wù)產(chǎn)品的執(zhí)行人主體，二者都盡責(zé)履職，就能滿足人們的公共文化服務(wù)需求。

（一）投資人主體責(zé)任和義務(wù)的落實(shí)

在《公共文化服務(wù)保障法》頒布以前，業(yè)界學(xué)者的研究重點(diǎn)都基本集中在理事會(huì)的建立和運(yùn)行上。其認(rèn)為，只要建立和落實(shí)好理事會(huì)制度，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行便可以走上正軌。[2]實(shí)則不然。事實(shí)上，規(guī)范作為投資人主體的政府行為，才是根本和關(guān)鍵。政府的行為規(guī)范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，要按公眾文化服務(wù)需求和法律規(guī)定，做好投資制度的安排和經(jīng)費(fèi)的落實(shí)；其次，要真正地落實(shí)放權(quán)，有所為和有所不為，做好政策規(guī)范和宏觀導(dǎo)向，做到政事分開、管辦分開。公眾參與、輿論監(jiān)督和業(yè)界呼吁都只能是外部促進(jìn)力量，而真正觸動(dòng)這個(gè)問題得以落實(shí)和解決的依然是法律，以《公共文化服務(wù)保障法》為依據(jù)，依法行政，將使各級(jí)政府不得不認(rèn)真考量在公共圖書館建設(shè)投入上的制度安排和資金落實(shí)。

（二）公共圖書館行政與服務(wù)的監(jiān)督管理

法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館具有獨(dú)立的法人資格，政府對(duì)公共圖書館的管理必然從過去的行政干預(yù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ūO(jiān)督。依法監(jiān)督的具體措施包括兩個(gè)方面：一是組建由政府、公眾和行業(yè)專家代表共同參與的理事會(huì)，由理事會(huì)行使決策和監(jiān)督權(quán)。這樣，政府的監(jiān)督、公眾和行業(yè)專家學(xué)者的監(jiān)督要求便集中得以體現(xiàn)和落實(shí)。二是以公益性服務(wù)的屬性為原則，由政府出資購買公共文化服務(wù)產(chǎn)品，建立健全相應(yīng)的公共文化服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量評(píng)估體系，鼓勵(lì)市場(chǎng)化競(jìng)爭，激活公共圖書館改革和創(chuàng)新。這樣可以極大地促進(jìn)和提升公共文化服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共文化需求。

（作者單位為攀枝花學(xué)院圖書館）

參考文獻(xiàn)

[1] 李明生.我國公共圖書館服務(wù)體系及其成員的理事會(huì)設(shè)置研究[J].圖書館建設(shè)，2011（2）：78+83.

[2] 張巖.我國公共圖書館理事會(huì)制度建設(shè)面臨的幾個(gè)難點(diǎn)問題[J].國家圖書館學(xué)刊，2014（3）：29-33.