新常態下國企混改的問題與對策

柯少葭

【摘要】本文從新常態下國企發展現狀出發，分析國企混改的原因和目標，提出當前國企混改存在的問題和解決的途徑。

【關鍵詞】新常態混改

當前，我國經濟進入“三期疊加”的新常態，國企混改正在提速，加快推進國企混改既是盤活存量、提高經濟運行效率的關鍵，也是全面深化國企改革的深水區和新方向。

一、新常態下國企混改的原因

2014年5月，習近平主席在河南考察時首次提及“新常態”一詞，同年11月，習近平主席在北京亞太經合組織APEC工商領導人峰會演講上首次系統闡述了“新常態”。我國經濟增長的新常態，即我國經濟發展方式從高速增長向中高速增長轉變，從結構不合理向結構優化轉型，從要素驅動、投資驅動向創新驅動調整，切實轉變過去30多年粗放的高速增長模式，簡言之，新常態的顯著特征是“中高速、優結構、新動力”，在增長速度的緩中趨穩的前提下強調經濟效益和發展質量的提升。

混改在央企和地方國企中早已有過探索，但是上一輪的混改中，有些國企并沒有形成規范的混合所有制、沒有真正建立起現代企業制度。據統計，截至2013年10月，全國已混改上市公司占全部境內上市公司的80%以上，資產占90%以上。與此同時，混改企業的平均資本回報率或凈資產收益率卻遠遠低于社會資本平均回報率，運營效率也沒有顯著提升，反映出新常態下國有資本與民營資本未能正確處理混改關系，不能充分發揮各自優勢，未能實現體制機制的改革、創新和融合，導致混改只是單純的股權結構的調整。當前我國經濟進入新常態，過去擴張型道路難以為繼，混改的優勢就在于股權多元化的基礎上，通過體制機制的改革創新，真正實現利益的博弈和權力的制衡，從而獲得效率與效益的提升。

二、新常態下國企混改的目標

1993年11月黨的十四屆三中全會首次提出了混合所有的思想，2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，深化改革要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，通過混改壯大國有資本，增強國有經濟的三力，將混改上升到新的高度，并將混改與完善產權保護制度、推動國企完善現代企業制度、支持非公有制經濟健康發展同時作為堅持和完善基本經濟制度的四項具體改革措施。2015年3月，李克強總理在政府工作報告中提出有序實施國企混改，混改已經成為新常態下推動國資國企改革的加速器，根本目標就是為了鞏固基本經濟制度，促進非公有制經濟發展，使“國民共進”，國有與民營共享經濟發展成果。

（一）推進產權管理制度改革

推動國企建立明晰的產權制度是發展混合所有制經濟的重要目標。我國民營企業資本主要來源于社會資本自籌資金，民營企業主要包括個人獨資、合伙企業、外商投資以及集體籌資創辦的企業，與國有企業相比，民營企業產權關系和利益關系相對清晰。國企通過吸納民營資本，厘清資本權屬，明確各方權責，使國企進一步實現政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，推動國資國企監管以產權管理為抓手，由管資產向管資本轉變，形成明晰的國企產權管理制度。

（二）加快形成市場化的運作機制

改革開放三十多年來，民營經濟逐步探索形成“自主經營、自負盈虧”的市場化運作機制，價值規律、供求規律和競爭規律等市場機制在民營經濟中充分體現。通過混改，國企行政化色彩濃厚，市場化意識不足，經營效率較低的頑疾受到有力沖擊，倒逼國企體制機制改革創新，危機意識和競爭意識大大提升，促使國企加快內部變革，激發經營活力，提升管理水平，真正發揮市場在資源配置中的決定性作用。

（三）建立職業經理人隊伍和完善中長期激勵機制

建立和壯大職業經理人隊伍是混改的重要目標，混改過程中，隨著民營資本進入，民營資本的話語權增加，倒逼混合所有制企業市場化選聘職業經理人，加快探索現代化的職業經理人制度，研究和推進中長期激勵約束機制，調動員工積極性、主動性和創造力，激發混改企業活力，建立起與市場接軌的薪酬考核制度。

三、新常態下國企混改存在的問題

當前各地方政府紛紛出臺了混改方案或試點意見，明確混改的目標、方式、范圍等執行要素，但國企混改實踐中仍然存在亟待解決的問題。

（一）混改中的國資流失問題

混改各方關注和顧慮混改過程中可能引發國有資產流失。過去歷次國有企業改革中曾發生蠶食、侵吞和變賣國有資產的情形，由于內部持股不規范，低價出售國有資產等原因，造成大量國有資產流失，國企改革也在爭議聲中戛然而止。對于本輪國企混改，十八屆三中全會提出允許國有資本和其他社會資本發展成為混合所有制經濟，因此，各方資本都想推動這一輪國企混改，但當前有關混改的法律法規、具體流程還不完善，導致上下各層、體制內外參與混改顧慮重重。

（二）混改引起的管理沖突問題

在上一輪國企混改中，很多合資企業為混改而簡單“混”之，最終因為國企和民企經營理念、薪酬制度、運營模式和企業文化等各方面大相徑庭，導致混合所有制企業內部糾紛不斷，影響企業正常生產經營。在這輪國企混改中，有些地方國企出于前車之鑒，旗幟鮮明地提出引入具有資源協同優勢的戰略投資者的混改方案，成為本輪混改的亮點。如果國企為了完成監管層提出的混改目標，而簡單引入對企業沒有產業鏈協同優勢的資本，則混改后也不能形成清晰的商業模式和長遠的戰略布局，反而使企業陷入整合困境。

（三）混改中的產權保護問題

目前，不同所有制的產權保護程度迥然不同，國有資本的產權有國家信用的支撐，因而得到切實充分的保障，而非公有經濟的產權保護卻存在諸多不確定性，民營資本財產權被侵害的情況時有發生。上一輪混改中，民營資本參股國有企業后缺乏話語權，混改門檻多，有關產權保護的法律法規配套沒有及時制定發布。因此，部分民企擔心本輪混改以后被擠出或被吃掉而持觀望態度。

四、新常態下國企混改的對策

新一輪國企混改剛剛起步，混改不是一蹴而就的改革，在政策層面力推混改的同時，探索本輪混改的對策顯得尤為重要。

（一）公司治理是本輪混改的保障

混改的優勢要通過完善公司治理來保障，一是完善股東大會制度與董事會制度。股東大會是混改企業的最高權力機構，股東大會選舉產生董事會，股東授權董事會作為最高決策機構行使重大經營決策、預算決算、任免高管、并購重組和利潤分配等公司權利。混改企業通過切實完善股東大會與董事會制度等公司治理機制，使董事會真正成為多種資本意志表達和決策的平臺，國有股、財務投資者、戰略投資者、管理層和員工持股、外資股等不同成分的資本以董事會為平臺，嚴格遵守法律法規，按股權比例表決。二是同股同權，同生共贏。國有資產的監管從管資產為主轉為管資本為主，混合所有制企業中國有資本與民營資本同股同權、平等存在，國有資本不能凌駕于民營資本之上。混改企業更關注企業資本保值增值，公司不能根據以往投資風格或習慣投融資，而應當按公司治理依法決策，決定資本的投放。三是鼓勵混改企業實施員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體，使員工能夠分享混改帶來的發展成果。員工持股作為推行混改的思路具有積極的現實針對性，員工持股作為個人股份，能夠對國企的股權結構形成“摻沙子”的作用。

（二）合理設置混改的股權結構

國企整體經濟實力優于民企，但國企實施混改的目的并非融資，而是因為國企需要突破經過多年改革發展遇到的治理瓶頸，通過引入民營資本倒逼內部改革、提質增效。為解決資本實力不同帶來的公司治理問題，應當對混改企業的運營制度進行規范，設置民營經濟進入的比例，或通過股東之間的協議，來解決民營資本的話語權和利益訴求。

（三）放寬非公資本準入條件，消除政策歧視

競爭性市場和領域準入應當逐步放寬，取消對民營資本的歧視性政策。一是放寬市場準入領域，使民營資本享有與國有資本平等的投資權利。凡是國家法律法規沒有禁止民企進入的行業和領域，應當允許社會資本進入，部分處在不屬于關系國計民生、國民經濟命脈領域的國企已經形成完全競爭性的市場結構，可以放寬保護壟斷和限制競爭的政策，避免影響有效競爭格局的形成。二是要切實采取措施，簡化審批程序，使民營資本在籌融資、稅收優惠和土地使用權等方面享有與國有資本平等的政策條件，逐步消除政府對民營企業的審批限制。

（四）規范運作、加強監管，切實防止國有資產流失

國企混改要從試點開始、從基層開始，分步驟、分階段實施，總結試點經驗，逐步擴大實施，重視混改配套機制的建設。一是完善國有資產審核評估流程，財務審計與清產核資分開進行，相互驗證，加強監督，確保評估結果的獨立、客觀、透明；二是形成市場化的股權定價，充分發揮市場的價格發現，公開公平競爭，依法合規地實現國有資產價格形成機制；三是調整國有股權轉讓程序，實現公開公正和有效運作，確保信息披露的真實性、完整性和準確性，實現持續、及時的陽光化、透明化的股權交易市場。混改從頂層設計到配套機制建設，是一項復雜的系統工程，需要因地制宜，因企制宜，才能實現優勢互補、“國民共進”的改革目標。

參考文獻

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