對(duì)提升發(fā)達(dá)地區(qū)中小城市市容管理工作的探索

摘 要 城市市容管理問題是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國在城市化進(jìn)程中必然會(huì)遇到的問題。要想從根本上解決這個(gè)問題，必須轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，完善法律保障機(jī)制，積極樹立正面形象。本文以市容管理工作為切入點(diǎn)，分析了我國城市管理執(zhí)法面臨的問題，對(duì)今后城管體制改革和發(fā)展提出了建議。

關(guān)鍵詞 城市管理 綜合執(zhí)法 中小城市

作者簡(jiǎn)介：何易璋，臨海市城市管理行政執(zhí)法局。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.099

近些年來中國城市化速度不斷提高，“中國速度”令世界驚嘆，但是高速發(fā)展的背后，很多問題開始凸顯出來。比如城市公共服務(wù)與管理之間矛盾重重，這些均是與國計(jì)民生息息相關(guān)的問題，怎樣才能在推動(dòng)城市快速發(fā)展的同時(shí)妥善處理好各種問題，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是城市管理行政執(zhí)法局當(dāng)前亟待思考以及解決的重要問題。城市管理行政執(zhí)法是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，牽涉到城市的方方面面，它直接代表了政府立場(chǎng)，執(zhí)法水平的高低不僅直接影響著城市正常、和諧、健康發(fā)展，還會(huì)對(duì)廣大城市居民生活方式以及生活水平產(chǎn)生重要影響。在城市發(fā)展過程中，城市管理行政執(zhí)法局扮演著重要的管理者角色?，F(xiàn)在城市管理環(huán)境較為復(fù)雜，我國積極推行依法治國、依法行政，在此發(fā)展形勢(shì)下，城市管理行政執(zhí)法局還有很多地方需要改進(jìn)與完善，本文筆者將就如何提升發(fā)達(dá)地區(qū)中小城市市容管理工作這一問題展開討論與分析。

一、市容管理工作現(xiàn)狀分析

（一）無照經(jīng)營的流動(dòng)小販屢禁不止

盡管城市管理行政執(zhí)法局對(duì)于無照經(jīng)營嚴(yán)厲打擊，但街頭無照經(jīng)營的小商小販依然大量存在，各種流動(dòng)攤販沿街叫賣的現(xiàn)象仍然屢禁不止，他們出現(xiàn)不僅是對(duì)現(xiàn)代整潔文明的違和，而且對(duì)交通秩序和市民的生命安全構(gòu)成很大的威脅。仔細(xì)分析這種不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)其有客觀存在的“肥沃土壤”。

第一，市民需求是小攤小販立足的基礎(chǔ)條件。很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施還不是很完善，有的社區(qū)街道規(guī)劃不合理，商業(yè)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)較為稀少，商業(yè)圈未對(duì)城市生活區(qū)進(jìn)行完全覆蓋。在日常生活中，市民會(huì)選取更加便捷的方法采購商品即從小攤小販?zhǔn)种羞M(jìn)行購買。面對(duì)這種情況與形勢(shì)，市容管理工作的開展非但沒有獲得市民的認(rèn)可與協(xié)助，反而會(huì)引發(fā)其抵觸情緒，導(dǎo)致市容管理工作開展不力，效果甚微。

第二，城鎮(zhèn)就業(yè)政策不平等，大部分流動(dòng)人口成為小商小販大軍中的一員。據(jù)資料顯示，截止到2015年，中國城鎮(zhèn)化率已實(shí)現(xiàn)56.1%，城市發(fā)展勢(shì)頭迅猛，不斷擴(kuò)張，而這勢(shì)必會(huì)吸引大量人口集聚，與此同時(shí)，很多農(nóng)民或許會(huì)失去賴以生存的土地，而這必然會(huì)導(dǎo)致大量流動(dòng)人口涌入城市。但是雖然城市在近幾年取得了長足的發(fā)展，不過無論是在就業(yè)方法，還是在社會(huì)保障方面，都還無法較好地接納規(guī)模如此龐大的流動(dòng)人口群體，很多農(nóng)民進(jìn)城之后無法享受到針對(duì)城市居民的就業(yè)政策，并且自身文化水平較低，很難找到適合自己的工作，而迫于生計(jì)，只能加入小商小販之群體中來。

第三，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大齡低技能勞動(dòng)者失業(yè)。我國持續(xù)深化改革，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，并且使就業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。具體表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是在新型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系中，第一產(chǎn)業(yè)所占比例持下降，勞動(dòng)力成本不斷提高，受產(chǎn)能過剩等因素的影響，第二產(chǎn)業(yè)公司大幅裁員，以此維持自身正常運(yùn)作。二是新興行業(yè)對(duì)技術(shù)水平的要求愈來愈高，科技逐步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力。就業(yè)市場(chǎng)對(duì)技術(shù)人才的需求持續(xù)增強(qiáng)，對(duì)低技能勞動(dòng)者的需求變得愈來愈小。這種情況下導(dǎo)致失業(yè)人數(shù)持續(xù)增加，迫于生計(jì)，這些失業(yè)勞動(dòng)者被迫成為小販群體的一員。

第四，違法成本過低，導(dǎo)致小商小販形成錯(cuò)誤理念。在日常執(zhí)法過程中，被行政執(zhí)法局暫時(shí)扣留生產(chǎn)或經(jīng)營工具的概率非常小，并且其暫扣的工具多以太陽傘、電子秤等為主，小商小販一天依靠非法占道經(jīng)營而獲得收益往往要比其暫扣工具所產(chǎn)生的損失高很多，并且在很多情況下，被暫時(shí)扣留的工具還會(huì)在一定時(shí)間后歸還于小販，而這就導(dǎo)致小商小販形成了錯(cuò)誤理念。

第五，極少數(shù)小商小販鉆文明執(zhí)法的空子。在推行文明執(zhí)法之后，市容管理工作側(cè)重于教育而非懲罰，基本上不會(huì)暫扣小販的經(jīng)營工具，在這種執(zhí)法形式下，市容管理獲得了不錯(cuò)的社會(huì)效果。但是個(gè)別小商小販利用文明執(zhí)法的契機(jī)更加肆無忌憚，知道執(zhí)法隊(duì)員不會(huì)暫扣其生產(chǎn)經(jīng)營工具后肆意妄為，甚至以“文明執(zhí)法”相威脅。

（二）暴力抗法現(xiàn)象依然存在

在開展文明執(zhí)法工作之后，執(zhí)法者一般會(huì)通過言語的方式進(jìn)行勸導(dǎo)，不過這種溫和的執(zhí)法方式在一定程度上助長了極少數(shù)小商小販暴力抗法、拒不服從的囂張氣焰。之前參與執(zhí)法工作時(shí)，筆者看到了非常震驚的一幕：違法者高呼讓其父親暴打執(zhí)法工作者，并且還大聲喊道：“爸，他們現(xiàn)在文明執(zhí)法，不敢還手，使勁打?！蔽拿鲌?zhí)法在一定程度上的助長了他們暴力抗法的氣焰，這是一個(gè)令人悲哀亦值得深思的現(xiàn)象。

筆者認(rèn)為暴力抗法現(xiàn)象頻現(xiàn)的主要原因包括下述五個(gè)：

第一，城市管理理念錯(cuò)位。維護(hù)市容市貌看似是現(xiàn)代城市管理的一項(xiàng)主要工作，基本上符合城市居民利益。不過當(dāng)前我國社會(huì)結(jié)構(gòu)呈典型的“土字型”，對(duì)市容有迫切需求僅占少數(shù)；就大部分生活在社會(huì)底層的人來講，不管是小商小販，抑或是普通老百姓，相對(duì)于市容市貌，他們更關(guān)心自身生活。所以對(duì)于普通民眾來講，市容至上的城市管理理念是不可行的。而城管受職責(zé)所托，為了維護(hù)良好的市容市貌，勢(shì)必要通過管制性措施教育、驅(qū)趕以及處罰非法占道經(jīng)營的攤販，而這令城管、攤販間的“恩怨”持續(xù)惡化。

第二，違法者素質(zhì)偏低。執(zhí)法隊(duì)員的執(zhí)法對(duì)象往往是文化程度不高的小商小販，他們的素質(zhì)相對(duì)來說也比較低，思想中還保留著以前以暴力解決問題的傳統(tǒng)觀念，一旦在執(zhí)法過程中與執(zhí)法隊(duì)員產(chǎn)生摩擦極易暴力抗法。

第三，違法者法律意識(shí)淡薄。很多違法者對(duì)法律沒有很好的理解，甚至產(chǎn)生了錯(cuò)誤的理解，完全不知道暴力抗法會(huì)產(chǎn)生怎樣的嚴(yán)重后果，這在一定程度上促使他們產(chǎn)生了暴力抗法的思想。

第四，有關(guān)部門履行職責(zé)不到位。在出現(xiàn)暴力抗法事件之后，公安部門接到來自執(zhí)法隊(duì)員的報(bào)警之后，出警速度過慢，甚至有時(shí)直接不出警，即便是出警，往往也是敷衍了事，大事化小，小事化了，不對(duì)違法者追究相應(yīng)的責(zé)任，檢察部門亦是對(duì)這種事件睜一只眼閉一只眼，導(dǎo)致暴力抗法事件屢禁不止。

第五，部分執(zhí)法隊(duì)員自身確實(shí)存在問題。執(zhí)法隊(duì)員需強(qiáng)化個(gè)人形象的提升，少數(shù)隊(duì)員在開展執(zhí)法工作時(shí)，不注重處理問題的方式方法，在一定程度上激發(fā)了暴力抗法事件的形成。

第六，城管執(zhí)法缺乏一定的合法性。此處所講的合法性包含兩層意思：一是明確的法律依據(jù)；二是社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)前針對(duì)城管執(zhí)法而出臺(tái)的法律條例還有很多不足，作為最高法律依據(jù)，《中華人民共和國行政處罰法》僅賦予了城管一定的行政處罰權(quán)，并沒有對(duì)其工作開展中應(yīng)用到的檢查權(quán)以及強(qiáng)制權(quán)予以明文授權(quán)，亦未作為明確規(guī)定。其實(shí)，直到現(xiàn)在，我國還未出臺(tái)一部專門針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)，導(dǎo)致城管執(zhí)法的法律效力不突出，法律地位不牢固，繼而在實(shí)踐工作開展過程中，令城管執(zhí)法這一合法行為在某些情況下變成違法行為。因城管執(zhí)法依據(jù)不充分，在開展執(zhí)法工作時(shí)，執(zhí)法隊(duì)員的底氣不足，不僅會(huì)遭受執(zhí)法對(duì)象的懷疑，還得不到公安等相關(guān)部門的支持與配合，當(dāng)攤販等執(zhí)法對(duì)象拒不守法并暴力抗法時(shí)，缺乏合法有效的處理方法。城管執(zhí)法的社會(huì)認(rèn)同性指的是執(zhí)法隊(duì)員所做出的執(zhí)法行為需要在滿足法律標(biāo)準(zhǔn)要求的基礎(chǔ)上，與社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)相一致，也就是說，只有在得到法律授權(quán)以及廣大民眾認(rèn)可的情況下，城管執(zhí)法工作才能給正常、順利開展?，F(xiàn)在我國的城管執(zhí)法面臨著社會(huì)認(rèn)同度較低的尷尬局面，若城管和攤販之間產(chǎn)生了不和諧行為或者暴力沖突，那么城管往往就會(huì)成為眾人譴責(zé)的對(duì)象，很難得到社會(huì)民眾的認(rèn)可，更別提獲得輿論支持了。其實(shí)，通過取締攤販換取良好市容市貌的城管執(zhí)法對(duì)底層百姓的生存權(quán)利產(chǎn)生了侵犯，它不符合當(dāng)前倡導(dǎo)的以人為本的價(jià)值理念，致其社會(huì)合法性受到嚴(yán)重沖擊。

從另一個(gè)方面來講，城管綜合執(zhí)法范圍廣，基本上涉及到了城市管理的每一個(gè)方面，其行政處罰權(quán)源于各相關(guān)部門，所以去執(zhí)法依據(jù)會(huì)牽涉到多個(gè)不同部門的法律條例或者規(guī)范規(guī)定，那么城管執(zhí)法其實(shí)是變相的“借法執(zhí)法”。比如包括《中華人民共和國行政處罰法》、《城市綠化條例》以及《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等在內(nèi)的適用于基層城市管理執(zhí)法的法律規(guī)定多達(dá)三百余個(gè)，種類繁多、規(guī)定約束條件復(fù)雜。這種執(zhí)法方式存在四個(gè)不足：

第一，法律法規(guī)過于繁多，不利于執(zhí)法隊(duì)員全面掌握。

第二，執(zhí)法依據(jù)過于繁雜，針對(duì)同一違法行為或許有多種法律、規(guī)定予以了明確，但是其懲罰力度不同，導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)員不知所措，不利于行政執(zhí)法工作的順利開展。另外，這樣會(huì)產(chǎn)生較大的隨意性，部分城管執(zhí)法隊(duì)員通過個(gè)人所擁有的權(quán)力肆意發(fā)揮自由裁量權(quán)，既侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益，還令執(zhí)法公信力受到不良影響，并且，此舉容易引發(fā)廉潔風(fēng)險(xiǎn)，為徇私舞弊、損公肥私等違法行為的滋生提供了肥沃的土壤。

第三，城管執(zhí)法所應(yīng)用的法律依據(jù)非常分散，沒有出臺(tái)專門適用于城管執(zhí)法的法律條例，不利于維護(hù)執(zhí)法權(quán)威。

第四，城管執(zhí)法過程中所應(yīng)用的法律條例、規(guī)章制度往往涉及到多個(gè)不同方面，時(shí)效性很難得到有效保證，根本無法滿足執(zhí)法工作高強(qiáng)度、持續(xù)性、全面性需求。

（三）對(duì)于執(zhí)法，有人叫好有人阻撓

就城市而言，建設(shè)固然重要，但若脫離了有效管理就會(huì)變得無序、混亂。市容管理工作旨在為城市居民營造一個(gè)愉悅的生活環(huán)境，可以說城市管理工作水平的高低將會(huì)對(duì)民眾的生活以及工作產(chǎn)生重要影響。我們可以看，在水、電、公交以及垃圾清運(yùn)等各項(xiàng)事務(wù)中，無論哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，均會(huì)對(duì)城市居民生活以及工作產(chǎn)生極大影響?，F(xiàn)在，人民生活水平得到顯著提高，其需求亦變得愈來愈多樣化。為廣大民眾營造良好的環(huán)境、提高服務(wù)品質(zhì)，已成為城管的主要工作。要想真正地開展市容管理工作，那就需要城市居民的支持與協(xié)助，不過在實(shí)際工作中，有的市民非常支持執(zhí)法工作，還提出強(qiáng)化執(zhí)法力度的建議，而有的市民卻極力阻攔執(zhí)法工作的正常開展，筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這種極端局面出現(xiàn)的原因有三個(gè)：

第一，市民需求存在差異。中國有句俗語：“眾口難調(diào)”。能夠獲得良好生活環(huán)境的市民往往能理解并支持市容管理工作的開展，而有的市民并不關(guān)心市容市貌，他們更在意生存和發(fā)展。

第二，市民素質(zhì)參差不齊。阻撓我們執(zhí)法的市民往往是經(jīng)常到這邊買菜的周邊居民，我們的市容管理工作在他們看來無疑是破壞了他們“便捷”的購物渠道，對(duì)他們的生活產(chǎn)生了不利影響，所以在執(zhí)法過程中，經(jīng)常在旁邊謾罵甚至阻撓，他們從來沒有考慮過附近居民、附近商家的感受。

第三，少數(shù)市民存在先入為主的思想。受媒體不良報(bào)道的影響，部分市民對(duì)城管打上了“壞人”的標(biāo)簽，不管城管做什么，都認(rèn)為是不正確的，受此思想的影響，謾罵阻撓也就習(xí)以為常了。

（四）部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

作為當(dāng)前成立不久的部門，行政執(zhí)法部門所行使的行政處罰權(quán)源于多個(gè)不同部門。當(dāng)前這種較為集中的行政處罰權(quán)正處于改革摸索發(fā)展階段，還存在很多不足，其具體問題表現(xiàn)為：行政執(zhí)法定位不明確，職能劃分較為模糊，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門間所存在的關(guān)系還未闡明，存在職能交疊的現(xiàn)象等。對(duì)于行政處罰權(quán)來講，它隸屬于城管執(zhí)法部門，不過除此之外的其他行政管理權(quán)依舊由原部門履行和發(fā)揮，而這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致行政管理不暢。在實(shí)際工作開展中，行政處罰和許多管理工作息息相關(guān)，單純依靠城管執(zhí)法局是無法有效解決的。比如在開展市容市貌聯(lián)合整治工作時(shí)，只有工商部門能夠?qū)ι特湹倪\(yùn)營執(zhí)照等進(jìn)行檢查，只有衛(wèi)生部門對(duì)其店面衛(wèi)生、操作室等展開衛(wèi)生檢查。在對(duì)占到經(jīng)營現(xiàn)象進(jìn)行整治時(shí)，在避免暴力抗法方面，公安是最強(qiáng)也是最有效的保障，由此可看出城管執(zhí)法工作的開展需要多部門的配合。但是當(dāng)前并沒有在各部門之間創(chuàng)建出完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，很多部門都自成一派，獨(dú)立開展工作，所以對(duì)于城管執(zhí)法而言，缺乏其他相關(guān)部門配合是當(dāng)前亟待解決的問題。

（五）媒體對(duì)城管妖魔化

在參與工作的這段時(shí)間里，筆者不止一次在網(wǎng)絡(luò)上看到了針對(duì)城市管理行政執(zhí)法部門的不實(shí)報(bào)道。套用媒體的話說，城管就是他們的“新聞富礦”。其原因在于政府方面所存在的問題，都能夠在城管身上探尋的到，并且媒體對(duì)城管所進(jìn)行的批評(píng)不僅不會(huì)受到太多限制，反而會(huì)得到各方面的支持。現(xiàn)在城管已被貼上了諸多標(biāo)簽，比如暴力執(zhí)法、素質(zhì)較差等，這些充滿負(fù)能量的標(biāo)簽將城管在城市建設(shè)與發(fā)展過程中所起到的重要作用予以掩埋，這些標(biāo)簽開始成為代表城管形象的名片。如果說以暴力執(zhí)法為主的不文明執(zhí)法行為確實(shí)降低了公眾對(duì)城管執(zhí)法人員的信任，激化了城管與小商小販的矛盾，那么正是媒體對(duì)個(gè)別暴力執(zhí)法事件高頻次、選擇性、引導(dǎo)性、歪曲性的報(bào)道造就了城管形象的妖魔化。媒體，作為一個(gè)新聞報(bào)道者，本應(yīng)在政府、民眾之間架起一座良好的溝通橋梁，積極發(fā)揮維護(hù)社會(huì)安定、保障社會(huì)公平、緩解社會(huì)沖突等作用，但是現(xiàn)在，很多媒體為了能夠吸引民眾注意力，獲得高額經(jīng)濟(jì)收益，不惜扭曲事實(shí)、迎合當(dāng)前仇視官僚、同情底層弱勢(shì)群體的心理導(dǎo)向，發(fā)布不實(shí)報(bào)道，即便是在攤販刺殺城管這種性質(zhì)極為惡劣的刑事案件中，也試圖通過努力塑造小商小販往日勤勞樸實(shí)的正面形象來暗示城管“逼良為娼”的執(zhí)法內(nèi)幕，同時(shí)極力降低對(duì)城管正面形象的報(bào)道力度，從而成功將城管執(zhí)法群體形象污名化，使其成為百姓發(fā)泄社會(huì)不滿情緒的替罪羊。結(jié)果，原本個(gè)別城管執(zhí)法人員和小商小販間的矛盾迅速擴(kuò)大為城管與小商小販間的矛盾、城管與百姓間的矛盾，甚至延伸為官民之間的矛盾，媒體對(duì)此有不可推卸的責(zé)任。

二、關(guān)于市容管理工作的一些建議

（一）以人為本，做好分級(jí)管理

化解城管和小商小販矛盾的第一步便是要轉(zhuǎn)變當(dāng)前市容大于生存的錯(cuò)位城市管理理念。應(yīng)認(rèn)識(shí)到無論維護(hù)市容抑或保障生存權(quán)，其最終目標(biāo)均是為人民服務(wù)。因此，以人為本的善治理念應(yīng)該貫穿在現(xiàn)代城市管理的整體邏輯之中，以此來統(tǒng)籌不同階層的多元利益訴求。在社會(huì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重分化的中國社會(huì)，位于社會(huì)底層的、占社會(huì)絕大多數(shù)的弱勢(shì)群體理應(yīng)成為我國城市管理中的首要受益群體，尊重底層弱勢(shì)群體的生存權(quán)應(yīng)當(dāng)成為城市管理的首要目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上兼顧市容市貌。

比如，“夜市”現(xiàn)象較為普遍，“夜市”的產(chǎn)生有利于滿足周邊居民的購物需求，不過這也產(chǎn)生了一些社會(huì)問題，比如衛(wèi)生問題以及交通問題等。強(qiáng)化“夜市”整治非常有必要，必過筆者認(rèn)為不能采取“一刀切”的野蠻方法，其初衷和目標(biāo)均是為了服務(wù)于人民，但是其結(jié)果卻是招致人民的厭惡與反感，有違執(zhí)法初衷。若適當(dāng)調(diào)整執(zhí)法形式，采用分級(jí)管理方法，對(duì)主干道、車流量較大的道路，明確要求“絕對(duì)禁止”夜市開設(shè)，而對(duì)于支干路、車流量不是很大的道路，采用“相對(duì)禁止”的要求，估計(jì)這樣能夠獲得相對(duì)較好的結(jié)果。此處所講的相對(duì)禁止指的是在指定的時(shí)間范圍和區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立市場(chǎng)，城管和商販共同做好衛(wèi)生工作以及交通工作，確保交通有序、暢通。

（二）完善法規(guī)，務(wù)必有法可依

城管執(zhí)法法律合法性不強(qiáng)不僅導(dǎo)致城管執(zhí)法公信力下降、權(quán)威性受到影響，還為城管不實(shí)施文明執(zhí)法提供了空間，現(xiàn)在已成為加劇城管和攤販沖突的主要原因。加強(qiáng)城市管理法律合法性建設(shè)的重點(diǎn)在于盡快明確城管執(zhí)法的主體資格，當(dāng)務(wù)之急是制定一部針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的專門法律，對(duì)綜合執(zhí)法的主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定。拓寬城管部門的權(quán)力范圍，除相對(duì)集中行政處罰權(quán)以外增加執(zhí)法過程中所必須的檢查權(quán)以及強(qiáng)制權(quán)，擺脫城管部門責(zé)權(quán)不對(duì)等以及“借法執(zhí)法”的尷尬局面，從而保證城管部門不但能夠在執(zhí)法時(shí)獲得執(zhí)法相對(duì)人的認(rèn)同和配合，而且在與其他部門協(xié)同合作時(shí)能夠獲得必要的獨(dú)立性和權(quán)威性，便于開展聯(lián)合執(zhí)法，提高城管執(zhí)法的效率。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范，做到權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督到位，確保城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，控制行政處罰的自由度，避免出現(xiàn)隨意罰款的不文明執(zhí)法現(xiàn)象，從而進(jìn)一步增強(qiáng)城管執(zhí)法的法律合法性。

（三）改革創(chuàng)新，突破傳統(tǒng)體制

現(xiàn)在城管和攤販之間關(guān)系極度惡化的主要原因在于城管體制不合理。上文已提及，城管和攤販沖突不斷源于民生問題得不到有效解決。所以要想消除兩者間的矛盾與沖突，應(yīng)采取有效措施解決攤販的基本生存問題。而這牽涉到多個(gè)不同部門了，比如社會(huì)保障部門、工商管理部門等，需要促進(jìn)小販合理正規(guī)就業(yè)、健全小販社會(huì)保障等。但是政府卻把涉及多部門職責(zé)的小販問題統(tǒng)一交付于只擁有處罰權(quán)的城管部門進(jìn)行處理，所以城管和攤販之間所存在的沖突與矛盾歸根結(jié)底是因攤販問題過于復(fù)雜但城管機(jī)制比較單一而引發(fā)的沖突。所以緩解并消除城管和攤販沖突的有效措施是推進(jìn)城管體制的優(yōu)化與創(chuàng)新，積極構(gòu)建并應(yīng)用“大城管”體制，組建城市管委員會(huì)，在以市長擔(dān)任該會(huì)主任的機(jī)制下，負(fù)責(zé)組織并協(xié)調(diào)各部門針對(duì)攤販問題制定有效的決策措施，真正做到管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)相協(xié)調(diào)、相一致?；凇按蟪枪堋斌w制模式下，城管委員會(huì)擁有了較高的管理權(quán)，能夠結(jié)合具體情況作出不同決策，采取合理處理措施。比如在城管和攤販間創(chuàng)建有效的對(duì)話體系，為生活窘迫的攤販優(yōu)先提供就業(yè)機(jī)會(huì)等，通過以人為本的服務(wù)管理獲得民眾以及攤販的認(rèn)可與理解，繼而實(shí)現(xiàn)消除城管和攤販相沖突的目標(biāo)。

（四）上下求索，改善城管形象

在媒體的刻意渲染下，城管形象一落千丈，這不僅導(dǎo)致城管執(zhí)法公信力下降、權(quán)威性受到影響，還在很大程度上加劇了城管和攤販的沖突，所以當(dāng)前應(yīng)采取有效措施改善城管形象。其實(shí)，城管形象一落千丈源于媒體過度放大了城管的不文明執(zhí)法行為，這就表示在改善城管形象這條路上，應(yīng)從媒體以及城管自身入手。對(duì)此，筆者認(rèn)為可通過以下兩種方式去改善城管形象：

第一，通過媒體改善形象。我國相關(guān)部門需強(qiáng)化對(duì)媒體的監(jiān)督和管控，規(guī)范其言行與行為，去除行業(yè)浮躁風(fēng)氣，加強(qiáng)對(duì)媒體從業(yè)人員的培訓(xùn)與教育，提高專業(yè)道德素養(yǎng)，重視深入調(diào)查，以此提高報(bào)道內(nèi)容的真實(shí)性與客觀性，對(duì)于以偏概全、歪曲事實(shí)的報(bào)道需加以懲處。與此同時(shí)，要重視并發(fā)揮媒體正向引導(dǎo)輿論的作用，鼓勵(lì)其在尊重事實(shí)、客觀報(bào)道的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法的正面報(bào)道力度，以此矯正老百姓對(duì)城管工作者的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

第二，極少數(shù)城管執(zhí)法人員素質(zhì)較差，影響了城管隊(duì)伍的整體形象。所以需要提升執(zhí)法者的個(gè)人素養(yǎng)。其一，加強(qiáng)培訓(xùn)和教育，在提升執(zhí)法者法律意識(shí)、文化儲(chǔ)備以及專業(yè)能力的同時(shí)，強(qiáng)化道德素養(yǎng)的提升，尤其要強(qiáng)化執(zhí)法者的媒體應(yīng)變力，能夠通過不同平臺(tái)及時(shí)公開執(zhí)法信息并做好辟謠工作，防止不良信息的快速傳播，在城管執(zhí)法者和廣大民眾之間構(gòu)建溝通平臺(tái)，以此改善城管形象；其二，完善城管選拔錄用機(jī)制以及考核退出機(jī)制，通過嚴(yán)苛的制度來保障執(zhí)法人員的素質(zhì)底線，通過優(yōu)勝劣汰的方式保證并提高執(zhí)法隊(duì)伍的純潔性與高效性。

（五）實(shí)事求是，杜絕造謠誹謗

媒體渲染的妖魔化城管形象使得越來越的民眾質(zhì)疑城管，對(duì)其公信力產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，而這不單單會(huì)激化城管和小販間的沖突與矛盾，還會(huì)引發(fā)更嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)，導(dǎo)致更嚴(yán)重的后果。武漢發(fā)生的小販“詐尸”事件就是一個(gè)非常典型的例子。近些年來，武漢堅(jiān)持“柔性執(zhí)法”，不過這并沒有得到商販的理解，反而助長了違法商販的囂張氣焰。在令人震驚的“詐尸”事件中，當(dāng)事人蓄意制造惡性群體性時(shí)間，公然沖擊并反抗政府部門，其行為令人震懾。不過即便是在這種城管毫無過錯(cuò)的事實(shí)情況中，個(gè)別無良媒體為了獲得高點(diǎn)擊進(jìn)行不實(shí)報(bào)道，還推波助瀾，引導(dǎo)不良輿論。

筆者認(rèn)為，對(duì)于這種不實(shí)報(bào)道、肆意妄為的媒體，需加大打擊和懲處力度：在聯(lián)系媒體主管部門的同時(shí)，以法律為手段，對(duì)不良媒體進(jìn)行起訴，以此維護(hù)執(zhí)法局的合法權(quán)益。此舉不僅有利于提高執(zhí)法局公信力，還能夠促進(jìn)媒體客觀、真實(shí)報(bào)道。

（六）決不妥協(xié)，嚴(yán)懲暴力抗法

暴力抗法嚴(yán)重阻撓了執(zhí)法隊(duì)員的正常工作，有時(shí)甚至威脅到了執(zhí)法隊(duì)員的生命安全，如果不能嚴(yán)懲暴力抗法，長久以往必然產(chǎn)生跟風(fēng)學(xué)樣的嚴(yán)重后果，同時(shí)打擊執(zhí)法隊(duì)員的工作積極性，所以對(duì)于暴力抗法的相對(duì)人，應(yīng)當(dāng)積極與公安機(jī)關(guān)和檢察院進(jìn)行聯(lián)系追究到底。

（七）積極溝通，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法

針對(duì)執(zhí)法局當(dāng)前所面臨的困境，筆者認(rèn)為從根本上來講是因?yàn)槠渎氊?zé)范圍過大但其權(quán)利范圍卻非常小，在執(zhí)法過程中心有余力不足，因此聯(lián)合執(zhí)法勢(shì)在必行。在此以公安部門為切入點(diǎn)，對(duì)聯(lián)合執(zhí)法的必要性以及可行性展開分析?，F(xiàn)在我國很多城市都采用了聯(lián)合執(zhí)法措施，比如濟(jì)南、沈陽等，它們專門組建了公安成城管分局或者城管警察支隊(duì)，以此推動(dòng)城管執(zhí)法工作順利開展。其中濟(jì)南和沈陽等地，創(chuàng)建了專門的城管公安隊(duì)伍，權(quán)責(zé)分明、任務(wù)清楚。四川綿陽市改革步子最大，與日本、新加坡類似，完全以公安巡警為主體，擔(dān)負(fù)城市管理行政執(zhí)法工作。兄弟城市的成功經(jīng)驗(yàn)表明，建立公安城管聯(lián)合執(zhí)法是十分必要的。

聯(lián)合執(zhí)法不僅能夠?qū)`法相對(duì)人起到良好的懲戒作用，還能夠保障法律的權(quán)威。在公安協(xié)助執(zhí)法的過程中，對(duì)于概不接受處罰的違法者，可進(jìn)行傳喚，以可進(jìn)行留置處理，如此一來抗拒處罰的問題會(huì)在很大程度上得到解決，搶建私房、無證診所、無證經(jīng)營等城市頑癥也能在很大程度上得到遏制。

三、結(jié)語

城市管理綜合執(zhí)法改革已經(jīng)進(jìn)行了十余載，對(duì)于一個(gè)部門來講，這是一個(gè)比較長的改革時(shí)期。期間經(jīng)歷了發(fā)展也遇到了瓶頸，受到了爭(zhēng)議也得到了肯定。不管這個(gè)部門受到多少非議、指責(zé)，產(chǎn)生了多少矛盾，這些都不是城管部門的全部，在維護(hù)城市安定、保持良好秩序、維護(hù)市容市貌等方面，城管部門功不可沒。作為構(gòu)建社會(huì)主義社會(huì)的中堅(jiān)力量，在強(qiáng)化城市管理、貫徹依法行政政策等方面，城管執(zhí)法部門發(fā)揮著不可替代的作用。如果沒有城管部門，社會(huì)會(huì)變成什么樣子，城市不再整潔有序，各種非法經(jīng)營的現(xiàn)象亂象叢生。沒有城管來行使那些令別的行政部門頭痛的處罰權(quán)，那多頭管理、重復(fù)執(zhí)法、推諉扯皮等等各種執(zhí)法亂象又將回來，最終傷害的依舊是廣大群眾。

作為一名城市管理行政執(zhí)法人員，筆者深知這個(gè)部門所付出的努力和所承受的壓力，更有那被誤解被譏諷被辱罵甚至被毆打的辛酸、委屈和憤怒。城管執(zhí)法涉及到社會(huì)生活的方方面面，是一個(gè)非常龐大且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，絕不可能短時(shí)間內(nèi)一蹴而就，盡善盡美。但是，它作為一個(gè)新興的部門，勢(shì)必要與時(shí)代共同發(fā)展，不斷的調(diào)整，向著更為高效、更為文明的方向前進(jìn)。