農民工市民化—基于戶籍和住房問題研究

任丹丹

【摘要】農民工市民化是我國建設城鎮化的重要保障，是提高“城鄉融合”程度和勞動生產效率的必然選擇，更有利于縮小城鄉各方面間差距。然而農民工在市民化過程中并不是一帆風順，遭遇著戶籍、住房方面的障礙。據統計2016年中國農民工的數量約為2.7億，他們參與了城市的工業化，確極難融入城市成為城市的主人。而隨著城鄉之間差距和矛盾的存在，且二元戶籍制度造成農業剩余勞動力不能自由轉移，進一步阻礙了城鎮化的進程，推進農民工市民化，加快戶籍制度改革迫在眉睫；2015年中央經濟工作會議中指出，要化解房地產庫存，需要通過加快農民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩定房地產市場。因此本文將對農民工市民化過程中遇到的戶籍和住房問題進行研究分析。

【關鍵詞】農民工市民化 戶籍 住房

一、引言

隨著中國城鎮化的推進，農民工城市化問題也受到多方關注，習近平總書記也強調我國新型城鎮化建設首要解決的是農民工市民化問題。農民工要想市民化需要從括生存職業、自身素質、社會身份以及意識行為四個方面有所改變，而其中又需要歷經農村退出、城市進入與城市融合三個階段。當前，農民工從農村退出已無實質阻礙，進入城市務工也不算有太多阻力，但要真正融入城市成為城市居民卻還有很長的路要走。

二、農民工市民化進程中的戶籍問題

戶籍制度衍生的“國民待遇”非均等化造成了城鄉二元結構的存在，同時導致了農民工不能與城市居民享有平等的待遇，這是農民工市民化最主要障礙。黨的十八大指出：要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。反映出戶籍制度是農民工市民化的關鍵。

（一）農民工市民化存在“戶籍墻”問題

由圖1可以看出，農民若想進入城市，需沖破戶籍制度來解決住房和子女教育的問題。而對比若對戶籍制度進行改革則農民要想市民化不再過多的受到戶籍制度的影響，可更快地達到效果。而現今的戶籍制度就像一面難以翻越的墻一樣堵在農民工面前，可以形象地稱為“戶籍墻”。

農民工市民化過程中面臨的戶籍制度及其抑制功能形象地稱之為“戶籍墻”問題，雖然戶籍制度抑制鄉-城勞動力流動的功能有減弱，但確一直從不同方式和程度上影響著勞動力流入城市。“戶籍墻“問題的存在，使得農民工成為城市戶口的門檻升高，在戶籍制度改革過程中只有極少部分對城市有特殊貢獻的農民工在城市落了戶，對于大部分農民工來講，將戶籍遷入城市還是困難重重。基于問題的存在，需要在改革戶籍制度時突出解決“戶籍墻”問題。

（二）農民工市民化中戶籍相關問題

1.戶籍管理分權問題嚴重，政府監管能力不夠。改革開放后，中央政府將戶籍管理職能下放到地方政府，戶籍政策也是地方政府自主制定。各省制定省內各地市戶籍制度，下發到各地市政府，各地市政府依照國家政策的總方針和原則因地適宜的進行戶籍管理。在一定意義上，盡管民眾對戶籍改革的熱情很高，但是政府在戶籍管理上的分權現象過于嚴重，導致政府不能在監管力度上有所提高。

2.成本阻礙戶籍制度改革。預計到2030年，中國的城鎮化率將達到68%，這意味著約3.9億農民工需要在城市落戶，而落戶過程中產生的巨大公共成本需要政府提供。大量人口流入城市后，基于戶籍制度建立的醫療、教育和社會保障體系就需要相應改變，戶籍制度改革成本加上醫療、教育和社會保障體系的改革成本給我國的財政帶來很大壓力，也就是說，巨大的公共成本對政府的供給能力提出了巨大挑戰。

3.農民工市民化戶籍制度改革相關建議。

第一，遷徙自由化。在西方，政府只對人口進行統計，在戶籍制度上沒有硬性要求，遵循著人民自由原則，而在中國以戶籍制度為要求，限制了公民的自由。中國要想在戶籍制度改革上取得成效，需要貫徹遷徙自由化原則，只有公民的自由不被束縛，戶籍改革制度才能得到民眾的認同。因此，要使農民工成為市民，從戶籍制度的方面考慮，首要的是將自由遷徙權還給農民工，再者是消除戶籍制度的粘附性，剝離“戶籍墻”存在的載體。

第二，落實政府戶籍制度管理。由于戶籍管理上出現嚴重的分權現象，不利于城市流動勞動力的落戶，針對這一問題需要各地政府落實戶籍制度管理，不能只從當地利益出發，為高學歷、高資產的群體提供戶籍，也應從大局出發允許農民工落戶當地，有效監管戶籍改革中的落實問題，將分權現象減弱到最小，為農民工市民化做出激勵機制。

第三，建立公共成本分擔機制。政府在戶籍改革成本中承受著財務上的巨大壓力，作為受益者，企業及公民在享受便利的同時，理應為政府分擔公共成本，這就需要建立完善的公共成本分擔機制，即以政府財政為主，企業及公民分擔為輔，這樣一來政府在財政上的壓力減輕，戶籍制度改革中醫療、教育和社會保障體系的改革也能順利的進行，既可推進城鎮化的進程也有利于農民工市民化。另外，戶籍制度改革也會為當地帶來投資機會，為當地的經濟發展帶來機會。

三、農民工市民化過程中住房相關問題

黨的十八屆五中全會提出了我國“十三五”規劃的目標要求，其中一條就是要推進農民工市民化，加快提高戶籍人口城鎮化率和高度重視和認真研究解決農民工市民化進程中的住房問題。2016年為了消除一、二線城市的庫存，房地產行業也經歷了波動的一年，各地政府相繼出臺了各種限購政策，限制非城市戶口居民的購房權利，對于城市流動勞動力來說房價和限制權利成為了不能買房的兩大原因，作為基本的生活需求，解決農民工住房問題是一個重大問題。

（一）農民工市民化住房現狀

中央政府近年來出臺了一系列政策對房價進行調控，但迄今為止，住房價格仍然使普通工薪階層難以接受，對農民工而言更是難以承受。2016年1～10月中國商品房平均銷售單價為7602元/平方米，盡管農民進城務工所賺的收入要遠高于務農收入，但以農民工目前的工資水平根本無法在城市購買住房，如表1。

由表一可以看出，全國農民工2015年生活消費支出均高于2014年，在消費支出中，住房支出也有所增長，占生活消費支出的近一半，這表明，好多農民工將所掙的工資近一半用來租房或者付貸款。由于城市的房價遠高于農民工的承受能力，絕大多數農民工只能租房，而租房的支出也占據了一大部分。這就暴露出農民工市民化進程中住房問題的存在。

（二）農民工市民化中住房問題相關建議

1.建立政府保障與市場保障相結合的住房制度。城鎮住房問題是基本的民生問題，也是世界性難題。中國建國六十多年的實踐證明，解決城鎮住房問題，必須建立政府保障和市場保障相結合的住房制度。解決農民工市民化進程中的住房問題，其基本原則應該是建立在個人為主、政府給予支持的基礎上。

2.探索農民工市民化進程中的公共租賃住房政策。公共租賃住房是城鎮基本住房保障的主體，對于符合條件的農民工應考慮與城鎮居民一樣享有公共租賃住房政策，并允許其先租后買，或實行共有產權直至最終擁有完全個人產權。

3.增強農民工解決住房問題的支付能力。為了增強農民工解決住房問題的支付能力，首先是要研究將其原有的農村土地等資產權益帶進城市；其次是要研究提高農民工的工資性收入，并將其納入住房公積金制度；再就是要研究對農民工在城市購買首套住房的貸款優惠政策，降低首付款的比例。如果近期農村土地等資產權益不能馬上變現，則應允許農民工以農村集體土地或宅基地之權益用于銀行住房借貸的抵押。

四、總結

在“十三五”規劃中推進城鎮化，要把促進常住人口中有能力在城市中穩定生活的公民實現市民化作為首要任務。2016年社會經濟發展主要是抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務（“三去一降一補”），對于社會普遍關注的房地產去庫存，報告提出，農民工市民化是消化住宅庫存的關鍵環節和成敗所在。而農民工市民化又主要面臨戶籍、住房這兩大大問題，因此在有效的政策指導下，做好這兩大問題的解決方案是“十三五”中經濟發展的重要任務，也為農民工們謀取成為城市的主人的福利，真正實現人的城鎮化。

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