社區治理視野下農牧區社區矯正規范運行之探討

李文華

(青海民族大學法學院，青海 西寧 810007)

社區治理視野下農牧區社區矯正規范運行之探討

李文華

(青海民族大學法學院，青海 西寧 810007)

農牧區城鎮化過程中的社區矯正在運行中存在著不少問題，諸如執法主體職權劃分不明晰，協調聯動性不足；制度內容設計不完善；矯正隊伍力量較為薄弱；群眾對社區矯正的認知、認同度不高等，這必然會影響社區矯正的質量與水平。作為一項社會治理制度，社區矯正的模式與運行系統亟待進行創新與完善，以達到協調、規范運行的目的。

社區治理；農牧區；社區矯正；規范運行

社區矯正是社區法治體系中的重要制度，也是社區治理的重要領域。作為與監禁矯正相對的社會行刑方式，社區矯正必須落足社區，根據不同地域不同社區的特點，形成協調規范的運行模式。因此，如何根據本地的社區文化環境及社會經濟發展情況，提出符合本地實際情況的社區矯正模式就成為促進社區矯正制度規范、有效運行的重要工作之一。基于此，本文以社區治理理論和刑事執行理論為切入點，試圖通過調研部分農牧區城鎮化進程中社區矯正的實際運行情況，來提出符合本地實際情況的社區矯正模式。

一 農牧區社區矯正運行情況分析

從整體上看，大部分地區的社區矯正工作都能夠按照相關規定進行組織機構的建設，確立排查、登記、檔案管理、回訪、交接銜接、指導幫教等一系列制度，但在具體運行過程中，受制于傳統化和形式化的工作方式，以及參與主體非自治化、經費劃撥不充足、機構組織建設不協調等方面的原因，社區矯正工作的效果還有待進一步提高[1]。具體而言，主要存在以下幾個方面的問題：

(一)執法主體職權劃分不明晰，協調聯動性不足

2012年《社區矯正實施辦法》規定了社區矯正相關機關的各自職能，但是這種規定對各機關在社區矯正中的職權界定并不清晰，社區矯正的實效性不足，表現在如下幾方面：

1.與公安的聯動協調配合方面。公安機關對自己在社區矯正中的角色定位是輔助者，認為只需對違反治安管理規定和重新犯罪的社區矯正人員及時處理。實踐中當對一些重點服刑人員進行管控時往往要求助于公安機關，但從辦案、管控的及時性及有效性角度來看，管制的效果要受制于公安配合的程度。

2.與法院的聯動協調配合方面。一是進行審前社會調查的及時性、具體性和客觀真實性有所不足。在社區矯正的審前調查中，個別法院發函時間過短，司法所在有限的時間內很難完成；個別法院對司法所投入了大量工作所做的社會調查意見不重視。二是未建立司法機關之間的信息共享和反饋機制。實踐中存在由于法律文書送達環節上出現紕漏或者在人員交接上未能實現無縫銜接造成的脫管、漏管。

3.與檢察院的聯動協調配合方面。由于缺乏操作規范，各地檢察院在對社區矯正工作實行法律監督時存在法律監督流于形式等問題。在調研中司法所反映，本地檢察機關針對社區矯正對象發放了40多份建議書，提出了一些不科學、不具有可行性的檢察建議，使得司法所無所適從，徒增工作負擔[2]。

(二)矯正制度內容設計上存在問題

1.矯正制度科學化程度不夠。其一表現在風險評估，個案矯正制度處于形式化層面。量表設計不科學，矯正對象文化水平低，難以理解相關問題。其二表現在社區矯正對象對社區矯正日常的行政考核獎罰不太重視，考核效果大打折扣。其三對社區矯正監管部門和監管人員的考核指標不科學，考核指標定得太嚴，如千分之二的再犯罪率指標，一票否決了整個矯正工作。

2.矯正方案動態化程度不詳。不能根據社區矯正人員的現實情況及時調整，達不到預防再犯罪的效果，另外因矯正人員就業、就學等產生的人員流動也導致司法機關對社區矯正對象的管理教育工作缺乏連續性。

3.矯正措施精細化程度不夠。社區矯正措施體現為粗放性、形式化的特點，從事心理矯治工作的專業人員缺乏；對社區中的教育資源和設施利用不充分，適應性幫助的內容以滿足生存性需要為主，對促進其自身發展的就業幫助、學習提升、社會適應性能力的培養與疏導的舉措不多[3]。

(三)矯正隊伍較為薄弱

1.矯正工作人員短缺。首先，各地社區矯正工作主要由司法所的工作人員負責進行，而一人一所的司法所長面對動輒十幾、幾十人的矯正對象往往很難開展有效的矯正活動。其次，有些地區的司法所工作人員同時兼職基層政府的其他工作，工作任務繁重。最后，通過政府購買服務聘用的工作人員工資太低，工作的積極性比較差。

2.矯正隊伍專業化程度不高。社區矯正中缺乏懂心理學、教育學、刑事執行學、社會工作者等相關專業知識的專業人員，在個別談話、心理矯治、個別教育等常規活動中，所采用的矯正方式和手段比較單一、膚淺，教育、矯正的作用有限[4]。

3.缺乏社會輔助人員。例如，根據2015年青海省基層工作者、大學生畢業志愿者錄用名單顯示，全省共有11名大學生被分配到4個州7個縣進行志愿服務。除此之外，很少利用其他一些社會資源進行社區矯正。

(四)群眾對社區矯正的認知認同度不高

1.社區居民對社區矯正的認知度低。大部分農牧區的社區處于初建期，自治程度低，居民對社區矯正等社會事務的認知度低、參與度更低。在社區矯正的認知度調查中，筆者發放了250份問卷調查，收回有效問卷228份。在對“您是否聽說過社區矯正？”的調查中，有17.5%比例的被調查對象表明自己并不了解社區矯正。

2.群眾對社區矯正的認同度不高。社區矯正的有效開展需要執法機關、矯正對象和社會群體的三方配合，但在調研中我們了解到，很多人不了解社區矯正究竟為何物，針對“如果您所在的社區招募社區矯正志愿者，在不影響您的工作的情況下，您愿意參加嗎？”的問題，大部分被調查者作出了不會主動參與社區矯正的回答。

3.社區矯正對象存在較大的心理障礙。對于矯正對象而言，其對社區矯正方式存在一定的心理壓力，不愿意回到社區執行刑罰，不愿意讓親戚朋友鄰居知道自己的往事，顧慮原學校、單位知道情況后會失學、失業，對于集中學習和公益勞動感到恥辱，對于社區矯正的監督管理有逆反心理。

二 社區治理中農牧區社區矯正運行非規范化的原因分析

(一)權責配置方面的法律規定不明確

由于法律定位不準確，社區矯正主體呈現一種分離的狀態。有執法權的主體(公安)不負責日常工作,日常的管理主體(司法行政機關)卻無執法權,使得社區矯正這項工作難以有效運行。很多地方由市(州)委、市(州)政府或縣委、縣政府為主，牽頭組建了社區矯正工作領導小組或社區矯正和刑釋解教幫教安置工作協調委員會等非編制性協調機構，吸收相關部門共同參與社區矯正工作，但這無非是由于缺乏明確的法律依據所產生的一種變通的工作手段。多頭管理的存在，常常造成社區矯正工作量的增加和工作重心的偏離，既不利于矯正質量的提高，也不利于矯正工作人員的積極性，出現了“綜合管理，誰也不管”；“磨擦大于配合，互相推諉”的現象，成為制約社區矯正工作有效運行的制度根源[5]。

(二)人員、資金保障機制不通暢

社區矯正作為基層社會治理非常重要的手段，必須具備組織機構、人員配備、資金投入、基礎設施建設等方面的保障。通過五地調研，我們了解到當前社區矯正工作受人財物等方面的限制比較明顯。首先，缺乏人員保障。如前所述，囿于各種原因基層司法工作人員太少。其次，缺乏資金保障。社區矯正經費主要從“基層司法業務”的經費中支出，并沒有單列，而農牧區社區矯正的開展基于農牧民居住分散、路途較遠等因素，仍遭受經費不足的困擾。

(三)社區自治功能發揮不充分

在調研中發現由于農牧區城鎮中的人口較少，部分居民保留著候鳥式生產、生活方式，社區居民之間的相互交往比較有限，實踐中社區也比較注重在低保、養老、醫療等物質需求方面為居民提供服務，而對心理咨詢、糾紛解決、法律援助、社區矯正等方面的服務開展得比較少。在訪談中，大多居民認為社區矯正與他們的利益相關度不高，甚至還存在一些疑慮與誤解，缺乏參與社區矯正的積極性。

(四)工作機制與新情況匹配不及時

筆者了解到青海省從2009年至今，已制訂了20多項社區矯正工作的制度規范，尤其在2013年制訂了多達140條的《青海省社區矯正實施細則》，來指導全省的社區矯正工作。但這些規則并不能完全應對社區矯正中出現的一些新情況，比如戶口在執行地、當地無房無家人的矯正人員，要求異地矯正，如何銜接？另外還存在部分矯正人員文化水平極低，無法完成思想匯報材料的書寫；社區矯正的公共法律服務信息平臺不完善，缺乏線上線下“一對一”等科學化、信息化的有效服務，對社區矯正中的新情況、新問題的實際解決能力有限，工作存在滯后性和被動性等問題[6]。

三 社區治理中農牧區社區矯正規范運行之途徑

社區矯正是將罪犯放置于社區之中進行管理，要取得實效，一方面要依靠家庭的監管，另一方面要依賴于增強社區居民防范、保護、參與社區矯正的意識及行為，來實現對社區矯正對象的控制，并最終達到修復社區秩序的目的。這是一種社會管理的重大轉變，是由以國家為本位的直接控制犯罪，漸次轉變為國家引領、培育社會抵抗犯罪的發生與發展的新的結構樣態。這種自制型司法機制，作為重要的社會管理創新形式在目前還處于初創時期，仍需在理論和實踐方面進行不斷的探索和創新。

(一)完善相關立法，明確各社區矯正機關權責分配

首先，現行《社區矯正實施辦法》中呈現出來的“執法主體”與“工作主體”不統一、不一致等現象是制約社區矯正有效運行的制度原因[7]。因此，要明確社區矯正中的行政人員、監管人員及矯正服務人員的職責，做到有所區分，使其在社區矯正中既不越權也不相互推諉，同時還要進一步建立起高效協同的聯動機制。

其次，隨著條件的逐步成熟，應改革當前社區矯正機構建制。比如通過設立社區矯正官等手段明確社區矯正官員的執法身份，建立或重組矯正干警或司法警察。同時要嚴格規定社區矯正干警或司法警察的任職條件、招聘程序、工作職權職責、工作考評和培訓要求，并完善其專業培訓制度，建立科學的考核體系。

最后，要依托司法所、派出所及其他部門自身具有的資源，建立社區矯正安置幫教基地、就業培訓中心等服務系統，使矯正對象能感受到社會的關懷和尊重，有利于培植其社會認同感，提高其社會責任感，而這正是社區矯正工作目的之所在。

(二)加強社區矯正隊伍建設，落實矯正經費保障

首先要建立從上至下的各級專業社區矯正機構，以彌補基層司法行政機關無人、無編，無機構專門進行社區矯正工作的尷尬局面。在編制分配和人員招錄等方面要加大對基層社區司法行政部門的支持，招錄、提供具備心理學、社會學、法學等學科背景的專業人員。同時可以建立社區矯正服務對口業務支援和人才交流機制，開展省市范圍內或東部發達地區與西部基層社區矯正的結對幫扶工作，提高社區矯正工作人員的專業化水平。

其次，高等院校應加強“社會工作者”專業的設置與教學，著力向社會輸送一批具備社區工作專業素養的人才，為社區治理注入新鮮的血液。同時政府應當提供社區就業崗位，聘用一些知識、資歷和能力符合社區矯正工作的人員充實到社區矯正機構，實現矯正方法方式的多樣性、矯正途徑的多元化、矯正過程的人性化、矯正方案的個性化，增強社區矯正工作的科學性。

最后，要進一步落實社區矯正的經費保障。建議盡快制定出臺《社區矯正基層建設規劃綱要》，明確建設標準、建設內容、建設要求、落實財政保障，單列社區矯正經費，根據矯正工作的具體情況建立動態增長機制。提高社區矯正人員及其他從業人員的待遇，形成敢辦事、愿辦事的激勵機制，使基層治理的手段與目標相匹配、基層治理的權力與責任相對稱。

(三)社區矯正和社區治理相結合，增強社區居民參與社區矯正的積極性

社區矯正本身落足于社區，所以把社區矯正納入社區治理中，以社區矯正為契機，普及、深化、完善社區治理，找準社區矯正與社區治理的結合點，使二者形成優勢互補，弱勢增強的態勢。對此我們要找準當前社區矯正和社區治理存在的共性問題，找到兩者結合的可能性，從而為社區矯正打開更多使用社會資源的通道。一方面使社區居民通過社區活動正確認識社區矯正，另一方面也要使社區矯正對象正確看待公益勞動等各類矯正活動的價值，自省自己的行為，在幫助他人的過程中重拾自我，重塑自信、自尊，養成良好的勞動習慣和學習習慣，恢復和形成良好的人際關系，重回社會。

社區矯正應當注重司法的民主化、大眾化和司法的道德性，強調社區與個人之間相互依賴的社會關系，強調社區居民在爭端和矛盾解決上的自覺自愿、協商合作與包容奉獻，因此利用社區內部的人力和司法資源對社區矯正活動進行干預、預防和管理，是社區治理中對社區矯正工作的運作要求。基于此，社區矯正工作需要吸納社會組織及其他專業機構、自治組織等多元社會主體的參與，真正發揮社會治理在協調社區關系、化解社區矛盾、釋放社會壓力等方面的積極意義。

(四)鞏固、創新網格化管理和信息化工作模式，增強社區矯正的實際效果

首先，要鞏固、創新社區矯正的管理模式。充分發揮“網格”化管理模式的優勢，對社區主要工作、網格內重大事件或特殊服務對象等情況進行溝通，實現信息的融合互通。其次，要創新社區矯正的工作模式，組建由社區司法員、社區民警、駐村干部、村負責人(志愿者)、矯正對象的監護人五位一體的矯正工作主體，區分不同主體在社區矯正中的分工、作用，從而實現對矯正對象的監管和幫教的功能整合，體現社區自治在社區矯正中的作用發揮，同時也解決了司法所工作人員和派出所民警人數有限的困難[8]。最后，創新社區矯正的工作手段，建設公共法律服務體系。要充分運用司法行政信息化建設成果，依托各省司法行政網上社會服務平臺，探索建立上下貫通、資源共享的社區司法行政服務網絡應用平臺，形成零距離司法為民服務體系。

[1]張傳偉.我國社區矯正制度的趨向[M].北京：中國檢察出版社，2006.

[2]榮容，肖君擁.社區矯正的理論與制度[M].北京：中國民主法制出版社,2007.

[3]李文華.論社區矯正的主體[J].青海社會科學，2008，(5).

[4]青海省司法廳社區矯正管理局.社區矯正法律法規與工作制度匯編[M]. 2015.

[5]李本森.社區司法與刑事司法的雙系耦合[J].法律科學(西北政法大學學報)，2014，(1).

[6]馬長生，田光洪.完善體制機制 強化社區矯正經費保障[N].檢察日報，2016-05-21.

[7]徐穎.社區矯正：二元化刑事政策背景下的社區治理新模式探索[J].犯罪研究，2009，(4).

[8]黃海.治理轉型中的鄉村社會變遷困境及其治理路徑[J].湖南財政經濟學院學報，2016，(6).

(責任編校：簡小烜)

Discussion on Operating Specifications of Community Correction in Agricultural and Pastoral Areas under Community Governance Vision

LI Wenhua

(School of Law, Qinghai Nationality University, Xining Qinghai 810007, China)

There are many problems in the operation of community corrections in the process of urbanization in the agricultural and pastoral areas, e.g. the responsibility of law enforcement subjects is not implicit and the coordination and interaction is not good; the design of system content is imperfect; there is a shortage of staff in the correction team; community residents have weak awareness and recognition of community correction. These problems will inevitably affect the quality and level of community correction. As a system of social governance, community correction model and operation system need to adapt to local culture innovation, so as to achieve the purpose of coordinating and standardizing the operation.

community governance; agricultural and pastoral area; community correction; standardized operation

2017-05-31

青海省社會科學規劃辦課題，編號：15046；青海民族大學校級課題，編號：2015XJRS08。

李文華(1973— )，女，青海西寧人，青海民族大學法學院副教授。研究方向：刑事訴訟法學、證據法學、司法制度。

D630

A

1008-4681(2017)04-0068-03