淺議新《立法法》中設區的市行使地方立法權的開始與完善

摘 要 2015年修正的新《立法法》對我國施行了近30年的地方立法體系進行了重大修改，其中，全面賦予所有設區的市地方立法權作為本次修改的重點內容之一，一經公布即引起了廣泛的爭議。針對輿論提出的部分城市立法水平、能力和需求不足以支持其科學合理行使地方立法權的擔憂，新法特別規定了省、自治區人大常委會對新獲得立法權的設區的市開始制定立法的時間享有決定權。但是法律公布后，省、自治區在具體行使該項權力時的實際情況到底如何，應當是我們重視的問題。本文梳理了我國中央和地方立法體系的發展過程和新法修改涉及的爭議點，并列舉了中東部和西部省份在實踐中的具體事例，最終提出了促進新獲得立法權的設區市科學立法的建議。

關鍵詞 《立法法》修改 “設區的市” 地方立法權 行使條件

基金項目：中國政法大學2015年碩士研究生創新基金項目---《關于新<立法法>中設區的市立法權行使條件的研究》 研究成果，立項號：2015SSCX103。

作者簡介：趙逸倫，中國政法大學法學院憲法學與行政法學專業碩士研究生。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.010

一、我國設區的市地方立法權的變革與發展

我國現行的立法體系、法律制度很大程度上是從國外借鑒而來的，但也有自身獨特性，那就是我國法治的建設是根基于中國獨特的歷史傳統背景之上的。受自秦朝以來兩千多年傳統儒家思想的影響，我國本土的中央集權、大一統觀念較西方其它國家尤為深刻。這種中央集權的大一統觀念對于法治在我國的發展影響巨大，特別是在中央和地方立法權配置這一問題中。在1954年新中國第一部憲法頒布到改革開放之前這將近30年的時間里，我國的立法權一直由中央立法機關獨享，地方上是沒有立法權的。改革開放之后，受政治、經濟發展的影響，單一的中央立法逐漸無法滿足各地區發展的需要，一些涉及地方事務的立法權開始由中央向地方下放。1979年7月，全國人大通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六條規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”這標志著我國地方人大及其常委會第一次正式擁有地方立法權。但此時的地方立法權僅由省一級的人大及其常委會享有。此后經過7年的摸索實踐，也為了適應部分地區的發展需要，在1986年的《地方組織法》第二次修改時，正式確定了省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會、政府可以進行地方立法，地方立法權開始由省一級擴展至地市一級。 這種“省級政府所在地的市+較大的市”享有立法權的地方立法模式在2000年頒布的《立法法》中得到了確認，《立法法》將前述省、自治區人民政府所在地的市、經國務院批準的較大的市，再加上改革開放之后確立的經濟特區所在地的市統稱為“較大的市”，規定了這三種城市享有地方立法權，這些地區的人大及其常委會和地方政府可以依職權制定相關的地方性法規和地方規章。

從1986年確立較大的市享有地方立法權，到2000年對較大的市的范圍進行具體界定，一直到2015年修改《立法法》，這三十年中我國地市級地方立法權的行使主體一直是由較大的市這一特殊城市群行使，并且較大的市的范圍在這三十年里沒有發生任何變化，這種固化的立法模式在改革開放之后，特別21世紀以來同我國日新月異的發展狀況產生了矛盾。從《立法法》中規定的較大的市的范圍來看，由于省級政府所在地的市和經濟特區所在地的市相對固定，因此一個新興城市如果想要獲得地方立法權，就必須向“國務院批準的較大的市”這一行列進行努力，獲得相應地方立法權。但是，國務院在1984-1993年分四批批準了19個較大的市獲得地方立法權之后，就再也沒有批準過其他城市獲得較大的市這一行使地方立法權的“通行證”。隨著改革開放的不斷發展和我國全面深化政治、經濟改革的需要，舊的立法體制逐漸不能適應我國現行經濟社會發展的需要而成為限制我國進一步發展的窠臼。

二、2015年新《立法法》對設區的市立法權的修改

針對立法主體限制對許多城市現代化發展的掣肘，部分立法機關和專家學者開始探索如何修改我國的立法體制，使其更符合我國新時期發展的需要。在這種情況下，2014年召開的中共十八屆四中全會在其通過的文件中正式提出了要“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權”，表明中央對于我國立法體制改革的態度是進一步擴大立法權主體范圍，賦予更多的城市地方立法權，使它們能夠制定適合自身發展需要的地方立法。在這種政策的指引下，2015年修改實施的《立法法》對我國實行30年的地方立法權主體和權限進行了重大修改，直接將過去僅由54個較大的市享有的市一級立法權正式賦予所有設區的市享有。這種一次性賦予所有設區的市立法權的行為在學界引起了不小的爭議，有很多專家學者對新《立法法》賦予所有設區的市立法權表達了自己的擔憂。他們認為，行政立法權的擴容未必沒有適當的理由，但如此激進的立法擴容可能面臨以下問題：

（一）并非所有設區的市都具有迫切的立法需求

在《立法法》修改前，確實有一些設區的市因為沒有立法權而限制了自身的社會經濟發展，但是這些城市在本次新增的273個城市中占比并不是很高，主要是一些東部沿海城市。然而在新《立法法》的修改中，地方立法權被籠統地授予所有設區的市，這樣大的修改可能并不真正適合我國現階段的國情。

（二）各設區的市立法水平良莠不齊

有學者認為，現有設區的市不論組織機構還是人員素質均很難承擔起地方立法的重任。以往享有地方立法權的較大的市一般經濟文化比較發達，人大常委會的組織機構比較健全，常委會委員或人大代表的素質相對較高，更為重要的是這些城市中絕大多數有培養法律人才的法律院校，有熟悉、研究立法的專家學者等能參與立法過程，幫助提升立法質量。而新擴容的設區的市，其立法機關很少設有專司立法的專門委員會或工作機構，常委會組成人員中法律背景出身的比例也很低，在這種情況下，很難制定出真正科學、適當的“良法”。

（三）造成重復立法、重疊立法，破壞法制統一原則

在邏輯上，立法主體的多元化必然導致規范沖突的幾率增加。而在當前實質意義上的違憲審查制度短期內無法建立的情況下，中央針對“法出多門”的糾偏力量被極大削弱，這就將導致法制體系紊亂的狀況進一步加劇。

針對上述疑慮，新《立法法》在第72條中規定，新獲得地方立法權的設區的市在開始制定地方立法的時間應當由其所在省、自治區的人大常委會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定?？梢哉f這是法律制定者為了防止出現一些尚不具備立法條件的設區市匆忙立法，破壞法制的情況發生而規定的法律監督措施。

三、新《立法法》頒布后各地方立法實況分析

新《立法法》頒布施行后，新獲得立法權的設區的市紛紛開始按照法律規定的程序，成立法制委員會，向其所在省、自治區的人大常委會提出行使立法權的申請?！读⒎ǚā沸薷膶嵤┚嘟褚延薪鼉赡甑臅r間，在這段時間內，有多少設區的市依照法律規定獲得了立法許可，這些城市又是否已經開始依法制定相關地方立法了呢？

由于我國幅員遼闊，每個省、自治區都有著較為獨特的情形，因此，本文將選取三個具有代表性的省份來逐個分析其批準設區的市開始行使立法權的情況。

（一）浙江省

浙江省是我國東部發達地區的代表省份之一，改革開放之后，浙江省不少城市憑借其地理位置等優勢迅速發展，形成了一片經濟發達的城市群。但在《立法法》修改之前，浙江省擁有地方立法權的城市只有省會杭州和國務院批準的較大的市寧波。其他一些經濟發達的城市，如溫州、紹興等都長時間試圖通過成為較大的市以獲得地方立法權，卻一直沒有成功?！读⒎ǚā沸薷闹?，浙江省于2015年8月初和9月底分兩批批準了全省范圍內9個新獲地方立法權的設區的市開始制定地方立法的請求。 隨后，溫州市于2015年10月底首次行使其地方立法權，針對城市環境保護和管理問題制定了《溫州市市容與環境衛生管理條例（草案）》，并于2015年12月30日經浙江省人大常委會批準，成為浙江省新獲地方立法權城市的立法“首秀”。

（二）河南省

河南省一直是我國的人口大省，也是重要的農業大省。和浙江省類似，在《立法法》修改之前，河南省僅有省會鄭州和國務院批準的較大的市洛陽兩個省轄市具有地方立法權。在2015年3月15日《立法法》修改頒布之后，全省其余15個設區的市均獲得了地方立法權主體的資格。隨后，河南省人大相關部門組織人員到各新獲立法權的城市進行實地調研，依據新《立法法》第72條第4款的規定，對各城市是否符合批準條件進行了評估。在2015年內，河南省人大常委會分兩批批準了這15個設區的市可以制定適用于該地區的地方立法。其后，這15個設區的市中有11個城市在2016年上半年提請河南省人大常委會審議其制定的地方立法。在這些立法中，新《立法法》第72條第2款規定的“城鄉建設與管理”事項成為不少城市初嘗立法權著眼的方向。

（三）甘肅省

甘肅省是我國西北地區的交通樞紐，其位于西北地區與中東部地區溝通的咽喉要道上，歷來在我國區域協同發展中占據著重要地位。甘肅省內面臨著經濟發展、民族融合等一系列西北地區省市發展共同面臨的問題，《立法法》修改之前，甘肅省只有省會蘭州享有地方立法權。新《立法法》頒布之后，甘肅省人大亦立即到各市州開展了專題調研，深入了解了各地區立法需求、立法能力等實際情況，并通過舉辦立法培訓班等形式提高各地區的立法水平。2015年11月27日，甘肅省人大常委會決定除蘭州外其余11個設區的市和2個自治州可以開始制定地方立法。

綜合上述三省，以及其它省份在新《立法法》頒布之后的表現，可以看出在新《立法法》頒布之后，全國范圍內迅速掀起了批準新獲立法權的設區的市開始制定立法的熱潮。距統計，截止到2016年7月底，在新獲得地方立法權的273個設區的市、自治州、不設區的地級市中，各省、自治區已經確定可以開始制定地方性立法的城市有263個，占96.3%。 可以預見的是，273個《立法法》新授權的設區的市全部獲批制定地方立法的局面將很快實現。

這種全國范圍內短時間、大規模批準開始立法的行為是否真正是新《立法法》修改的本意呢？在新《立法法》頒布之后，面對學界不少人擔憂的大面積擴大地方立法權主體范圍可能導致的立法混亂局面，全國人大常委會相關負責人士曾指出，新的《立法法》對設區的市地方性法規，規定了批準程序和備案審查程序，能夠有效地保證法制的統一。 但是，面對短時間內如此大面積的批準開始立法，《立法法》規定的省級人大常委會行使的批準程序這道“控制閘門”恐怕作用變得相當有限了。

四、設區的市開始制定地方立法審批中存在的問題

通過對各省、自治區的人大常委會批準立法相關情況進行梳理，我們可以發現其在審批賦權過程中存在的一些問題。

（一）審批較為簡單，不能真正立足實際

新《立法法》在第72條第4款中對省級人大常委會據以確定是否批準設區的市開始制定立法的考量因素進行了規定，這些考量因素包括“人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等”，可以說法律修改者在制定該條立法時，正是充分考慮了我國設區的市的現實狀況，目的是防止一些地方不顧自身實際搞立法上的“大躍進”，導致立法權濫用，立法質量難以保證的亂象。 但是，在實際情況中，由于沒有一個科學合理的衡量標準，這些因素會變得不甚具體，因此，許多省份在對提交立法申請的設區的市進行衡量時，往往會簡單地采用該市是否具有較為完備的立法機構作為依據進行審查。而且從上述三省的實際情況來看，省級人大常委會在對申請城市進行考核時，往往是通過在短時間內的調研進行情況考察。立法是一項涉及范圍廣、需要特別謹慎嚴肅對待的法律活動，這種簡單籠統地審批考察是否真正符合《立法法》第72條中規定的批準要件值得商榷。

（二）集體確權，未對各設區的市合理區分

通過分析《立法法》頒布后各省、自治區人大常委會批準新獲立法權的設區市開始制定地方立法的具體實踐可以看出，半數以上省份是僅分一批或兩批就批準了本省內所有的設區市開始制定立法。我國地域遼闊，各地區的情況都不盡一致，各省內每一個設區的市也都有著獨特的自身情況，但是多數省級人大常委會為了盡快使各地區開始制定立法，也為了自身工作的便捷，往往是集中批準立法，這就違背了本應按照各城市實際情況進行具體區分考慮的立法原意。

五、實現設區的市科學行使地方立法權的保障方式

《立法法》在2015年的修改后，我國社會主義立法體系呈現出了立法主體迅速擴張的特點。273個新獲地方立法權的設區的市能否真正科學、民主地制定適應自身情況的立法，對《立法法》規定的完善中國特色社會主義法律體系，發揮立法的引領和推動作用，保障和發展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的立法目的具有重要影響。正如前文所述，新法頒布一年多以來，絕大多數設區的市已經獲得了開始制定地方立法的資格，那么，如何保障這些立法“新生”能夠真正科學行使地方立法權呢？筆者認為保障的方式主要有提高立法水平、立法能力，以及真正落實備案審查程序等手段。

（一）提高設區的市的立法能力

從《立法法》修改前后的各地區立法需求和立法水平實際情況來看，我國各地的立法水平和能力呈現出不均衡的特點，大多數城市的人大立法機構是在新法頒布之后才開始發展的。以上文提到的浙江省為例，截止到新法頒布時，除原來享有立法權的杭州、寧波外的9個設區的市中，只有2個城市同時設置了法制委員會和法制工作委員會，剩余7個城市只有單一的法制委員會或法制工作委員會。而其工作人員也只有2-6人不等。 可以說浙江省作為東部發達地區的代表，其立法能力相較于大本分地區應更為先進，因此，中西部一些經濟較為落后的設區市的立法水平和能力更是值得擔憂。

基于現狀，盡力提升新獲立法權的設區的市的立法水平和立法能力應當是地方立法部門在立法工作中的重中之重。筆者認為可以從以下兩個途徑來提高設區市的立法水平和能力：

1.組織立法培訓活動，積極學習立法水平先進地區的立法經驗：

組織立法培訓活動是我國各省份比較普遍的一種提升立法落后地區的立法水平和能力的方式。大部分省份在批準設區的市開始制定地方立法的前后都會開展一系列的立法培訓活動，通過加強指導幫助，召開立法經驗交流會，邀請本省或外省已經行使立法權的城市介紹經驗等辦法，提高新獲立法權的設區市立法的水平和能力。這種方式應當在全國范圍內推廣適用，真正起到促進各地區立法水平和能力迅速發展的目的。

2.積極引進法律人才，完善立法組織和機制：

法律文件的起草最終還是要落腳到具體的起草人身上，因此，建立一個由具備法學學習背景和法律工作經驗人士組成的立法機構對于新獲立法權的設區的市科學合理制定立法也有著重要影響。但據有專家統計，在我國具有地方立法權的地方人大常委會成員中，具有法律知識背景和法律實踐經驗的不超過10%。隨著立法法修改后各地區立法的需要，以及近些年開始的國家司法考試改革，各地區立法機關將由更多具備法學知識和經驗的人組成的趨勢將會越來越明顯。

（二）落實省級人大常委會對于設區的市立法審查的監督

《立法法》第72條第4款中對新獲得立法權的設區的市的立法權行使規定了兩種監督方式，一是立法前的審查，即這些設區的市開始制定地方立法的時間由其所屬的省級人大常委會依據具體情況進行確定；第二種就是立法后的批準審查，即設區的市制定的立法在制定之后須報省、自治區人大常委會批準后方可施行。這種“立法前+立法后”的雙重監督制度是保障設區的市能夠科學、合理行使其立法權的重要手段。在當今立法權的資格審查已經大體結束之后，省級人大常委會對于設區的市制定立法的批準審查就應當更加認真、謹慎，使《立法法》規定的這項監督方式發揮其應具有的作用，守好地方立法頒布前的最后一道“防線”。

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