政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的難點(diǎn)及完善

盧俊華

摘 要 政府投資項(xiàng)目具有規(guī)模大、投資多、民眾關(guān)注度高等特點(diǎn)，加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是政府投資項(xiàng)目順利開(kāi)展的重要保障。當(dāng)前，政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作雖取得了一定成果，但仍然存在諸多難點(diǎn)。基于此，本文分析了政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的難點(diǎn)，并有針對(duì)性地提出了幾點(diǎn)完善策略，以期對(duì)提升政府投資效益有所幫助。

關(guān)鍵詞 政府投資項(xiàng)目 績(jī)效審計(jì) 審計(jì)難點(diǎn) 完善策略

一、政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的難點(diǎn)

（一）難以把握審計(jì)介入時(shí)間及深度

政府投資項(xiàng)目多為公益性和公共性比較強(qiáng)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，對(duì)于這類(lèi)項(xiàng)目，采用傳統(tǒng)的竣工決算審計(jì)方法的效果并不理想，且時(shí)效性滯后。用審計(jì)全覆蓋的要求來(lái)衡量，這種傳統(tǒng)審計(jì)方法無(wú)論是在工程的前期決策審計(jì)上，還是在設(shè)計(jì)過(guò)程的跟蹤審計(jì)上，專(zhuān)業(yè)性都比較差，而且對(duì)于工程前期審計(jì)、概算審計(jì)、設(shè)計(jì)審計(jì)以及可實(shí)施性分析等領(lǐng)域都未涉及。相關(guān)施工方普遍認(rèn)為施工期間的造價(jià)控制是審計(jì)成果的主要體現(xiàn)。往往在項(xiàng)目完工后，工程進(jìn)行竣工決算驗(yàn)收需要審計(jì)報(bào)告時(shí)才進(jìn)行審計(jì)。由于政府投資項(xiàng)目的審計(jì)介入相對(duì)滯后，此時(shí)項(xiàng)目建設(shè)均已完工，施工現(xiàn)場(chǎng)不復(fù)存在，時(shí)效滯后，不利于事前、事后審計(jì)的評(píng)價(jià)監(jiān)督。這些都是導(dǎo)致投資項(xiàng)目出現(xiàn)諸多缺陷的主要原因。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)難以量化

政府投資項(xiàng)目范圍廣、資金量大，相較于經(jīng)濟(jì)效益更注重社會(huì)效益，不僅各項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)不同，且政府責(zé)任及投資目標(biāo)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)歸中的定位也不一致，因此即使是對(duì)于同類(lèi)項(xiàng)目的投資，因其所處社會(huì)環(huán)境、地理環(huán)境不同，績(jī)效評(píng)價(jià)的衡量標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)難以量化在一定程度上對(duì)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的工作造成了困難。例如，在災(zāi)后重建的投資項(xiàng)目中，不同地區(qū)的重建項(xiàng)目政策不同，即便認(rèn)真落實(shí)發(fā)改局批復(fù)的投資總概算，仍會(huì)出現(xiàn)送審金額遠(yuǎn)大于總概算的情況，這主要是受到了工程增量、評(píng)價(jià)指標(biāo)難以量化的影響。

（三）績(jī)效審計(jì)的作用難以充分發(fā)揮

對(duì)于政府投資項(xiàng)目的審查，不僅要著眼于項(xiàng)目合法性、可行性、真實(shí)性的審計(jì)，還要注重對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性的評(píng)價(jià)，在此情況下，審計(jì)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)、研究能力對(duì)績(jī)效審計(jì)作用的發(fā)揮具有至關(guān)重要的影響。當(dāng)前，審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，審計(jì)方法相對(duì)傳統(tǒng)，運(yùn)用各種專(zhuān)業(yè)知識(shí)的整合能力不足，導(dǎo)致審查重點(diǎn)有所偏頗。比如，將揭發(fā)違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象作為審計(jì)的主要內(nèi)容，審查工作的側(cè)重點(diǎn)在建設(shè)單位、施工方以及采購(gòu)部門(mén)的財(cái)務(wù)收支、概算落實(shí)、施工監(jiān)管、工程造價(jià)控制等方面，而對(duì)于投資項(xiàng)目的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益缺乏深入的審計(jì)。再加上工作經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)工作人員編制等因素的影響，使得政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的實(shí)際作用有限。

（四）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制

一方面，績(jī)效審計(jì)缺乏完整的法律法規(guī)依據(jù)，審計(jì)法中對(duì)績(jī)效審計(jì)只是簡(jiǎn)單提及，而關(guān)于審計(jì)原則、目標(biāo)、程序等無(wú)明確規(guī)定及要求，這也在一定程度上加大了政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的難度和潛在風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，部分投資項(xiàng)目缺乏健全有效的內(nèi)部控制制度，不規(guī)范管理現(xiàn)象屢有發(fā)生，所提供的項(xiàng)目資料不完整或缺失，甚至與實(shí)際情況不符，致使審計(jì)人員在工作中判斷錯(cuò)誤，最終導(dǎo)致審計(jì)存在風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)能力不足、工作經(jīng)驗(yàn)欠缺、風(fēng)險(xiǎn)管控能力不強(qiáng)，也是導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)存在風(fēng)險(xiǎn)的原因。

二、政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的完善策略

（一）實(shí)現(xiàn)審計(jì)關(guān)口前移

政府投資項(xiàng)目的投資額度大、周期長(zhǎng)、涉及環(huán)節(jié)多，對(duì)此，必須將審計(jì)關(guān)口前移，豐富、深化審計(jì)內(nèi)容，深入進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，嚴(yán)格預(yù)防、管控、監(jiān)督，審計(jì)介入的范圍要擴(kuò)展到項(xiàng)目設(shè)立、可行性分析、初期設(shè)計(jì)、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)、建設(shè)施工、竣工造價(jià)結(jié)算等投資項(xiàng)目的各環(huán)節(jié)，嚴(yán)格加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)性、效益性審核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，從源頭上避免決策錯(cuò)誤，實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督審計(jì)，及時(shí)提出審計(jì)建議，積極落實(shí)審計(jì)整改。總之，要充分發(fā)揮審計(jì)部門(mén)的作用與功能，加強(qiáng)事前、事中及事后監(jiān)督，杜絕違規(guī)操作，確保工程決算真實(shí)性，從而提升審計(jì)質(zhì)量，避免國(guó)有資產(chǎn)損失浪費(fèi)，提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效益。

（二）建立健全審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

審計(jì)指標(biāo)可分為專(zhuān)用指標(biāo)、通用指標(biāo)兩種。專(zhuān)用指標(biāo)主要指立項(xiàng)前的預(yù)期目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)的效果性、可持續(xù)性發(fā)展指標(biāo)等。通用指標(biāo)是指適用于各類(lèi)項(xiàng)目的指標(biāo)，包括效率性、經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性指標(biāo)等。在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員可根據(jù)立項(xiàng)論證數(shù)據(jù)、報(bào)告，與相關(guān)專(zhuān)家、工作人員進(jìn)行商討，利用績(jī)效理論，得出與該項(xiàng)目審計(jì)相符的專(zhuān)用審計(jì)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)等。若項(xiàng)目出現(xiàn)特殊情況，需對(duì)審計(jì)指標(biāo)做出調(diào)整時(shí)，應(yīng)確定替換指標(biāo)。對(duì)于審計(jì)工作中出現(xiàn)的好方法、好經(jīng)驗(yàn)，審計(jì)人員要及時(shí)進(jìn)行概括、分析、歸整，并將所得結(jié)論登記到績(jī)效審計(jì)體系中，為后期完善審計(jì)體系、改進(jìn)審計(jì)技術(shù)等提供借鑒。

三、注重落實(shí)審計(jì)整改，完善相關(guān)法律法規(guī)

（一）審計(jì)程序管控

應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作的整改，嚴(yán)格把控審計(jì)程序，加強(qiáng)對(duì)四級(jí)聯(lián)審制的實(shí)施，從項(xiàng)目申請(qǐng)、預(yù)算表報(bào)送、資料復(fù)核到立項(xiàng)審批，應(yīng)安排審計(jì)人員和相關(guān)技術(shù)人員進(jìn)行嚴(yán)格分管，做到層層把關(guān)。

（二）完善規(guī)章體系

與傳統(tǒng)審計(jì)不同，績(jī)效審計(jì)對(duì)知識(shí)、技術(shù)的要求相對(duì)更高，且績(jī)效審計(jì)并非簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)審計(jì)，其需要從長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步加以改進(jìn)。因此，建議政府盡快從審計(jì)總則、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)程序及計(jì)劃、質(zhì)量控制等角度入手，制定政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，并開(kāi)展審計(jì)試點(diǎn)。對(duì)于審計(jì)試點(diǎn)成功的地區(qū)，應(yīng)總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，率先制定地方性的績(jī)效審計(jì)指南。

四、注意防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

（一）防范風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的灌輸，使之在審計(jì)過(guò)程中時(shí)刻保持風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并依據(jù)各審計(jì)程序內(nèi)容制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。此外，還要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部質(zhì)量控制制度與責(zé)任追究制度的建設(shè)，促使審計(jì)人員嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)審計(jì)條例，以提升審計(jì)質(zhì)量，減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）隊(duì)伍建設(shè)

一支強(qiáng)有力的審計(jì)隊(duì)伍是績(jī)效審計(jì)工作有效開(kāi)展的重要保障，審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)需從以下幾方面入手：一是創(chuàng)建學(xué)習(xí)型審計(jì)小組，組織審計(jì)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，引導(dǎo)其將個(gè)人事業(yè)發(fā)展和國(guó)家審計(jì)事業(yè)發(fā)展融為一體，不斷提升個(gè)人的業(yè)務(wù)水平；二是重視專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，審計(jì)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，擴(kuò)寬審計(jì)人員的學(xué)科領(lǐng)域，包括工程類(lèi)、財(cái)經(jīng)類(lèi)、項(xiàng)目管理類(lèi)等，培養(yǎng)兼具財(cái)政、法律、管理、計(jì)算機(jī)等多方面知識(shí)的專(zhuān)業(yè)化審計(jì)人才；三是創(chuàng)建專(zhuān)家隊(duì)伍，選擇優(yōu)秀的審計(jì)人才組建一支審計(jì)專(zhuān)家隊(duì)伍，通過(guò)不同人員的組合搭配，起到揚(yáng)長(zhǎng)避短、提升整體審計(jì)水平的作用。

五、結(jié)語(yǔ)

政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置、利用及管控情況進(jìn)行依法評(píng)估、審核的重要手段，對(duì)避免國(guó)有資產(chǎn)流失具有重要意義。今后，應(yīng)不斷加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作，提升政府投資項(xiàng)目效益，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)合理配置。

（作者單位為深圳市龍崗區(qū)審計(jì)局）

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